政府职能与社区职能划分研究

社区管理与政府管理的职能划分研究

中国的城市管理在改革开放以前，是一种政社合一的形式。地域上的管理以行政管理为主，而涉及生老病死的社区服务和各种社会保障则由每个市民所在工作单位对其负责。随着经济体制改革的不断深化，企业作为独立的经济实体面向市场竞争后，其各类“办社会”的功能都必须向社会转移。于是城市管理中社区建设的任务就历史地提出。

所谓社区建设，是指在政府的主导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区经济、政治和文化事业协调、健康发展的过程。其具体实践过程是以街道建设为主体以居委会建设为基础，包括社区管理、社区经济、社区教育、社区卫生，社区治安、社区文化、社区体育和社区文明建设的全方位社会系统工程，覆盖方方面面，介入各个层面，涉及千家万户，是社会发展主要内容在城市基层的具体化。

社区管理的系统结构

社区建设是个复杂的系统工程，它运作过程中的一个基本原则是，“政府主导，大众参与，以满足社区需要为目标”。它具体的运作系统就是目前在全国较普遍的一种模式即“两级政府，三级管理，四级网络”，这个系统的有效运行，就是靠政府职能和社区职能的合理划分和有机配合。该系统的结构，如下图：

两 宏观协调

级

指导层 政

府

级 管 理 四 级

网 核心层 络 微观直接

操作层

从图形中可以看出，通过市、区两级政府，市、区、街道三级管理和市、区、街道、居委会四级网络组成的管理系统，能使长期困扰的条块分割问题得以解决。两级政府的社区指导委员会是由市（区）委、市（区）政府分管领导任正副组长，由同级的党委办公厅、政府办公厅、组织部、宣传部、计委、建委、规划局、土地房屋管理局、市（区）政管理局、公用局、民政局、园林局、工商局、地税局、财政局、公安局、司法局、劳动局、交通局、精神文明办公室、文化局、教委、卫生局、体委、计生委、总工会、市（区）团委、市（区）妇联等部门负责人组成。其职能发挥的形式不是行政命令，而是通过党委、政府分管领导出面协调，达到各职能部门全面参与、共同配合的效果，也是政府主导作用的实现形式。

一般说来，市级社区建设指导委员会重点协调全局性的城市建设，和相关的一系列社会管理问题，即城市大社区的建设。同时对区（市）县一级的社区建设予以规划、政策、法规等方面的指导。指导委员会中政府的代表为主要领导，重点是起沟通制衡作用，负责向上级政府部门反映社区的民情民意，同时，向社区传达政府对社区发展和社区管理的意见和要求，也可以说是政府主导的人格化。

政府的发挥职能的形式主要是间接性的，即通过政策、法律规范和宏观的组织协调活动来保证社区建设的正确方向。如，物业管理是社区管理中的重要内容，作为政府管理职能的发挥，主要是抓法规、规章、条例建设，通过法规来规范物业管理公司的管理范围、管理内容和管理性质，并对物业管理公司的经营活动实行监督和指导，积极推动物业管理工作健康发展。比如，1994年3月23日建设部以第33号令发布的“城市新建住宅小区管理办法”就是政府管理的具体表现。

至于更实在、更具体的社区建设的指导、协调工作，主要依靠街道、居委会来实施。因为街道是社区建设最直接的载体，本身又是区（市）政府的派出机构，既能体现政府主导，又能联系大众参与。真正承担起社区建设的任务。

社区协调委员会（或者叫发展委员会、管理委员会）是社区非常设机构，设办公室处理日常事务，除定期召开工作会议，还可根据具体情况召开相关任务的协调会，以行使行使社区管理的宏观决策控制权。

从全国看，各地情况不同，管理模式各有特色，上海在这方面起步较早，有一些可借鉴的经验，特别是浦东新区发展委员会的管理模式，在一定程度上反映了现阶段中国开发区管理的特点，对我市社区建设工作有一定的参考价值。

社区发展委员会是执行社区管理职能的主体

浦东新区的社区管理采取以社会化的“社区发展委员会”为决策机构，由企业化的社区管理中心承担具体管理与服务工作的社区管理模式。

（一）决策机构——社区发展委员会

社区发展委员会是社区常设权力机构，行使社区管理的宏观决策控制权，为一社团法人

际关系组织。其中的政府代表由社会发展局和有关政府部门推荐，并且是社区发展委员会主任的合适人选。在发展委员会中也是起沟通制衡作用，对社区管理进行行政督导。

社区发展委员会的具体职能主要有：

1、统筹规划。根据政府和有关部门的要求和指导，结合本社区的实际情况，在充分协商的基础上，对社区发展社区管理作出统一规划，确定近期、中期和长期任务与目标。

2、组织协调。根据既定的任务和目标，利用有效的机制和方法，寻找并落实管理任务的执行者，调适社区内外关系，配合社区管理工作正常实施。

3、监督调控。以管理职责为依据，以有关的法规和协议合同为准则，对社区管理业务的进展情况进行检查和控制，使之符合社区管理的目标和要求。社区发展委员会的具体权利包括:确定社区管理的任务和要求，制订社区内部的管理规章，按照平等竞争，择优委托的原则，公开招聘社区管理中心的总经理及其他高级管理人员；代表社区各方与社区管理中心总经理签订社区管理承包合同；审议社区管理中心制订的管理计划、实施方案和重大管理惜措施按承包合同规定，劳务活动进行定期检查和监督，对违反合同的行为，可依据合同规定追究责任，并有解除承包合同的权利；代表社区参加社会活动和区际交流协调工作;代表社区接受社区内外的捐款和政府拨款；决定召开“社区代表大会”，讨论社区发展和社区管理工作。

社区发展委员会承担的义务包括，接受政府和有关部门的监督，协助社区管理中心落实各项管理工作；根据社区各方的意见要求，对社区管理中心的工作进行检查和监督；定期向社区各方汇报社区工作情况，定期向政府部门报告社区发展情况，反映社区的民情民意，向社区管理中心转拨政府拔款和社会捐款。

社区发展委员会成员除少数专职外，基本实行兼职制，委员会的理事活动可采取例会形式，定期研究处理社区管理的有关事项，对比较重大的问题，应在广泛征求社区各方意见的基础上协商解决;协商不成时可通过表决的方式形成决议。

(二)执行机构

社区管理中心是具体执行社区管理业务的企业化经济实体，其高级管理人员均由社区发展委员会聘请。社区管理中心的基本任务是维护优化社区环境，提供各种社区服务，以满足社区成员安居乐业、全面发展的需要。社区管理中心的权利包括，根据有关规定，结合社区实际情况，制订社区管理的具体办法；依照社区管理承包合同和管理办法，对社区实施综合管理；依照社区管理合同和有关章程收取有关管理费用，有权制止和处理违反规章制度的行为；有权要求社区发展委员会协助管理；可以实行多种经营，以其收益补充社区管理经费。

社区管理中心承担的义务包括，履行社区管理合同，依法管理，接受社区发展委员会和政府有关部门的监督指导；接受社区各方的监督，重大管理措施应提交社区发展委员会审议和认可。

社区管理中心的业务在不同的社区有不同的侧重。一般来说，其内容主要包括以下三类：

1、物业管理:以社区的物质设施为重点，通过开展专项管理业务，创造令人感到舒适、清洁、安全、方便的生活和工作环境。

物业管理的一般业务包括，社区内各类房屋建筑的维修和养护，社区环境卫生管理，社区市政配套设施 (包括道路、排水系统)管理；社区公共场所、公共设施、集贸市场、商业网点的管理；社区内绿地及花草树木和绿化设施的管理;社区社会治安管理。有关的便民有偿服务(如搬家、住宅装磺、介绍保姆、代购商品、车辆保管等等)。

物业管理是社区管理的基础工作，其实施可以采取两种不同的方式，一种是社区管理中心会同社区开发建设部门自组物业管理单位，在社区管理中心领导下开展业务；另一种是委托专门的物业公司进区承包管理业务。实行物业管理一体化和专业化的优点是可以避免因社区物业产权多元化而引起的管理矛盾和管理纠纷，提高管理效率，方便社区居民群众，并可

减轻政府和有关部门及物业产权者的负担。为便于物业管理的开展，社区发展委员会应配合社区管理中心，做好与产权单位的协商工作，使它们能将房产设施统一委托社区管理中心管理。另外要做好社区居民的工作，使之了解物业管理的规定，认识物业管理的意图，以便取得他们的理解、支持和配合。

2、社区服务:以人为中心，结合政府职能在基层社区整合的需要，开展多方位，多层次的社会服务，以营造文明祥和的社会氛围，强化社区凝聚力和社区综合功能。社区服务的内容包括，体现社区扶民功能的养老托老、助残抚服务；体现社区便民功能的日常生活帮困解难服务；体现社区导民功能的文化教育服务；体现社区健民功能的公共卫生和体育康复服务；体现社区安民功能的治安服务、民事调解和外来人口管理服务；体现社区乐民功能的娱乐休闲服务，体现社区政策服务功能的计划生育、征兵、人口登记与社会经济统计服务。

社区服务是社区管理的核心内容。在具体操作时，社区管理中心可根据社区实际情况，采取以自建服务实体为主，以外聘专业服务单位为辅的形式开展业务活动。承担福利性、公益性和政策性社区服务的服务单位，有权接受来自政府和有关方面的拨款和资助；社区发展委员会应动员社区服务志愿者配合社区管理中心，参与社区服务工作。为提高服务水平和服务质量，社区管理中心要注意聘请专业社会工作者主持业务活动，并且要协调好物业管理与社区服务的关系，对两者职能交叉的地方作出权、责、利的明确划分。

3、社区生产经营:以社区资源为基础，面向社区内外，组织多种形式的生产经营，以增强社区财富，实现 "以区养区，以区外养区内。的社区管理策略。同时，通过吸收消化社区剩余劳动力，起到促进社会安定，增强社区凝聚力的作用。社区生产经营应以不扰民、不破坏社区环境为原则，以发展三产、特别是休闲产业为主要方向。社区发展委员会有权根据社区各方的意见和反映，对社区管理中心负责的经营生产范围进行限制。社区生产经营实体可在社区管理中心的指导下，通过内联外引，以多种形式筹组建设。

此外，居委会作为基层群众自治组织，其工作人员与社区居民实行面对面的互动，是社区管理、社区服务的直接操作者。不难看出，在社区管理系统中，两级政府的管理是宏观性、间接性的指导，以政策法规调控为主。街道是社区建设的策划者和指导实施的主体，是社区建设的关键环节。居委会是扎根于民众的微观工作单元，是实现社区管理、社区服务的基础力量。社区建设发展如何，宏观的决策、调控和指导很重要，尤其是起步阶段的推动更离不开政府的倡导和行政支持，但是能否因地制宜、创造性地贯彻实施，并达到好的效果，关键在街道和居委会。

世博园社区管理可有哪些突破

（一）世博园社区属于正在形成阶段的新兴社区，估计还未形成相应的街道或居委会组织，较之一些老城区，没有原有体制不顺的矛盾，更有条件尝试一步到位地推行社会化、产业化的社区管理模式。在操作中可以采取午夜管理先行介入的方式，抓好社区建筑质量监督、配套设施完善和优质便民服务网络建立等工作，使社区一开始就能得到必要的管理保证。

（二）在发展物业管理中，尤其要注意研究目前正在暴露出的一些问题，如“业管会”形同虚设；业管会随意解聘物业公司；个别业管会成员违背公开、公正原则招聘物业公司……建立起业管会权、责、利的协调机制。也就是让业管会既行使权力，又要承担相应的责任与义务，同时还能享受到合理的报酬。力争实现“业管会”的权力、责任、利益协调一致。

为达到这个目标，可以从以下两方面进行制度创新:

1、试行业管会主任负责制和主任公开聘用制。针对目前业管会普遍不能正常发挥作用的现状，可以试行业管会主任负责制，让业管会主任对业管会一切工作全权负责。业管会主任实行专职制，可以不设执行秘书，由业管会主任负责日常工作。与此相配套，为保证业管会主任工作的公平性、专业性、效率与及时性，应该建立业管会主任的公开聘用制。要突破

业管会主任必须是业主的观念，试行在社会上公开招聘。只要能正确及时的行使业管会的权力、履行业管会的义务，承担业管会应尽的责任，具备一定的专业知识，这样的高素质人才，就能够成为业管会的主任。

2、建立激励机制和约束机制。为切实保障业管会的正常运作和发挥积极的作用，还必须建立激励机制和约束机制。如果业管会工作成绩突出;就应该给其相应的奖励，否则就要给以处罚。另外，还要注意约束业管会的行为，保证业管会工作的公平性与及时性。

让世博园社区不仅环境优美，而且管理服务也是世界一流。

参考文献：“业主管理委员会作用发挥的误区及其矫正”《城市问题》2000.6.11.辛章平“现代化城市社区内部管理模式设想”《中国社会工作》1996.3.陆康强