民政工作与社会工作的关系辨析

民政工作与社会工作的关系辨析

罗彩娟/李红武

2012-10-15 14:04:21 来源：《华东理工大学学报：社会科学版》(沪) 2009年2期【英文标题】On the Relationship between Civil Work and Social Work

【作者简介】罗彩娟，人类学博士，广西师范学院政法学院教师；广西师范学院政法学院，广西南宁5300001；李红武，人类学博士，北京青年政治学院社会工作系教师。北京青年政治学院社会工作系，北京100102

【内容提要】民政工作与社会工作在工作理念和服务对象、服务内容等方面联系密切，但在服务方式上又有区别。本文基于两者的区别和联系，探讨了两者在三个方面的互动关系，即社会工作为民政工作实现专业化提供理论借鉴和支持；民政工作是社会工作职业化的有力保障；民政工作是社会工作本土化的重要途径。这三方面的互动关系对于努力推进民政工作专业化与社会工作本土化、职业化，促使民政工作和社会工作这两门学科在理论与实践层面共同发展具有重大意义。

Civil work is closely related to social work in their working ideas, the objects they serve, and the service they offer. However, they differ from each other in the ways they serve people. Based on those similarities and differences, this paper studies the interaction between them in the following three aspects. Firstly, social work can provide theoretical ideas and support for the specialization of civil work. Secondly, civil work can ensure the professionalization of social work. Thirdly, civil work serves as a vital way for social work to be localized. Their

interaction in those three aspects is of great importance in promoting the specialization of civil work and the localization and professionalization of social work, and also is important in helping the two subjects develop together both theoretically and practically.

【关键词】民政工作/社会工作/关系civil work/social

work/interaction

民政工作与社会工作是关系密切的两种服务工作和学科，二者之间既有区别，更有联系。首先，二者都坚持“以民（人）为本，为民（人）解困、为民（人）服务”的工作理念，都能发挥维护稳定、促进和谐的重要作用。其次，从服务对象和内容上看，两者都是为困难群体、弱势群体、特殊群体等有服务需要的群体提供福利服务。第三，就工作方法来看，两者都以服务为手段开展助人活动。民政工作与社会工作的区别主要表现在服务方式不同，民政工作的服务方式是救济型救助和服务型救助，体现其行政管理的性质，代表党和政府履行其职能；社会工作主要采用个案工作、小组工作和社区工作等专业方法来进行服务型助人活动，遵从“助人自助”和“平等”的专业伦理，强调和服务对象的平等关系。

两者存在区别的原因在于它们的来源不一。社会工作来源于西方，与西方的工业化和社会重组有关。西方的工业革命导致经济发展增速，而社会发展滞后，社会问题丛生，社会工作是应解决西方社会问题的需求而产生的。民政工作根植于中国传统社会，是我国独有的一种行政工作，长期服务于政权目标和社会稳定。

虽然两者来源不同，但两者是一体两面的互补关系，这就使得民政工作与社会工作可以从彼此身上获得启发，相互取长补短。表现在以下三个方面：社会工

作为民政工作实现专业化提供理论支持；民政工作是社会工作职业化的有力保障；民政工作是社会工作本土化的重要途径。

一、社会工作为民政工作的专业化提供理论支持

民政的历史源远流长，关于“民政”的涵义和内容，随着时代的发展而有变化。目前人们普遍认为民政工作的本质涵义是维护和实现人民群众的基本权益，促进社会的稳定、协调和健康发展，也就是帮助人民群众解决困难，为人民群众谋福利。已有的民政工作研究主要体现在三个方面：

一是民政工作的历史和发展研究。主要是追溯民政工作的历史脉络，为民政工作的有效运行提供历史借鉴。如《中国民政史稿》对民政工作的起源和历史发展脉络进行详细的研究。[1]

二是关于民政工作的学科属性及其与相关学科的关系的研究。学界对民政工作的学科属性一直存在争议，主要有两种观点，一是认为民政工作归属于行政管理学范畴，民政工作是一种行政管理工作。①其次，认为民政工作归属社会工作的学科范畴。如著名的社会学家雷洁琼说过：“民政工作是中国特色的社会工作”。基于对民政工作和社会工作的共同点，即民政工作和社会工作在服务对象和工作内容上都是为困难群体、弱势群体、特殊群体等有服务需要的群体提供福利服务，都以服务为手段开展助人活动的一致看法，学者们分别从不同角度来探讨民政工作和社会工作的关系。②

三是民政工作的实务研究。具体包括对民政工作的工作范畴如民间组织管理工作、优抚与双拥工作、救灾救济工作、最低生活保障工作、基层政权和社区建

设工作、行政区划与地名管理工作、社会福利工作、社会事务管理工作（包括婚姻登记、殡葬管理、收容救助工作）、民政财务与统计工作等各项工作实务的内容和工作程序进行研究。③

另外还有其他学者从民政工作的特点、服务性质以及民政工作的历史和发展前景等方面进行相关探讨。从这些研究成果来看，民政工作的研究还停留在实务研究和历史研究及其与其他学科关系的研究阶段，很少有关于民政工作的理论研究成果。这与它是否成为一个专业至关重要。怎样才算是一个专业呢？是否有“一个理论体系”是衡量一个专业能否成立且获得社会承认的重要标志？格林伍德

(E.Greenwood)在1957年提出，作为一门专业，其所应具备的基本特征有五个：

(1)一个理论体系(a body of theory)，即有一套系统的理论体系或专业知识、技术；(2)专业的权威(professional authority)；(3)共同信守的伦理守则(code of ethics)；(4)社会或社区的认可(sanction of the community)；(5)专业的文化(professional culture)。在他提出的五个衡量标准中，其中第一个条件即是是否有“一个理论体系”，可见，理论对于一门专业的重要意义所在。事实上，也正是因为有了一套系统化的理论体系，进而对社会现象做出有说服力且符合逻辑的解释，一门专业才能赢得社会的认可。[2]而民政工作最大的一个缺陷正是它没有一个理论体系。综观已有的民政工作研究成果，可见实务研究多于理论研究，导致人们关于“民政工作没有理论”的一致看法。可以说，当前学者对民政工作开展研究大多是借鉴其他临近学科的理论，至今没有自成一体的民政工作理论。所以要使民政工作实现专业化，使其成为一门专业，首先就是要构建它的相关理论体系。

接下来的问题是如何构建民政工作的理论体系？社会工作为民政工作实现专业化提供理论借鉴和支持，即在民政工作领域引入社会工作的专业方法和专业

理念，使民政工作少一些政治行政色彩，多一些服务特征，促使民政工作朝专业化发展。

笔者在具体的教学过程中也发现，目前很难找到一本有关民政工作的有一定理论深度的教材，翻阅相关的文献资料，大多是对民政工作实务的具体介绍以及对民政工作的历史发展脉络的回顾。其他就是对民政工作的性质及其与其他学科的关系进行研究的一些论文，所以实现民政工作的专业化，编写出既不脱离实际又有自己的一套理论体系的民政工作教材已经势在必行。民政工作要实现专业化，也无法凭空构建自己的理论；我们知道，任何学科和专业的发展都离不开对相邻学科的借鉴和吸收。所以民政工作同样要从社会学、人类学、政治学、心理学等学科吸收理论精华。而社会工作目前已经成为一门独立的学科，其与民政工作是最为接近的学科关系，所以民政工作的专业化最为便捷的途径便是借助社会工作的专业理论和方法论。如吸收和借鉴社会工作在开展助人工作过程中的个案工作、小组工作、社区工作三大工作模式的长处，把它们运用到民政工作的具体工作事项中。所以，在这个意义上，社会工作为民政工作的专业化提供了理论支持。

二、民政工作是社会工作职业化的有力保障

我国社会工作发展二十多年来，其职业化问题目前受到我国政府的高度关注和支持，实现社会工作职业化，对于扩大社会工作专业的影响力，增强其应用性有重要意义。

中共十六届六中全会是我国社会工作发展的里程碑。在构建社会主义和谐社会的总目标下，中央已把发展社会工作提到前所未有的高度。王思斌教授认为，

十六届六中全会的《决定》对社会工作的重视和强有力地推动表现在如下一些方面：第一，赋予社会工作重要地位。《决定》对发展社会工作的意义给予了高度认识，指出这是构建社会主义和谐社会的迫切需要，从而把发展社会工作与现阶段党和政府及社会的最高追求联系起来，这样，发展社会工作就具有了政治合法性和社会合法性。第二，对社会工作的发展进行了制度设计。《决定》指出，要建立健全以培养、评价、使用、激励为主要内容的政策措施和制度保障，对社会工作人员的从业给予保障、激励，并通过制度建设规范其行为。第三，确定要强化社会工作人才培养体系建设。《决定》要求高等院校要加快社会工作人才培养体系建设，抓紧培养大批社会工作急需的专门人才，这实际上指出了通过高等院校培养专业人才是社会工作人才队伍发展的重要途径，从而也把专业教育和培训视为我国社会工作人才队伍和社会工作发展的基本生长点。第四，对社会工作人员的工作领域做了制度化安排。《决定》指出要在公共服务和社会管理部门配备社会工作专门人员，这就对社会工作者的重要就业领域和工作职能提出了制度上的安排，当然也指出了我国社会工作发展的新方向。[3]

同时，在《决议》精神的推动下，国务院及其有关部委（比如人事部民政部等）都已积极行动起来，共同进行着社会工作的职业化和专业化建设。人事部和民政部于2006年7月2日联合颁发了《社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》（以下简称《暂行规定》和《实施办法》）。《暂行规定》明确规定国家将社会工作者职业水平评价制度纳入全国专业技术人员职业资格证书制度统一规划，对于取得《社会工作者职业水平证书》的专业技术人员，用人单位可根据工作需要和岗位要求聘任相应级别专业技术职务。社会工作者职业水平评价分为初、中、高三个级别，分别为助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师。《暂行规定》主要规定了助理社会工作师、社会工作师的职业水平评价制度，高级社会工作师职业水平评价具体办

法将另行制定。助理社会工作师、社会工作师职业水平评价实行全国统一大纲、统一命题、统一时间、统一组织的考试制度，原则上每年举行一次。考试合格者，将颁发人事部统一印制、人事部和民政部共同用印的《中华人民共和国社会工作者职业水平证书》，由民政部或其委托的机构对证书进行登记管理。[4]2008年举行了第一次社会工作师资格考试，目前已产生首批社会工作师。《暂行规定》和《实施办法》的颁布实施，必将大力推动我国社会工作职业化的进程。

在国家高度重视社会工作职业化的前提下，让更多的人加入到社会工作的人才队伍中来，为解决国家的各种社会问题作出贡献都有重大意义。关于社会工作职业化发展策略，孙莹总结出五条社会工作职业化的推动要素：社会问题的刺激、社会福利体制改革和政策发展的推动、社会工作教育界的倡导、地方社会工作职业化进程的激励、劳动和社会保障部《国家社会工作职业标准》政策的影响等；史柏年在调查中发现，体制因素影响着机构对社会工作专业的认同与接纳，据此提出了“巩固外围、突破内线、典型示范、由点及面”的职业化策略建议；杨晶提出发展本土社会工作就要找准大陆社会工作的职业定位。[5]这些都是我们需要考虑的问题，笔者认为社会工作的职业化同样离不开已经长期存在于我国的民政工作。也就是说，民政工作可以为社会工作专业人才提供大量的实践机会，为社会工作职业化提供有力保障。

从国外的社会工作发展历程来看，首先是一些有能力的人自发为他人提供帮助，随后逐渐意识到需要有领取薪水的专业人才为社会提供专业化的服务，即社会工作向职业化方向发展，之后是建立专业，进行专业训练，直至最后促成这个学科的发展。

而中国的情况恰恰相反，首先是教育先行，先有了高等教育，再逐渐设置专

业、形成学科，之后才是资格认证，并设置相关岗位。这种情况与我国经济发展水平有关。作为后发式的经济发展模式，面对世界一体化、信息化的国际化趋势，需要首先引进这一学科。教育先行的方式为社会储备了一定人才，并做出理论性探索，之后推动了职业资格认证、岗位设置等，至现在的政府、实际工作部门等，这是一个发展过程。我们首先学习、消化、借鉴国外的经验，基本完成这个过程。

[6]

历史悠久的具有中国特色的民政工作一直以来都承担着类似社会工作的助人工作，所以，从民政工作的角度着手推动社会工作的职业化将是一条捷径。社会工作的职业化的具体途径有：

(1)民政部门应为社会工作人才提供大量的工作岗位

民政工作在中国的发展日趋完善，可以说，一个人从摇篮到坟墓的整个生命过程都离不开民政工作的服务。民政工作的工作范畴主要包括基层政权与社区建设工作、行政区划与地名管理工作、基层政权与社区建设工作，以及婚姻登记、殡葬管理、收养管理等社会事务管理工作和救灾救济工作、救助管理工作、最低生活保障工作，还有优抚安置工作、社会福利工作等等。诸多的工作领域需要一大批的相关专业人士才能顺利开展。目前民政工作部门的相关工作人员，受过社会工作专业教育的寥寥无几，所以其工作方式凸显出行政性、强迫性的特点，有可能导致民政工作的初衷无法得到如期实现的目的。社会工作同样是为人服务的工作，但其工作方式主要是服务性，而非民政工作的管理性，所以如果让社会工作人才引入民政工作领域，将会为民政工作注入新鲜的血液，为实现社会工作的职业化创造条件。

(2)社会工作专业教育必须结合民政工作的实际，进行对口培养

连接民政部门与大学的社会工作教育，针对毕业生就业问题，走出课堂，两者要达成有效的互动。社会工作的专业教育既要注重理论的传授和探讨，更要注重其实务能力的培养，但是如何给学生开展专业实践工作，是需要我们认真考虑的事情。笔者认为，应该联合民政工作部门来进行社会工作教育，与学校附近的民政局联合培养：其一，让民政工作相关知识进入校园。邀请民政局的相关领导和工作人员进入校园举办与民政工作相关的讲座，加深学生对民政工作的了解，增强学生对民政工作的兴趣。鼓励学生毕业后可以考虑到民政局及其相关的行业工作，致使学生达到学以致用的目的。其二，让专业教育走出校园，在民政局建立社会工作专业的实习基地，让学生在平时的教学过程和专业实习期间到民政局进行社会实践或专业实习，使学生对民政工作有更为感性和直观的认识，并能把自己所学的专业知识应用到实际中来，对学生毕业后的就业去向多了一个选择，民政部门针对实习学生的表现，可以通过有关规定的程序择优录用社会工作毕业生。

通过引进和走出校园这两个途径，把社会工作人才引入民政工作，对民政工作实现服务性，淡化其行政管理性均有重要作用。此外，对于解决学生的就业问题，实现社会工作职业化，让更多的人了解社会工作同样重要。所以，民政工作是社会工作职业化的一个有力保障。

三、民政工作是社会工作本土化的重要途径

任何一门新的学科引入本土，都要面临本土化的问题。本土化所反映的是一种变化和过程，它指的是外来的东西进入另一社会文化区域（“本土”）并适应

后者的要求而生存和发挥作用的过程。本土化不但强调外来者对它所进入的社会文化区域的适应性变迁，而且特别强调后者的主体性，即它是站在后者的立场上来提出问题和分析问题的。[7]社会工作在中国的本土化，事实上就是指产生于外部的社会工作模式进入中国同其相互影响，进而适应中国社会的需要而发挥功能的过程。[8]

社会工作的本土化成为学术界关注的重要议题，不少学者都从不同角度讨论了社会工作的本土化。有的从社会工作的服务理念、服务方法入手，寻找社会工作服务理念和服务方法本土化的路径。如杨晖认为由于中国的文化价值不同西方，所以西方社会工作中的“案主自决”的原则和工作取向及个案、小组、社区三大工作方法不一定适合中国的文化价值理念。同时提醒社会工作者保持对文化殖民的敏感，注重总结本土社会工作的经验。[9]

有的从中国传统文化——儒家思想、道家思想以及传统中国社会结构等着手寻找其中与社会工作的契合点，来促进社会工作的本土化。如田毅鹏、刘杰认为由于不同于西方社会的“个人——社会”两级模式结构，中国的社会结构是“个人——家庭——社会”的三级模式，因此，社会工作在中国的本土化，必须结合其独特的家文化，衍生出一套适合中国国情、能在中国推行和发展的社会工作本土理念和操作模式，而不能盲目照搬和简单移植。[10]

有的认为通过重构我们中国的文化基础来适应社会工作的发展需求，如倪勇指出本土化的途径很多，主要的路向有三：重构社会工作的文化基础，中西社会工作理论之融合，社会工作制度的变革与创新。[11]

可见，不同学者分别从不同角度对社会工作的本土化路径提供了诸多可能，

然而，笔者认为，这些观点也存在其不足之处，他们的观点基本是从理论层面入手来探讨西方社会与中国社会不同的文化传统和价值理念，从而提出要么改变中国文化基础迎合西方社会工作发展的土壤，要么改变西方社会工作的基本工作方法来适应中国的传统文化和社会结构以实现社会工作的本土化等等。但是大多没有触及本土化的关键问题，即很少有学者从实践层面着手讨论社会工作的本土化问题。也就是没有认识到当代中国社会处于转型期的特点，中国的社会结构发生了重大改变，尤其是从过去计划经济体制中的单位制转向社区制的社会结构变化，以及由此发生的社会功能的变化等方面来讨论社会工作的本土化。仅仅注意中国传统文化中儒家思想和道家思想，以及传统社会的差序格局的社会结构特点如何与社会工作相契合是不够的；或者若要改变中国的文化基础来实现社会工作的本土化也过于理想化，因为进行文化重构又是谈何容易？

所以，若要实现社会工作的本土化，必须要结合当前处于转型期的中国社会结构特征以及中国自身所拥有的本土性社会工作的现实。而本土性社会工作是王思斌在讨论社会工作本土化问题时提出来的一个概念，他区分了社会工作本土化与本土性社会工作两个概念的不同，指出前者指外来的社会工作进入某一社会文化区域发生的适应性变化，后者则是原本存在的社会工作。那么本土性的社会工作是什么呢？王思斌指明中国社会工作（助人）系统的结构分为民间系统和政府系统。民间助人系统主要指来自于家庭（家族）、邻里和亲友。政府助人系统则是行政性、半专业化的社会工作，即政府和工作单位对有困难的社会成员所实施的身份隶属性的帮助。[8]笔者认为具有中国特色的民政工作就是本土性社会工作中的政府助人系统的重要一部分，因为政府开展行政性、半专业化的助人工作基本是通过民政部门来完成，我们从民政工作范畴也可以得出同样的结论。所以，民政工作在某种意义上正是中国特色的“社会工作”，即“本土性社会工作”。如有的学者就提出“民政社会工作”[12]的概念，表明民政工作与社会工作之间

的密切关系。

在西方社会工作传入之前，我国已经建立起一套以政府为主体的、社会管理和社会服务相结合的民政工作体系，这一体系长期承担社会救助等福利事业，已成为内地社会福利制度的主要实施途径。民政工作诞生于中国本土，在源远流长的中华文化发展史上，形成了独具特色的历史传统，所以，吸取民政工作的优势，是社会工作实现本土化的重要途径，也是探索一套适合中国国情的社会工作理论和研究方法的重要途径。

在民政机构中，与社会工作直接相关的职能机构包括社会福利和社会事务、救灾救济、优抚安置、基层政权和社区建设、民间组织管理等相应的工作。过去主要以政府的行政性手段实施社会福利政策与社会福利服务，具体包括社会福利服务、救灾救济、优抚安置等主要内容。这些职能若是与社会工作开展更为深入的交流，尤其是把社会工作的方法论引入到民政工作当中，为实现社会工作的本土化将大有裨益。当然在具体的操作过程中可以进行更为深入的探讨，从而创建出真正符合中国国情的社会工作，让社会工作这个外来的学科在中国本土获得长足发展，让其真正造福社会，造福人民。所以说，民政工作是社会工作本土化的重要途径。

因此，本文认为，在中国土生土长的民政工作与从西方引入的社会工作虽然各自具有不同的特色，但是两者可以从三个方面进行良好互动，即社会工作为民政工作实现专业化提供理论借鉴和支持；民政工作是社会工作职业化的有力保障；民政工作是社会工作本土化的重要途径。这三方面的互动关系对于努力推进民政工作专业化与社会工作本土化、职业化，促使民政工作和社会工作这两门学科在中国本土共同发展具有重大意义。

注释：

①如民政部人事教育司主编的《民政概论》认为“民政是我国阶级社会中的一种行政管理，是民政事务、民政机构、民政对象的有机统一体，属上层建筑”；曾岗、刘志红主编的《民政与社会工作》（国防科技大学出版社，2006年）认为，民政是指以基层社会为中心，以广大人民群众为对象，以基层保障和社会行政事务为主要内容，以稳定社会为目的的一种行政管理工作。

②特别是自从1991年学术界提出“民政工作社会化”问题以后，相关研究日渐增多。

③这些相关研究见民政部人事教育司：《民政理论与实务培训教材》，北京：中国社会出版社，2006；常宗虎：《民政工作研究》，北京：中国社会出版社，2006；民政管理干部学院：《民政概论》，内部发行，1984。

【参考文献】

[1]孟昭华，王明寰.中国民政史稿[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，1986.

[2]李迎生.构建本土化的社会工作理论及其路径[J].社会科学，2008(5).

[3]王思斌.我国社会工作发展的新取向[J].学习与实践，2007(3).

[4]王建军，甄炳亮.社会工作者职业水平评价制度解读[J].中国社会导刊，2007(6).

[5]刘群，孙艳艳.中国社会工作教育协会第五届年会暨学术讨论会综述[J].社会，2007(1).

[6]李晶晶.教育先行：中国社会工作建设模式——中国青年政治学院研究生处处长史柏年教授访谈[J].新资本，2007(1).

[7]王思斌.试论我国社会工作的本土化[J].中国社会导刊，2007(12).

[8]王思斌.试论我国社会工作的本土化[J].浙江学刊，2001(2).

[9]杨晖.社会工作本土化过程中的文化关注[J].社会工作（下半月），2007(10).

[10]田毅鹏，刘杰.中西社会结构之“异”与社会工作的本土化[J].社会科学，2008(5).

[11]倪勇.社会工作本土化之路向分析[J].山东社会科学，2007(11).

[12]萧洪恩，杜云素；农村民政社会工作的优势[J].社会工作（下半月），2008(8).