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山洪灾害防御预案编制及应用

目前，全国正在如火如荼地开展山洪灾害防治县级非工程措施建设，我省共有94个县列入建设范围。根据《全国山洪灾害防治县级非工程措施建设实施方案编制大纲》要求，山洪灾害防御预案编制是其中的重要建设内容。为规范和指导山洪灾害防御预案编制工作，明确其主要内容和技术要求，提高编制质量，切实做好县、乡、村预案编制工作，根据《山洪灾害防御预案编制导则》、《山洪灾害防御预案编制大纲》，并结合我省实际，与各位就山洪灾害防御预案的编制工作作一交流。

一、几个定义

1、山洪

山洪是指山丘区小流域产生的陡涨陡落的洪水过程。

2、山洪灾害

山洪灾害是指山丘区由于降雨引发的山洪、泥石流、滑坡等对人民生命、财产造成损失的灾害。山洪灾害是洪水灾害的一种。

一般而言，降雨是诱发山洪、泥石流、滑坡灾害的直接因素和激发条件，山洪灾害的发生与降雨量、降雨强度、降雨历时关系密切；地形地质因素是发生山洪灾害的物质基础和潜在条件，影响着山洪灾害的特性和规模，主要有：地貌类型、地面起伏、地质构造、地层岩性等；导致山洪灾害的

经济社会因素主要是山丘区资源不合理开发、房屋选址不当、城镇不合理建设、水库溃坝等。

3、预案

顾名思义，即“预备方案”，是针对可能的灾害事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。它明确了在事件发生之前、发生过程中以及结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。预案的主要功能是建立统一、有序、高效的应急管理运行机制，突出“第一反应”和“属地为主”的原则。

“山洪灾害”的定义界定了预案防御的对象为“山丘区由降雨引发的可能对人民生命、财产造成损失的山洪、泥石流、滑坡”。预案编制的目的是为有效防御山洪灾害，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，杜绝群死群伤。

二、预案的作用

有了预案，应对山洪灾害就心里有底，按照预定程序和要求，就可保证救灾的顺利进行。

1、可以利用预案中明确的危险地点，做到有的放矢，在灾害发生前对可能发生的灾情进行有效及时的评估，并根据具体情况进行预警。比如，降雨量达到多少时，居住在半山和低洼的地方群众就要做好泥石流和防洪等灾害的准备工作。

2、灾害发生前，按照预案要求，提前转移危险区人员，减少人员伤亡。

3、灾害发生时，按照预案要求，组织群众开展自救、互救，这样就可以做到组织有序、忙而不乱。

4、灾害发生后，按照预案中事先设定的方案，分散安置和集中安置好因灾转移群众，向他们提供必要的生活用品，保证有饭吃，有衣穿、有干净水喝、有病能得到医治。

三、预案编制

1、主要编制内容

——基本要求

——基本情况

——危险区划定

——组织指挥体系

——监测预警

——转移避险

——抢险救灾

——保障措施

——附表附图

（1）基本要求

a.由于山洪、泥石流、滑坡通常预见期短、致灾快，因此为有效防御山洪灾害，需特别加强县级以下行政区的防灾工作。有山洪灾害防治任务的县、乡（镇）、村级行政区和

企事业单位都应编制山洪灾害防御预案。

b.县级山洪灾害防御预案由县级防汛指挥机构负责组织编制，由县级人民政府负责批准并及时公布，报省级、地市级防汛指挥机构备案。乡（镇）级、村级山洪灾害防御预案由乡（镇）级人民政府负责组织编制，由乡（镇）级人民政府批准并及时公布，报县级防汛指挥机构备案。上级防汛指挥机构负责下级山洪灾害防御预案编制的技术指导和监督管理工作。

c.预案每隔三～五年修订一次。防汛设施、社会经济等重要情况发生变化，要及时修订。

（2）基本情况

山洪灾害的致灾因素具有自然和社会的双重属性，具体表现为它的形成与发展主要受降雨量、降雨强度、地形地质及人类经济社会活动的影响。应广泛收集反映自然因素和经济社会因素的资料，包括气象、水文、地形地貌、地质构造与地层岩性、城乡居民点及重要设施分布等相关资料。

在调查、收集区域内历史山洪灾害资料的基础上，结合自然条件和经济社会发展特点，分析区域山洪灾害类型及易发区，研究山洪灾害的成因和特点。

山洪灾害防御需充分利用现有防灾手段、设施。为此，需了解防御山洪灾害的非工程措施和工程措施现状，分析存在的问题。

（3）危险区划定

危险区是指受山洪灾害威胁的区域。一般是在调查历史山洪灾害的基础上进行统计。主要包括河流低洼地、水库山塘大坝下游、地质灾害点等。

要以图和表格的方式说明危险区情况。在一定比例尺的地图上用红色标示危险区。表格上，乡（镇）级预案应具体到村组，村级预案应具体到户。

（4）组织指挥体系

建立县、乡、村三级组织指挥体系是山洪灾害防御工作的基础。我省有防汛任务的各乡镇基本成立了乡镇防汛指挥机构。山洪灾害的防御必须到村、到组、到人。山洪灾害防御要求各行政村成立以村支书或村主任为负责人的山洪灾害防御指挥机构和1～2个应急抢险队，有山洪灾害防御任务的自然村明确负责人及监测预警员。

要根据山洪灾害防御的工作要求，成立信息监测、调度指挥、人员转移、后勤保障和应急抢险等工作组，有序开展相应工作。

指挥部各成员单位按职责做好相应工作。

（5）监测预警

详细说明各自动雨量水位监测站、简易雨量水位监测站点以及预警设施的名称、位置、分布和使用。

应制定雨量、水位监测制度。

应确定准备转移、立即转移两级的临界雨量水位值（预警指标）。

应确定各监测站点与危险区、防汛责任人的对应关系，填写监测站点与预警对象关联表。

各县应建立山洪灾害预警机制。

应确定县、乡、村各级发布预警信息的方式和手段。

上游的监测预警信息应及时通知到下游相关联的危险区。

（6）转移避险

提前转移，是我省山洪灾害防御工作的法宝，通过转移，可大大减少人员伤亡。

应制定包括转移人员、转移路线、避险地点、责任人及联系方式等人员转移避险方案。制作好山洪灾害防治工作明白卡，将转移路线、时机、安置地点、责任人等有关信息发放到每户。

要求认真制定转移路线图。

（7）抢险救灾

一旦发生险情，监测人在及时向乡（镇）或县防汛指挥部报告的同时，各组和应急抢险队立刻投入救灾工作，把人员迅速转移到安全地带。

要求明确抢险救灾的准备工作，重点是救助装备准备、物资准备等存放数量、地点、使用方式。

（8）保障措施

应明确汛前检查要求，及时发现山洪灾害隐患，发现问题，及时处理。

应明确开展山洪灾害防御的宣传、培训、演练要求。

严肃防汛纪律，落实县、乡（镇）、村和相关部门、企事业单位的山洪灾害防御责任。

（9）附表附图

附表应包括区域社会经济基本情况统计表、水利工程统计表、山洪灾害危险区基本情况表、监测站点分布表、监测站与预警对象关联表、人员转移避险表等。

附图应包括区域内山洪灾害防御基本情况示意图、水文气象监测站点和主要预警设施分布图、山洪灾害危险区图、人员转移避险图等。

2、编制程序

预案编制程序应当包括以下基本步骤。

（1）成立预案编制小组。这是预案编制工作的重要环节。根据预案编制的大纲要求，确定各部门和单位人员，明确责任分工。

（2）编写预案。预案应体现在真实、科学的基础上，因此，应首先开展山洪灾害调查分析工作，调查分析是预案编制的基础，为预案编制提供必要的信息和资料，是重点和难点。预案编制时应充分收集和参阅已有的预案，以最可能

地减小工作量和避免预案的重复和交叉。

（4）预案评审。为保证预案的科学性、合理性以及与实际情况相符合，预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级进行评审。

（5）预案的批准和发布。预案经评审通过后，应当报政府部门批准，批准后进行正式发布和备案。

3、编制要求

（1）编制预案要讲究科学性。

为了保证预案的科学性，要组织人员对本地历年来发生的山洪灾害统计资料进行分析研究，开展灾害隐患排查，全面掌握灾害隐患和灾害发生的规律，确保预案编制的科学、合理。

（2）编制预案要具有针对性。

编制预案应当注重针对性，有的放矢，一旦发生山洪灾害，预案必须既能用，又管用。因此，一定要从实际出发，切忌生搬硬套。

（3）编制预案要突出可操作性。

预案不是用来应付上级检查的，更不是管理者用来推卸责任的，而是关键时候用来解决问题的，要具有很强的现实可操作性。

预案的制定过程是根据现有社会经济条件和科技水平，将各项防灾救灾措施、方法、手段系统化、条理化、组织化

的过程。编写出的预案不能脱离实际，华而不实。比如说，在灾害发生时的信息联络，除用电话、广播等现代通信手外还应该采用传统的打锣，敲盆等形式。对避灾的器械、物资尽量做到就地取材，如灾害发生时人员转移的交通工具在城区主要用汽车，在农村主要用摩托车、拖拉机和人力进行。避灾场所的设置也要因地制宜，尽量减少投入，主要是利用村委会办公地、学校和幼儿园等安全的公用设施作为避灾场所。针对农村人员外出多，变化大的实际情况，预案中明确的负责指挥、物资保障、安全保卫和宣传等工作岗位。

除此之外，当前还要将预案进行电子化，预案的电子化将使预案更易于管理和查询。因此，在预案实施过程中，应当充分利用现代计算机及信息技术，实现预案的电子化。尤其是包含大量信息数据的预案的支持附件，是预案电子化的主体内容，在结合地理信息管理系统的应用基础上，将对山洪灾害防御工作起到重要的支持作用。

4、需要重视的几个问题

近年来，各级防办不断加强预案编制工作，但由于各种原因制约，依然存在多方面的问题，如预案比较简单、呆板、僵化，危险区、隐患点不清楚，临界雨量、水位确定不准，不符合实际，针对性、可操作性不强。各地要高度重视预案的编制，决不能只是为了搪塞和应付上级部门的检查，存放在档案里做做样子。要把预案作为防汛工作中重要工作来

抓，尤其是要利用当前正在实施的山洪灾害非工程措施建设时机，抽调专门力量，认真开展山洪灾害防御预案编制。

要搞好山洪灾害防治，实现我们的工作目标，必须扎实开展好两项基础工作，为预案编制打下坚实基础。一是合理划分山洪影响区域。二是探索规律，科学确定灾害特征雨量。

（1）危险区、安全区

针对各地的气候和地质及地貌条件，在认真分析历史山洪灾害造成危害的基础上，确定山洪易发区，做到胸中有数，这是山洪防治的首要工作。在此基础上再根据山洪灾害发生的可能性及危害性的程度大小，一般将山洪易发区划分为危险区和警戒区。

危险区是指已发生过滑坡、崩塌和泥石流的地区，以及河道两岸20年一遇洪水位以下的低洼地带或洲滩；警戒区是指经监测一旦遇到强降雨时，极有可能发生山体滑坡、崩塌和泥石流的地区，以及河道两岸20年一遇洪水位至历史最高洪水位之间的地带。

（2）临界雨量

由于山洪是由降雨形成的，因此，科学确定山洪致灾的特征雨量是山洪防治，特别是制定山洪防御方案的关键依据。一般可根据当地下垫面条件和对历史山洪灾害形成及演变过程的分析，确定警戒雨量和危险雨量。

警戒雨量是指当一定时段降雨达到某一特征值，且如果

降雨仍继续，即有可能发生山洪灾害的雨量；危险雨量是指当一定时段降雨达到某一特征值，即有可能发生山洪灾害时的雨量。特征雨量一般按１小时、２小时……６小时来划分降雨时段，并分析确定出相应的特征雨量，具体划分和确定要根据当地实际情况选择。

5、编制格式要求

（1）字体要求

①封面

“××县××乡（镇）××村”：字体为楷体、大小为一号字、加粗。

“山洪灾害防御预案”：字体为楷体、大小为初号、加粗。

“编制单位及时间”：字体为楷体、大小为小二。

②内容

目录：字体为仿宋、大小为三号字

标题1：字体为宋体、大小为二号字、加粗

标题2：字体为黑体、大小为小二号字、加粗

标题3：字体为仿宋、大小为三号字、加粗

正文：字体为仿宋、大小为三号字

表格中内容：字体为仿宋、大小为五号字

（2）有关图幅制作要求

图幅标识按国家测绘行业标准以及水利部发布的《防汛

抗旱用图图式》，用A3或A4纸制作。使用软件为AutoCad，也可用其它软件。

山洪灾害防御基本情况示意图、水文气象监测站点和主要预警设施分布图比例尺推荐采用1:1万～1:5万，山洪灾害危险区图、人员转移避险图比例尺推荐采用不小于1:1万，有条件的可采用比例尺更大的底图或高清影像图制作。

乡、村、组、公路、铁路、河流、水利工程、重要企业、水文雨量站点、危险区、安全区等必须标注。村域范围用不同的颜色表示。危险区用红色表示，安全区用蓝色表示，转移箭头用黄色表示。

四、预案的实施及应用

预案实施包括：开展预案宣传、进行预案培训，落实和检查各个有关部门职责、程序和资源准备，组织预案演练，使预案有机地融入到山洪灾害防御工作之中，真正将预案所规定的要求落到实处。

（一）预案的宣传

预案操作性、实用性很强，且抢险救灾工作均需要广大公众的大力支持和积极参与。因此，要充分利用各种方式开展预案宣传解读。一是向全社会公布，广而告之，使公众能全面了解和掌握，并积极参与。二是相关部门（单位）可以通过行政手段使大众了解相关内容，也可以借助媒体的力量，对相关内容进行宣传，如在电视台设立知识讲座，在平

面媒体开辟宣传专栏，尤其是对预案重点内容进行宣传、普及。

通过对预案的宣传，让当地的群众都知道，本地的灾害隐患点，易发灾情的种类、时间和危害性，知道避灾场所和避灾转移路线、方法。

（二）预案的培训

预案的主管单位每年应组织1～2次预案培训，相关责任单位也应当在职责范围内培训。

预案培训的范围应当包括：①政府部门的培训。②危险区村民培训。③救援队伍培训。通过培训，了解和熟悉整个预案内容和要求。

当山洪灾害发生时，要求村民能迅速采取某些行动或遵从责任人的指挥，因此，要结合预案向村民普及防灾减灾知识，无数个救灾案例说明，人民群众掌握了科学的救灾知识对提高自救、他救的能力是十分重要的。与村民交流的主要方式是书面材料(招贴画、报纸和传单)、电视(宣讲、通告、座谈和专访)、广播(宣讲、座谈)、有线电视（宣讲、播放培训录像带)、网络（宣讲视频、各类媒体资料）以及报告会(学校、社区组织)等。

（三）预案的演练

预案编制完成后，应当定期或不定期地组织进行演练，磨合、协调预案的运作，检验预案实施的效果，发现存在的

问题，通过持续改进，使之不断完善。

按照预案的要求，模拟灾害发生时，信息发布、人员组织发动，群众转移等方面进行演练，让村民熟知避灾的方法、转移的路线、转移的交通工具和组织人员，从而全面提高村民的防灾减灾能力。