加强中央银行宏观审慎监管职能的思考

加强中央银行宏观审慎监管职能的思考

摘要：全球金融危机后，欧美英等国家和地区积极推动金融监管改革，赋予中央银行宏观审慎监管职能。从理论上分析，加强中央银行宏观审慎监管职能是防范系统性金融风险、维护金融稳定和有效实施货币政策的需要。构建我国逆周期的金融宏观审慎管理框架，应明确中央银行履行宏观审慎监管职能的法律地位，赋予其开发、使用宏观审慎政策工具和监管系统重要性金融机构的权力，并建立宏观审慎与微观审慎的协调机制。

2009年以来，各国政府总结金融危机教训，启动了以构建宏观审慎监管体系、防范系统性风险为主线的金融监管改革。我国在“十二五”规划纲要中明确提出，“要深化金融体制改革，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”。金融监管曾经是中央银行重要的职能之一，但在中央银行不能身兼货币政策和金融监管两大职能的观点支持下，中央银行经历了金融监管职能分离浪潮的冲击。全球金融危机以后，欧盟、美国和英国等国家和地区为提高金融监管效率，纷纷扩大了中央银行的宏观审慎监管权限。这意味着，国际传统的金融监管理念正在转变，同时也需要我们深入思考宏观审慎监管体系的构建和加强中央银行宏观审慎监管职能的问题。

一、后危机时期加强中央银行宏观审慎监管职能的国际实践

20世纪90年代以来，欧美一些国家的金融运行模式从分业经营向综合经营转变。与此同时，中央银行在监管体系中的地位和权限也发生了一些变化，一些国家对中央银行的监管权力进行了剥离，一些国家在金融监管中出现了“去央行化”的趋势。但是，理论界对于中央银行在金融监管中的职能问题一直存在着不同的看法，而在实践层面，即使是实行相同监管模式的国家，中央银行介入金融监管的程度也不相同。危机之后，国际社会开始对过去秉持的金融监管理念进行反思，着手构建宏观审慎金融监管制度，而增加中央银行的监管权限，明确中央银行在宏观审慎监管中的地位已成为一种趋势。

（一）国际组织对宏观审慎监管问题的认识

2009年初，国际清算银行（BIS）在年报中指出，各国及国际社会应按照宏观审慎的原则开展金融监管，以减少金融体系顺周期性对实体经济造成的负面影响。2009年4月，在G20伦敦峰会上，决定将原来的金融稳定论坛（FSF）改组为金融稳定理事会（FSB），作为全球宏观审慎监管的国际组织。FSB的主要职责是评估全球金融体系的脆弱性，推动各国监管机构之间的协调和信息交换，监测市场发展并对国际金融监管标准制定工作进行战略评估。FSB成立了脆弱性评估委员会（SCAV），对国际金融业系统性风险进行分析判断，以强化全球金融体系抗风险能力。

根据G20峰会的要求，巴塞尔委员会（BCBS）及其他金融监管标准制定组织在分析金融危机根源的基础上，着手研究宏观审慎监管制度框架。IMF在 2010年对各国宏观审慎监管工作进行了调查，并提出了监测系统性风险的必要工具。全球金融体系委员会（CGFS）对宏观审慎政策工具的设计和运用进行研究，评估它们在防范危机方面所起的作用。BCBS于2010年底公布了《巴塞尔协议III》的正式文本，要求提升银行资本质量，建立逆周期资本缓冲机制，加强银行体系流动性监管，控制对银行经营的杆杠率，以增强金融体系抵御系统性风险的能力。BCBS要求国际银行业从2013年开始实施新的监管标准，2019年全面达标。国际会计准则理事会（IASB）建议将现行的“实际减值损失法”变更为“预期损失”或“现金流”法，以

对信贷损失进行早期确认，降低银行信贷的顺周期性。

（二）欧盟：设立欧洲系统风险委员会强化中央银行宏观审慎监管职能

2009年6月，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案。方案指出，由于中央银行的主要职责是维护货币与金融稳定，因此应在宏观审慎监管中发挥领导作用。改革方案提出设立欧洲系统风险理事会（ESRC），作为欧盟的宏观审慎监管者，负责监测欧盟金融市场的系统性风险，维护欧盟金融体系的稳定。2010年9月，欧盟理事会宣布了新的泛欧金融监管体系，成立欧洲系统风险委员会（ESRB），对欧盟区域内的金融体系进行监管，同时成立银行业监管局、保险业监管局和金融市场交易监管局，分别对银行业、证券业和保险业进行监管。ESRB由欧洲中央银行行长担任主席，以确保其独立性。新的金融监管框架提高了欧洲中央银行的监管地位，赋予其更大的监管权限，欧洲中央银行将在宏观审慎监管中发挥领导作用。泛欧金融监管体系的建立，将进一步加强欧洲中央银行勺欧盟各国中央银行之间的沟通与协调，而各国中央银行在本国的宏观审慎监管中也将发挥更大作用。

（三）美国：赋予美联储全面的宏观审慎监管职能

2010年7月15日，美国国会通过了《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，决定成立由美联储、财政部以及其他主要联邦监管机构参加的金融稳定监督委员会（FSOC），主要职责是防范和识别系统性金融风险，维护金融稳定。法案明确了美联储在宏观审慎监管中的职责及其核心地位，赋予美联储作为“系统性风险监管者”的职责，同时也赋予其维护金融稳定的权力。扩权后的美联储将全面负责系统性风险的评估和监测，监管对象从商业银行延伸至所有具有系统重要性的机构，包括规模较大、关联较深的，以商业银行、投资银行业务为主的金融（银行）控股公司、大型保险公司等所有可能对金融稳定构成威胁的金融企业。大型对冲基金、私募股权基金及其他投资机构，除接受证监会（SEC）监管外，还要同时接受美联储的系统性风险监管。经过这次改革，美联储实现了由中央银行到“金融监管超级警察”的跨越，成为美国履行宏观审慎监管职能的主要部门。

（四）英国：金融服务局（FSA）权力被削弱，赋予英格兰银行宏观审慎监管职能

英国从1998年开始由独立于中央银行的金融服务局（FSA）负责对金融机构进行监管。本次危机表明，这种监管体制不利于系统性风险的识别、防范与危机的有效应对。2009年2月，英国议会通过了《2009银行法案》，明确了英格兰银行在金融监管中的法定职责和核心地位，强化了其金融监管职能。《法案》提出，在英格兰银行理事会下面设立金融稳定理事会（CFS），该委员会由英格兰银行行长（担任主席）、两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。2010年 6月，英国财政部宣布了金融监管改革新方案。方案指出，英国现在的金融监管结构已经失灵，必须改革由三方（FSA、财政部、英格兰银行）共治的金融监管体系，FSA的金融监管职能必须交还给英格兰银行并成为英格兰银行的下属机构。根据该方案，英格兰银行内部将设立金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），前者负责货币政策制定和维护金融稳定，后者对商业银行、投资银行和保险公司等金融机构进行审慎监管。改革之后，英格兰银行将全面履行宏观审慎监管职责，维护金融体系稳定。

二、加强中央银行宏观审慎监管职能的重要性

20世纪70年代末，BIS就意识到，仅对单个金融机构进行监管不足以维护金融体系的稳定，提出应在加强微观审慎监管的同时加强宏观审慎监管。亚洲金融危机之后，IMF和世界银行于1999年联合推出了金融部门评估规划（FSAP），运用宏观审慎分析方法对各国经济金融体系的稳定性进行评估。2009年1月，

由各国政府部门和理论界资深人士组成的30人集团经过研讨，发布了题为《金融改革：一个金融稳定框架》的报告。报告建议，应赋予中央银行足够的监管权力和必要的政策千具，使之不仅能在危机时期发挥作用，也能在信贷快速扩张时期实施逆周期监管。无论在理论层面还是实践层面，加强中央银行宏观审慎监管职都有着充分的理论根据。

（一）加强中央银行宏观审慎监管职能是防范系统性金融风险的需要

金融业系统性风险是整体性、行业性和全局性的风险，主要是由于金融体系的内在不稳定性所引起的，而加强宏观审慎监管是防范和控制系统性风险的有效手段。微观审慎监管着眼单个金融机构的稳健，往往忽视金融体系内部、经济和金融体系之间的联系，不能有效维护金融稳定。自20世纪70年代以来，为规避金融管制的金融创新层出不穷，金融机构交叉持有金融产品加速了风险在金融体系内部的传导，放大了“多米诺骨牌”效应。在各类金融活动中，金融机构的行为在很大程度上受宏观经济因素的影响。在市场繁荣的经济环境下，各类金融机构会选择相同的经营策略，从而使金融体系的整体风险在很大程度上取决于宏观经济环境的激励。中央银行是各国宏观调控的主要机构之一，能够借助其为制定货币政策而进行的经济和金融形势分析，从宏观层面对本国金融领域的系统性风险进行识别、判断，保证宏观审慎分析的全面性，避免由不同监管机构开展分析而出现“条块分割”的格面，导致跨市场、跨领域的金融风险不能被准确识别。此外，借助本国中央银行与IMF、世界银行和其他国际组织的合作，可以从全球视野开展系统性风险的早期预警。因此，加强中央银行宏观审慎监管职能，有利于在国家层面上实施防范系统性风险的政策措施。

（二）加强中央银行宏观审慎监管职能是维护金融稳定的需要

1999年，美国开始实施《金融服务现代化法案》，允许金融机构混业经营。金融格局的变化引发了监管框架的调整，美联储作为联邦政府的综合监管机构，负责监管金融控股公司，必要时可对银行、证券和保险子公司进行有限制的监管；货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦保险同业协会和州保险厅等机构分别对银行业、证券业和保险业进行监管，各监管机构如果认为美联储的监管不适当，可优先行使自己的裁决权，从而?现?金融监管“去央行化”的趋势。这种功能监管与机构监管混合的监管体系，导致监管重叠与监管真空并存，既降低了金融监管效率，也为次贷危机埋下了伏笔。在英国，自1997年将金融监管职能从英格兰银行分离出去后，由于缺乏对金融机构的直接监督权，英格兰银行对系统性风险的分析、监测和评估受到制约。而拥有金融监管权的FSA因缺乏宏观管理的经验，在金融监管中缺乏宏观意识，在维护金融稳定方面的效果不显著。理论分析和实践表明，由中央银行履行宏观审慎监管职能，会实现金融稳定成本的最小化。主要原因在于：一方面，在拥有宏观审慎监管职能的中央银行的管理下，金融机构更能够适应货币政策的变化；另一方面，中央银行更有动力去研究在不同政策环境下影响金融稳定的问题，并采取相应的逆周期调控措施。2010年，英国财政部长奥斯本（Osborne）指出：“只有独立的中央银行才有对宏观经济的广泛理解，并作出宏观审慎决策”。加强中央银行的宏观审慎监管职能，可以促使其灵活运用各种宏观审慎监管工具，通过影响金融机构的激励机制和约束机制，抑制金融机构的顺周期行为，实现金融体系的稳定。

（三）加强中央银行宏观审慎监管职能有助于“最后贷款人”作用的发挥

过去学界有一种观点，认为中央银行既负责金融监管，又行使最后贷款人职能，会产生金融机构倾向于从事高风险经营，而经营失败又依赖中央银行救助的问题，因此主张将金融监管职能从中央银行分离出来，以消除这种道德风险。从此次危机中各国中央银行大量行使最后贷款人职能的情况看，中央银行监管职能的分离也无法消除金融机构的道德风险。例如在英国这种监管职能分离的国家，大型金融机构都相信

英格兰银行会在它们出现困难的时候给予救助，所以金融机构的高管人员缺乏动力去遵守审慎原则和市场纪律。可见，金融监管权是否独立，并不是中央银行行使最后贷款人职能必然产生金融机构道德风险的前提条件。Goodhart（1999）认为，最后贷款人的职责是因为信贷市场不完善，银行因具有特殊的资产负债结构而具有潜在的脆弱性，中央银行提供流动性可以使单个银行免受流动性危机的威胁，并避免单个银行的倒闭将对整个银行体系造成紊乱效应。中央银行最后贷款人的作用在于其通过调整自身的资产负债表而增加市场的流动性，如果负责流动性管理的中央银行没有宏观审慎监管权，其最后贷款人的作用也难以有效发挥。Frydl and Quintyn（2000）指出，从金融监管的角度来看，中央银行维护金融稳定的职能主要通过事前预防性政策和事后挽救性政策，前者能够减少金融风险的积累，后者则有助于维护金融体系的稳定。如果中央银行不具有宏观审慎监管职能，就会出现专业金融监管机构没有能力提供流动性，而有能力提供流动性的中央银行因缺乏监管授权而行动迟缓，这都会削弱最后贷款人作用的发挥，对维护金融稳定是极为不利的。

（四）加强中央银行宏观审慎监管职能有助于更好地制定货币政策

货币政策与宏观审慎监管的具体目标虽然不同，但根本目的是一致的，即保持一国经济、金融的稳定并促进两者协调健康发展。货币政策与宏观审慎监管紧密相联，二者相互补充、相互促进。银行系统是货币政策传导的主要渠道，银行体系的稳健程度关系到货币政策的实施效果。此次金融危机促使人们重新思考币值稳定、资产价格稳定和金融市场稳定之间的关系，货币政策有必要考虑更长期的三者共同稳定的问题，将币值稳定和系统性风险的防范结合起来。中央银行通过履行宏观审慎监管职能，可以更好地了解金融体系和金融市场的运行情况，提高中央银行的货币决策能力。同时，通过逆周期的货币政策调控保持经济的平稳运行，也为金融体系稳定运行提供了保证。

可见，宏观审慎监管与货币政策调控不存在明显冲突。而且，从某种程度上看，两者的目标具有一致性，都是关注宏观经济领域的问题，防止金融危机对宏观经济造成冲击，以及经济波动过大对金融体系造成威胁。美联储理事会成员Ferguson（2000）认为，“联储的货币政策由于其监管职责而取得了更好的成效，而它稳定价格的职能也使其监管职责取得丁更好的效果”。履行宏观审慎监管职能的中央银行可以利用其自身的权威性和独立性获取制定货币政策所需的信息，而中央银行的宏观审慎监管又能促进金融体系的稳定，这是有效实施货币政策的基础。

三、强化我国中央银行宏观审慎监管职能的思考

（一）明确中央银行履行宏观审慎监管职能的法律地位

从国际上看，履行宏观审慎监管职能的主体应包括中央银行和其他金融业监管机构，如欧洲系统风险委员会（FSRB）的成员由欧洲中央银行和金融业监管机构共同组成；美国金融稳定监督委员会（FSOC）的成员包括财政部、美联储、证监会等机构。将宏观审慎监管者确定为包括中央银行和金融业监管者联合体的做法，可以更好地解决监管机构之间权力相争的问题，有利于实现信息共享并促进宏观审慎监管政策达成一致。

随着我国银监会、证监会和保监会三个专业管机构成立，中国人民银行的大部分监管职能已经分离出去。根据《中国人民银行法》，中国人民银行的职责是“在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”。然而，《中国人民银行法》并没有明确赋予人民银行宏观审慎监管者的地位，而只是要求其“依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展”。根据规定，中国人民银行结合实施货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行业金融机构进行检查监督，对于保险业和证券业的金融监管，则完全由证监会和保监会负责。虽然中国人民银行从2003年开始牵头组织发改委、财政部、国家统计局、国务院政策研究室、银监会、证监会、保监会、国家外汇

管理局等单位组成跨部门小组，对我国的金融体系进行金融稳定评估，并从2005年开始每年发布《金融稳定报告》。然而，同于我国未建立宏观审慎监管框架，中央银行履行宏观审慎监管的职责尚不明确，缺乏要求其他金融监管机构配合落实宏观审慎监管的权力。中国人民银行在2009年第三季度《货币政策执行报告》中首次提出要“逐步建立起宏观审慎管理制度并纳入宏观调控政策框架”，但银监会和保监会也在不同场合表示要担负起银行业和保险业宏观审慎监管职能，表明我国监管部门对宏观审慎监管者的角色定位和职责权限还存在着理解方面的分歧。为此，需要从法律层面明确中国人民银行履行宏观审慎监管的权责，建立由中国人民银行负责宏观审慎监管、专业监管机构参与宏观审慎监管并负责微观审慎监管的构架，共同制定宏观审慎监管制度，组织宏观审慎监管政策的实施。

（二）赋予中央银行开发宏观审慎政策工具和监管系统重要性金融机构的权力

宏观审慎监管要求监管主体密切关注贷款增长、资产价格变动、银行业杠杆比率、金融体系流动性等宏观因素，从整个金融体系的角度分析、评估金融机构在风险暴露方面的共性特征与相关性、经营模式的可持续性、单个机构的经营行为是否会造成金融体系的不稳定，及时发现可能产生的系统性风险并采取相应措施进行控制。从国际上看，目前对宏观审慎监管工具的开发成果还不能充分地满足实践的需要。尽管一些国家和地区已经或准备建立宏观审慎监管机构，但相关的政策工具还比较单一。因此，加强宏观审慎监管工具的开发研究，使宏观审慎的理念全面贯彻到金融监管和宏观调控当中，对推进宏观审慎监管十分重要。国际金融危机爆发以来，我国出台了各项经济刺激政策和措施，但这些措施中有关宏观审慎监管的内容不多，宏观审慎监测分析指标和监管政策工具的开发和运用比较滞后。为此，必须推进宏观审慎政策工具的研究和开发工作，并将其成果及时运用到宏观审慎监管的实践中去，促进宏观审慎监管目标的实现。

我国金融体系属于银行主导型模式。在社会经济生活中，系统性风险主要来自于银行或与银行业务相关的领域，所以银行业监管不可能像非银行业监管那样完全独立于人民银行，而中央银行履行金融稳定的职能也需要倚重银行业监管。人民银行是市场流动性的最后提供者，必须对信贷市场和信用总量进行管理和控制，这就需要人民银行具有对系统重要性的监督管理权。此外，与专业监管机构不同，中央银行的监管着眼于整个金融领域，负责监管整个金融体系的系统性风险，特别是跨市场、跨行业的风险，这也需要赋予人民银行监管所有系统重要性金融机构的权力。

（三）建立宏观审慎监管与微观审慎监管的协调机制

为了保证宏观审慎监管体系的有效运作，加强监管机构之间的合作十分必要。从防范系统性风险、维护金融稳定的大局考虑，宏观审慎监管应对微观审慎监管有指导和约束作用。中央银行可以根据宏观审慎监管的需要，要求专业监管机构在微观审慎监管方面与之配合；专业监管机构在实施微观审慎监管时，应服从中央银行的宏观审慎监管，并为之提供支撑。由于我国目前中央政府还没有明确界定中央银行负责宏观审慎监管与专业监管机构负责微观审慎监管的分工合作关系，中国人民银行与三个专业金融监管机构之间尚未建立起有效的监管协作和信息共享机制。目前，银监会、证监会、保监会已就监管分工合作签定了备忘录，但这只是微观审慎协调机制，还需要建立宏观审慎协调机制，即中国人民银行与三家监管机构、财政部、发改委等部门之间的监管协调。只有建立起微观审慎和宏观审慎两方面的协调机制，才能有效维护金融稳定。此外，宏观审慎监管的实施，需要足够的数据支持，为此，要建立宏观审慎监管共享数据库。专业监管部门和各类金融机构要积极配合人民银行实施宏观审慎监管，及时提供信息数据，保证人民银行准确进行风险评估并采取宏观审慎监管措施。

（四）积极参与国际金融监管合作

随着金融全球化进程的推进，世界各国经济联系愈加紧密，境外的金融风险极易传导并影响到本国金

融体系和经济体系。金融风险的国际传染性使得宏观审慎监管的国际合作日益重要。人民银行除了需要协调国内外金融和经济政策外，还需要加强与国际组织的合作和信息交流，?与国际标准与准则的制定和全球金融监管的决策，构建金融机构跨境监管的协作机制，共享国际金融市场的风险信息，防范金融风险的跨境传染。本轮金融危机的一个启示是，积极参与国际金融监管新秩序的重构，应成为推进我国宏观审慎监管工作的内容之一。在建立我国宏观审慎监管体系时，要充分利用我国作为金融稳定理事会和巴塞尔委员会成员国的地位，授权人民银行更多地参与国际金融监管合作，并借鉴其他国家和地区宏观审慎监管机构运作的有益做法，构建我国的宏观审慎监管体系，以增强防范系统性风险和应对金融危机的能力。