浅谈城投公司可持续发展战略

浅谈城投公司可持续发展战略

刘陆李改革开放30年来，中国经济出现了突飞猛进的发展，引起了国内外广泛的关注。近几年来，随着城市化进程的加快，各地纷纷组建了城投公司。正确认识城投公司产生运作的背景、理论基础和存在的问题，对于城投公司的可持续发展具有十分重要的意义。作为一名城投工作者，我一直对城投公司的发展进行着思考。

一、城投公司产生的背景和理论基础

城市经营理念的产生并不是伴随着城市化的必然产物，而是城市化进程中出现的一种城市治理模式。将一个城市看作企业的做法可以上溯到19世纪末美国的城市经理制，即市长由管理专家担当，在城市管理中推行企业的管理模式。随着城市经营在发展中国家的城市化中兴盛起来，主要用来解决城市快速集聚所产生的资金短缺与基础设施瓶颈制约问题。

我国城投公司的产生也约有十年时间，随着沿海发达地区城市化的迅猛发展，一时间从南到北，从东向西，各大城市陆续都成立了城投公司。如此之举，大有城市建设非城投公司莫属之势。然而，不毋讳言，各地城投公司成立几乎无一离不开国家开发银行的“开发性金融”理念的灌输。正是在“开发性金融”理念的指导下，以及先成立城投公司的实践中，后成立的城投公司便纷纷加入“政府引导、社会参与、市场化运作、企业化管理”的城市建设中。

二、城投公司的概念和特点

（一）城投公司的概念：

首先是按照《公司法》成立的国有投资控股公司，是城市资产市场化的载体，受城市政府授权或委托，统一负责城市资产投资和经营活动，担负着城市资产优化配置和保值增值的责任。

（二）城投公司成立的出发点：

彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者，又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的不合理格局。

将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。

（三）城市基础设施项目可以划分为三种类型：

1．是经营性项目，即具有收费能力并可取得合理利润，具有还贷能力的项目。这类项目可通过市场进行有效配置，如市政收费道路和桥梁等。

2．是准经营性项日，即收费偏低、无法完全收回投资，难以完全靠自身积累自我发展的项目。这类项目附带部分公益性，要通过政府适当贴息或政策优惠维持运营，如供水、供气、教育产业化、轻轨系统等。

3．是非经营性项目，即产品或服务无偿提供、无回报的公益性项目，建设这类项目是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用。

（四）城建项目的筹资形式三大类：

1.政府投入型（城建税费等财政预算内收入，各级财政补助）

2.项目直接融资型（证券市场，特许权经营等）

3.项目间接融资型（国内外银行贷款）

（五）经营性项目：

直接融资为主，间接融资为辅。①证券市场融资②民间资本和外资③特许权招标融资。

（六）准经营性项目：

间接融资和直接融资。可考虑把无偿使用，改成有偿使用。

（七）非经营性项目：

政府投入。

（八）城投公司的特点

城投公司由于其特殊的背景、功能和定位，它呈现出与一般意义上的公司的不同特点：

1.背景特殊

城市公司产生于90年代开始的政府经营城市的大背景下，主要服务于城市基础设施建设。这种特殊的背景决定了城投公司的发展与城市整体发展的大格局紧密相关，并随着经营城市理论和实践的不断深化、完善而发展壮大。

2.职能定位不同

城投公司的定位是代表政府进行城市建设相关资金的投资、融资，建设和管理城建相关项目和资产，并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。

3.经营目标复杂

城投公司的经营范围里一般即有纯公益性的项目，又包含准经营性和经营性项目，因而城投公司内部又细分为公益性、准经营性和经

营性三个不同性质的经营糸统。公益性项目追求政府目标实现和最大限度的社会效益；准经营性项目兼顾有限的经济效益；经营性项目则以实现经济效益为主要目标。

4.以政府信用为依托

城投公司作为政府公益性和准公益性项目的代融资主体，自身的融资能力极为有限，必须积极争取与所承担任务相匹配的政府财政、土地、政策等支持，在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保代融资任务的顺利完成。同时以政府信用为依托进行融资。

5.需要强大的资本运作能力

由于城投公司承担了大量的市政府公益性项目代融资任务，这种任务动辄数亿数十亿，单一融资模式很难满足建设资金需求，因此对于投融资创新、资源整合与建立多元化投融资格局具有非常迫切的需求。因而，城投公司比一般企业更迫切需要强有力的资本运作能力。

三、城投公司发展中存在的问题

由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国的城投公司发展运作良莠不齐。如何借鉴外地成功经验，理顺与政府的关系，解决资金矛盾，加快投融资体制改革，树立科学的发展观,为城市基础设施建设和发展作贡献，是城投公司可持续发展的当务之急。目前城投公司发展面临的误区和困难有：

（一）城建基础设施建设：

部门分散、管理分散、资金分散，与相关主管部门职能交叉，阻滞了城投公司建立多元化融资体制的进程。由于计划经济模式直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往政府仍按把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了

工程资金和进度，但从长远看，它所带来的资金分散、人力分散、管理分散却不利于城投公司开展资本化运作、吸纳民间资金、盘活城建存量、内外举债等多元化融资的尝试。有些城投公司作为资金和资产运营的主体，与财政、城建、水务、市政、房产等有关行政主管部门发生了矛盾。城建基础设施建设部门分散，资金、人力的分散，管理职能的交叉，使城投公司必须经历一个从小到大的缓慢的原始积累过程，而不能站在巨人的肩膀上，以庞大的资产，高起点地探索多元化融资体制，阻滞了城投公司建立多元化运作体制的进程。

（二）对原有国有资产的产权流动、资产变现运作乏力，缺乏经验

经过长期投入，历史形成的城建存量资产(包括自然资本、人力资本和相关的延伸资本),在城市资产中占有相当大的比重。由于过去政府或主管部门既是投资者，又是经营者，实际上这部分国有资产没有明确的业主，往往造成建设时热火朝天，建成后管理薄弱、无人管理，需要大量的城建维护补贴。城投公司对这一部分已形成的国有资产行使出资人权力进行资产运行方面，尚末取得好的经验。如何在资本市场上运用企业上市、转让、重组等手段来加快国有资产的产权流动，实现资产变现、融筹资金和转嫁风险等方面的工作尚未起步。

（三）管理模式滞后

在城投公司成立之初，有些城市政府还无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：项目建设政府直接参与经济活动，重建设、轻经营，重形象、轻管理，在财政体制上统收统支，资金高度集中。支出大包大揽，不论大小项目，都必须按计划本子执行，即使实际情况发生变化，经费追加或调整都必须经过计划的调整，周期较长。一方面城市建设项目过分依赖财政的投资，另一方面财政投下去的资金又没人监

管，用款单位资金投资效益较差，没有形成可以进行资本流动的循环投资的体制，阻碍了市场体系的培育和发展。

（四）资金回收周期太长，使用效率低下

作为一个可盈利或准盈利性投资项目，一般要经过投资(借贷)

→经营→回收→还贷(有盈利)→再投入的一个过程。由于一些城市中资金经过多个部门的道道关卡，不仅数量减少，使用效率大大降低，而且回收时间拉长，给企业再投入增加了压力。如在一些城市中，城投公司主要承担的老城区旧城改造土地拍卖项目，从计委立项到土地拍卖后土地出让资金到位少说要一年。如此长的周转期，捆住了企业再投入再发展的手脚。

（五）融资渠道单一，负债率居高不下

一直以来城投公司主要是依靠银行贷款一种间接融资方式，以B T等小规模、不规范的直接融资模式作为补充，通过证券市场（股票、政府债券、企业债券、投资基金）或信托计划或特许经营权等较大规模的直接融资还未迈出实质性的步子。由于公司的融资主要依赖银行，一旦国家收紧银根、地根，其融资压力巨大。由政府投入的城建资产运营权没有得到充分落实，引起城投公司融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行。一方面由于一些城建项目收益不高，引起银行慎贷程度越来越高，另一方面城投公司资产负债率越来越高，债务偿还难以保障。有些城市的城投公司最近几年还贷本息逐年增高，且缺乏很好的债务偿还机制。因此，继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且城投公司的可持续发展也受到一定的威胁。

四、解决措施及对策

了解了城投公司的产生背景和存在问题的实质，针对城投公司负债经营，举步维艰的现状，城投公司如何尽快突出困境，实现可持续发展是当务之急。

（一）集约管理，整合部门资源，解决职能混淆问题

作为城市基础设施投融资主体的城投公司，应将计划经济条件下各部门分散投资、分散管理的政府行为，转变为控股公司集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业行为，彻底解决城市基础设施建设投资与经营责权不明，政企不分,职能混淆问题。城投公司在城建资金运作的方式上，应按照城建项目收益性、准收益性、非收益性等不同性质，采取不同方式。公益性、准经营性城市基础设施项目建设资金主要由政府投资，并通过城投公司行使投资职能，不足部分由城投公司筹集运作，政府的财政城建资金及土地收益，过桥过路费可作为偿还债务的保证；经营性城市基础设施项目的建设，可由城投公司作为项目发起人，吸引多元投资，也可由其他投资方投资建设，这可使让城投公司从繁琐的日常管理性事务中脱离出来，像某一旧城区拆迁项目，就可委托开发公司或其他项目公司操作。城投公司组建运行必须符合现代企业制度。

（二）创新国有资产营运机制，加大资本运作的力度

城投公司作为城建资金的运行主体、城建资产的运营主体、城建项目的运作主体，对原有城建国有资产，可以由政府收回产权，明确投资主体，授权城投公司代表政府进行经营，使得城投公司可以通过资本这个纽带，以出资人身份直接参与经营管理或委托管理，充分运用改组、转让、租赁等资本运作手段，建立国有资产经营管理约束机制，提高国有资产运营效率。通过对资本价值形态的转化，即通过

股权市场的流动、收购、兼并、重组、控股、交易、转让、租赁、拍卖等途径，将潜在的资本转化为活资本，通过资本层面的运作实现资本价值的升值。

（三）进一步完善法人治理结构、企业激励和投资、经营管理约束机制

以资产为纽带，与各城建企业形成母子公司关系，通过控股或参股形式参与所属子公司和参股公司的经营，培育收益性项目，取得相应分配利益，产生城投公司的资金流入，保持公司的可持续融资能力，从而形成企业自我发展的良性循环机制。有些拟建设的经营性项目，可以由城投公司拿出部分资金，联合对项目有兴趣的其它社会资本组成项目公司，作为项目法人，对外融资和进行项目运营。项目建成后，视项目的市场发展潜力，既可以继续经营，也可以拍卖转让，以取得资产的更大增值。

（四）多渠道融资，建立稳定的偿债机制

根据项目的属性采取不同的筹资形式，经营性项目具有经营利润，可以通过市场进行资源配置，其融资、建设、管理及运营可由投资方自行决策，所享受的权益也应归投资方所有；准经营性项目有收费机制和现金流入，但附带部分公益性，则主要采取间接融资和直接融资两种形式，可辅之于政府贴息等优惠政策；而非经营性项目主要产生社会效益和环境效益，从理论上讲，应主要依靠政府性投入解决其建设资金，但现有财力往往无法满足投资需求，城投公司可通过资本市场、收费收入、资产变现等渠道筹措，也可适当举债，但举债额度与保障资金必须保持合适的比例。同时建立债务预警系统，通过偿债保障率、投资充足率和资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间。对目前债务进行梳理和分析，确定偿还的方式。

城市政府可以相对集中城维税、公用事业附加、土地出让收入、城建专项收费和一定比例的财政拨款，一部分作为城建发展基金，用作非经营性城建设施的养护经费，另一部分用作城建非经营性项目的贷款和债务的还本付息基金，以及准经营性项目的贷款、债券贴息基金。通过财政对城建发展专项资金列收列支，定期划拨城投公司，委托其进行运作，使城投公司获得稳定的资金流入量。而对于经营性城建项目，在加大收费与价格市场化改革的基础上，其建设和运营资金应通过市场化运作来解决。对于政府投资形成的非经营性城建设施，可以由授权管理的城投公司实行养护定额和质量公开招标，以提高养护的投资效益。养护经费由财政按招标后确定的标准从城建发展专项基金中足额划拨给城投公司，并从招标节余的养护资金中提取一定比例作为委托管理单位工作经费。通过以上多渠道融资，建立稳定的偿债机制，逐步降低负债率使城投公司走上良性可持续发展之路。

五、城投公司未来发展战略

城市的建设和经营，确定了城投公司的职能和定位和作用，但是要有效地发挥城投公司的作用，城投公司还需根据城市建设发展的总体战略，有针对性地作出相应的战略调整，还需不断加强自身建设。不断调整其发展战略，是城投公司突破发展瓶颈的重要途径。

（一）树立“三本”理念

一是“人本”理念，即以人为本经营城市理念。现代社会中城市给城市居民所提供的，不仅仅是必需的生活需要，更为重要的是围绕生活的一切需求。大到城市规划，既充满人情味，又有舒适感；中到城市厕所、垃圾收集点的位置选择、设计造型，让使用者便捷且与城市景观相一致；小到诸如城市广场的坐椅设置，让使用者舒坦。总之，

城市要有人情味，将人们的需求，人们的方便贯穿于城市的每一个方面，真正体现以人为中心的理念。

二是“人文”理念，即将历史文化的内涵体现在城市发展中，满足城市人对文化、历史的追求和需要。在城市建设和经营中，城市历史是宝贵的，不可多得的无形资产和有形资产的结合。要在城市规划、城市设计、建筑风格、城市色调、城市雕塑等各方面，体现出丰富的历史文化内涵，通过它体现文化历史的延续性，使城市品位更高，城市活力更强，城市更具有吸引力，震撼力。

三是“人居”理念，在发展城市中不仅满足居民的生活、文化等需要，更要满足人们对优质环境的需求，做到人力、资源、生态、环境的和谐相处及自然美好。尽力保护耕地、治理环境、推行绿化、美化、净化、畅化工程，建成环境优雅的居住小区，使城市居住者享受到良好的现代生活，使每个居民都健康、安全、长寿。

城市发展以人为本，以历史为本，以人居环境为本的“三本”理念，反映出发展城市的全新理念，即发展经营城市不单单地是资本化的经营，同时也是历史文化的继承和发展，优美环境的创造，也是对城市资源的整合和统筹，目的是全面提高整个城市发展的水平。

（二）适当举债，立足长远规划和持久发展

城市经营是通过对城市资源的合理开发和利用来获得城市发展

的资本，打破量入为出模式对城市建设投资的限制，“用明天的钱圆今天的梦”实现开发、投资、建设和管理的良性循环。适当的负债经营，对于筹集建设资金，解决紧迫投资问题，对于政府会产生一种压力作用，采取积极行为发展城市有重要意义。但必须首先要立足于城市发展的长远规划，规划一经确定，不能随意更改，要充分考虑政府

的偿债能力，要考虑代际之间的平衡不能转移负担，增加代际成本，使得政府举债的规模、种类和时限要有一定的的限制，必须围绕规划和持久发展进行，要防止过度开发和过度举债行为，防止城投公司变成“项目公司”，“借债公司”。

（三）城市经营从资金导向型向功能协调型发展

当前我国正处于快速城市化进程中，城市人口猛增，城市基础设施供给短缺，城市建设资金短缺严重。因此，城市经营很容易停留在低水平的资金导向型上，城投公司要克服城市经营中这种短视行为，将功能协调作为城市经营的总体目标，并且要提升到城市的长远规划中。城市功能的协调才是城市经营的最终目的。功能协调型的城市经营是城市经营的较高层次，它克服了资金导向型的弊端，以城市功能为载体，围绕城市功能的优化和改善对城市资源利用和运作，从而达到城市结构和功能总体上协调与均衡，实现城市的可持续发展目标。在达到适度规模前，城市建设的增长有利用城市的增值。但当城市发展到一定规模，只能通过对城市结构的优化，布局的调整和功能的协调达到城市增值的目的。

（四）用资本预算控制城市经营

资本预算是指：政府机构为短期、中期和长期的土地、改良工程、设施以及设备提供资金而定的融资计划的活动，是一种独立于执行预算的预算文件，它将资本项目的收支列入一个或多个年度。资本预算编制的结果通过反映和调整每个财政预算年度的资本支出被纳入预

算执行过程。资本预算有助于解决代际之间的公平；建立债务偿还与资本资产寿命之间的联系；有助于在官员交替前提下保持政策计划的连续性；有助于根据项目需求对成本和收益进行比较和衡量。资本预

算能很好的解决城市经营中的根本问题，将资金投入与债务偿还相挂钩，保证资本投入与项目收益之间的合理比率，避免成本传递。资本预算包括三个要素：首先是计划，即对现有资产和资金的清算，对新需求和更新需求的列表。其次是成本分析，即对支出决策的评估，关键是将可取得的收入资源与大范围的支出选择进行匹配，再次是融资计划，即解决资金来源问题，收入的来源应该是以满足支出与该支出相关的经常性运作及维护成本。融资和两种模式,量入为出是当项目资金全部到位的时候投资支出才发生的模式,不能产生债务问题,以支定收是当资本项目开始作用时才发生的模式,项目投资所引发的债务是合理的,前提是资本项目的筹资年限不能超过项目的使用年限.

（五）按照项目区分理论，正确引导项目属性的良性转换

项目区分理论是由上海城市经济学会对于不同类别的公共工程,特别是城市基础设施工程项目的可经营性、政府在其中的角色定位、民营资本在该领域的投资回报及运营效率等问题进行了反复调研后提出的城市建设管理新理论研究成果。其实质是根据基础设施项目运营中是否有稳定的现金流收入，将公共工程项目分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目。再按照对应项目的不同属性，来确定项目的体制、建设管理模式等方面的建设体制内容，以促进政府管理程序再造和管理效率的提高。同时要引导项目属性的良性转换，在非经营性项目和经营性项目之间的准经营项目，其由于只具有潜在的收费机制现金流，或在运营期内的现金流不稳定，而导致投资者无法依靠项目收费收回投资，运营项目需要政府给予经费补贴或政府优惠以维持项目的持续运营。在一定的社会环境之下，政府通过经费补贴，政

府优惠以及收费机制调整可以促进由非经营性项目转化为准经营性

项目、准经营性项目转化为经营性项目。

（六）确保城市土地高效配置

城市土地是城市经营中最重要的资源，有限且不可再生。无论是园区建设还是城市开发都与之密切相关。城投公司要科学地经营城市土地，就是最大限度地提高单位面积土地的运用质态和压缩土地使用规模。一是要用规划来恐制用地，在城市建设中树立“规划是第一生产力”的观念，开发土地资源，不但要向规划要土地，还要向空间要土地，向河岸要土地，向疏密要土地，做到大疏大密、优质优用。在土地规划利用上做到“寸土纳入方寸，寸土体现寸金。”按总体规划要求，完成控制性详规和修改性详规的编制，制成城市规划沙盘向市民公展，使城市开发与建设情况置于人大、政协和全体市民的共同监督之中。集思广益、群策群力，努力提高规划的科学性，增强规划土地开发利用的约束力。二是用生态区建设来保护用地。坚持见缝插绿，而非见地建房。三是用经济杠杆调节用地，开发区用地要注重产业的质态和投资强度，城区开发和旧城改造要坚持计划开发，有序开发、市场化开发。确保城市土地高效配置，最终达到城市不断增强和可持续发展的目的。

（七）规划城市要体现城乡协调可持续发展

一个城市的总体规划，是一个城市发展的行动指南，是建设、经营、管理城市的基本依据，是实现城市经济和社会发展目标的主要手段，是一个城市综合竞争力“地图”。从城乡协调发展的角度为城乡居民提供宜人的居住环境；通过规划引导住宅郊区化的发展。另外，从详细规划的角度设计满足居住需求的住宅环境，注重系统的、配套

的工程设施的建设，使生态、环保资源得到合理配置与利用。总之，要创新规划理念，提升城市规划品位，坚持规划的超前性与可行性的统一；个性化与协调性的统一；科学性与权威性相统一。着眼未来，根据区位条件、自然环境、资源秉赋、经济结构、人口规模、发展潜力和未来趋势，按照适度超前的要求和可持续发展的原则，制定城市发展战略规划，分步实施。

（八）要体现以人为本、生态环保

城市的最大功能，一是集聚生产要素，方便人们创业；二是集聚生活要素，方便人们居住，是安居乐业之所。因此，科学地建设城市，就必须体现以人为本，牢牢把握城市的创业环境和人居环境这两大城市建设重点。首先，要强化创业环境的建设。加快工业园区等专业园区的建设，逐步完善交通、供电、通讯、环保等一批骨干基础设施，增强园区产业承载，便于创业的能力。其次，要强化居住环境的建设。新区建设有序推开，旧城改造与名城保护并重，通过调整住宅产业结构，以市场化运作方式开发一批面向中高收入家庭的商品住宅、一批面向中等收入家庭的经济适用房和一批面向低收入家庭的解困房、廉租房。在城市改造和小区开发建设过程中，按照园林城市的标准，注重城市生态和环境建设，在亮化、绿化、水景化和人文化方面精雕细刻。将城市做得好、精、美、优，这是21世纪城市现代化和可持续发展的本质要求。高品位的城市，其重要标志是建筑具有鲜明的特色，这是城市建筑的生命力所在。为此，坚持多样性、宜人性、可达性“三性”原则，从塑造城市景观形象、环境形象、空间形象的角度提升城市建筑的品位。利用借景、对景、造景艺术，结合山势，河水形布局，建设城市形象中心区。以创造宜人的居住环境与亲和的住宅氛围为目

标，对住宅空间进行合理布局，精心设计建筑单体及附属设施，保证必要的生态环境、休闲交往的场所及优美的建筑空间，使之成为富有特色的优质住宅。

（九）经营城市要体现有限资源的可持续利用

科学地经营城市土地，就是最大限度地提高单位面积土地的运用质态和压缩土地使用规模。一是要用规划来控制用地，在城市建设中树立“规划是第一生产力”的观念，集约开发土地资源，不但要向规划要土地，还要向空间要土地，向河岸要土地，向疏密要土地，做到大疏大密，优质优用。在土地规划利用上做到“寸土纳入方寸，寸土体现寸金”。按总体规划要求，集思广益，群策群力，努力提高规划的科学性。增强规划土地开发利用的约束力。二是用生态区建设来保护用地。坚持见缝插绿，而非见地建房。三是用经济杠杆调节用地。开发区用地要注重产业的质态和投资强度，城区开发和旧城改造要坚持计划开发，有序开发，市场化开发。总之，经营城市不可寅吃卯粮，要为未来多留充足的规划资源、土地资源和发展方向。以可持续的眼光确定城市的先导产业，强化支柱产业，积极、有序推进城市的扩张，打造城市的综合竞争力和核心竞争力，并在此基础上进行城市形象的塑造和推广，最终达到使城市不断增值和可持续发展的目的。

我们相信，城投公司通过以上几方面的可持续发展战略，力争在国家开发银行开发性金融贷款的支持下，从举债逐步向盈利发展，成为社会主义市场化运作的城市经营主体。