中国税制---论个人所得税的改革

我国个人所得税的改革

我国个人所得税，从1980 年开征到1994 年基本确立了制度框架，它在使政府获得一定的财政收入的同时也达到了收入再分配的目的。然而，随着我国居民收入分配的差距不断扩大，贫富分化加剧，改革现行个人所得税已成为时代必需。

一、我国个人所得税的改革背景

所得税是以所得额为课税对象而课征的一类税种的总称。所谓所得额是指纳税人在某一纳税年度的收入总额减去税法规定准予扣除项目金额后的余额。我国对所得额的征税分为法人所得税和自然人所得税，从我国现行税制的设置来看，第一层次的调节是流转税，它是对销售收入的征税，一般是按全额或增值额征税，如消费税、营业税、增值税；第二层次的调节是所得税，它是对利润的征税，一般是按纯所得征税，因为流转税和所得税的纳税人是同一人，若流转税按全额征税，所得税必然按净额征税，以避免重复征税；第三层次的调节是财产税，它是对财产的价值或数量征税，在整个税制体系中是辅助性税种，以弥补流转税和所得税课税的不足。

国际上现行的个人所得税制有三种形式：一个是综合个人所得税制，一个是分类个人所得税制，另一个是混合所有税制。在一些个人所得税发展比较成熟的国家，一般采取综合和分类个人所得税制相结合的混合所得税制。即除了对个人不同收入来源采取相应的分类个人所得税制外，还采用综合个人所得税制将其全年的收入纳入计税范围。但在我国，目前实行的是分类个人所得税制，这在个人收入来源多元化的今天，除了适合比较透明、不易偷漏的工资薪金收入外，显然无法满足对相对隐蔽、不易监控的其他收入来源的征税需要。这是个人所得税不能实现其调节个人收入分配差别功能，缩小日益严重的贫富差距的原因所在。

我国自1994年施行《中华人民共和国个人所得税法》以来,根据经济发展和完善税制的需要,先后于1999年、2005年、2007年和2008年4次修改个人所得税法,其主要内容,一是逐步调整储蓄存款利息征税的规定,自1999年11月1日起按照20%的税率征税,自2007年8月15提起减按5%的税率征税，自2008年10月9日起暂免征税；二是逐步提高工资、薪金的费用扣除额,自2006年1月1日起，从每月800元提高到每月1600元,自2008年3月1日起从每月1600元提高到每月2000元；三是修改纳税申报规定,规定个人年所得超过12万元的,在两处以上取得工资、薪金所得或者没有扣缴义务人的,具有国务院规定的其他情形的,纳税人应当按照国家规定办理纳税申报,扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报。从以上变化可以看出,个人所得税的制度设计确实是向着公平的方向发展,但仍存在需要改进的地方。

二、我国个人所得税制中的主要问题

从1980年开始到2011年这31年的个人所得税征收历程中，现行税制对我国组织财政收入、调节收入分配等方面起了巨大的促进作用。但是，当前伴随着经济

发展所带来的一系列税收方面的问题也让我们要提高注意力。根据美国《福布斯》杂志前不久发表的2007“全球税负痛苦指数”称，中国税负仅次于法国、比利时，名列世界第三。作为发展中国家，我们的税负痛苦指数超过了许多发达国家，这值得我们深刻思考并认真审视我们的个人所得税制度存在的问题。

（一）个人所得税在税收结构中比重偏低

不同的税收结构对收入分配的调节以及收入公平的实现有很大差异。个人所得税作为国际通行的调节收入公平分配的重要税种,对个人收入分配起着决定。尤其是个人所得税的累进特征使它在缩小收入差距中发挥重要功能。①西方国家的个人所得税在功能上属于主体税种,其功能不仅表现为通过个人所得税而获得的财政收入占全部财政收入比重最大,而且公平的目标也通过个人所得税来实现。在OECD成员国的税收结构中,个人所得税占GDP和税收总收入的比重平均为12%和25%左右, 2008年美国个人所得税的这两个比重分别为10.17%和57%。②这样的收入规模为个人所得税调控职能的发挥创造了基本条件。而我国在2009年时,该比例仅为1.16%和6.64%,从表1可以看出,尽管我国个人所得税的收入额由2001年的995.26亿元增长至2009年的3949.35亿元,但其占GDP和税收收入的比重并没有大的变化,分别保持在1%和7%左右。尤其值得注意的是, 2007年以来个人所得税占GDP的比重。2005年以来个人所得税占税收收入的比重还有所下滑,这就使得我国个人所得税的调节作用与西方国家相差甚远。

资料来源：《2010年统计年鉴》

（二）单一分类的个人所得税制产生不公平

我国现行的个人所得税采用的是分类所得税制，即将个人取得的各项应税所得划分为11 类，并对不同的应税项目实行不同的税率和不同的费用扣除标准，按年、按月或按次计征。这种模式无益于公平原则，会产生税收不公平现象。一种是“横向不公平”，即相同收入额的纳税人会由于取得收入的类型不同，或来源不同类型的收入次数不同而承担不同的税负。另一种是“纵向不公平”，即不

同类型所得的计征时间规定不同，分为年、月和次，不能反映纳税人的支付能力，使课税带有随意性，会出现支付能力低者税负高于支付能力高者的不正常现象。另外，分类所得税制对经济变化缺乏弹性，对收入分配调节力度不够，并客观上鼓励大批纳税人利用分解收入、多次扣除费用的办法合理避税，导致税源严重流失。个人所得税本应遵循“力求保护低收入者，适当照顾中收入者，主要调节高收入者”的原则，所针对的主要对象应该是为数不多的高收入者，当务之急是通过改革使其回归公平原则。

(三)现行个人所得税没有发挥“劫富济贫”的作用

个人所得税的设计初衷是通过对高收入者课以重税来实现对个人收入结构的调节,它并没有对低收入者进行补助的功能。因此,从其本质上讲,个人所得税可以“劫富”却不能“济贫”。经济学上所推崇的“橄榄型”收入分配结构,是指低收入和高收入相对较少,中等收入占绝大多数的分配结构。从这个角度讲,个人所得税作为个人收入分配的调控工具,对一半的调控对象是完全不具备调控能力的。这部分调控职能的发挥,需要依赖转移支付等财政支出手段,如健全社会保障制度,通过提高社会保障水平来实现。实际上,由于城镇居民收入分配途径的多样化、隐蔽化,即便是理论上有效的“劫富”功能,目前也难以得到有效的发挥。由于目前的税收征收管理难以对个人收入进行全面监督,最终形成了工资性收入成为主要税源的格局。由此,工薪阶层作为“贫者”,不仅没有得到接济,反而在缴纳个人所得税后与富人的收入差距进一步扩大。

表2 2009年按收入等级划分城镇居民收入与消费情况单位:元,%

资料来源：《2010年统计年鉴》

从表2中可以看出,收入越高的家庭消费占收入的比重越低,消费倾向递减的趋势非常明显。占10%的最低收入户人均消费性支出占人均年收入的比重达82.35%,占人均可支配收入更高达93.29%。而收入最高的10%的家庭该比例分别为56.48%和61.94%。2009年,我国收入最高的10%家庭财产总额占城镇居民全部财产

比重已超过50%,而收入最低的10%家庭财产总额占城镇居民全部财产比重不足1%。在城镇居民财产中,金融资产出现更加迅速地向高收入家庭集中的趋势。这充分说明我国个人所得税的征收并没有起到抑制贫富分化现象的作用,由于制度设计的缺陷,反而加速了富人财富聚集的速度

三、个人所得税的改革建议

(一)建立分类综合所得税制模式

分类综合所得税制又称为混合所得税制，是由分类所得税和综合所得税合并而成的一种税收制度。其特点是对同一所得进行两次独立的征税。结合我国国情，可采取综合所得课税为主、分类所得课税为辅的混合所得税模式：如果是红利、股票等投资性的或没有费用扣除项目所得，可以采用分类所得征收；如果是劳动报酬所得，以及有费用扣除项目的所得，可以实行综合征收。

(二)降低中低收入阶层的税负,增加高收入阶层的税负

我国现行个人所得税税率偏高,累进级次偏多,极距偏小,这样的税率设计既易增加高收入者的避税动机,又容易加重中低收入者的税收负担。为此,降低税负,尤其是中低收入阶层的税负,是缓解居民之间收入差距,增进公平的直接途径。具体做法可减少征税级次,降低最高边际税率,并逐步增加免征额。与此同时,我国还应借鉴美国的AMT做法,针对高收入阶层实行特殊税收政策。因为一套税制在照顾穷人(低税负,提高免征额,多项扣除)的同时,高收入阶层同样会享受到这些优惠措施,而且,富人比穷人更具有信息和资源优势,使自己多渠道取得的高收入得到豁免或化整为零降低税负。实行分类课征,既可以有效保护中低收入阶层的切身利益,又可以缩小贫富差距,使个人所得税更好地发挥公平收入分配的作用。

(三)提高税收行政效率

先进的征管手段和较高的征管水平,在客观上会起到优化税基的作用。首先,要全面构建税收管理信息平台系统,实现与工商部门、银行、海关的联网,大幅度提高税收信息的集中度和共享度,实现税收征管的专业化和现代化。通过计算机完成税务登记、纳税申报、税款征收、资料保管、稽查选案等工作,对个人所得税征收管理的全过程进行全方位的监控,分析个人所得税税源的变化及政策执行情况,提高征管效率。其次,应该逐步建立“个人经济身份证”制度,自纳税人出生起就为其设立终身有效的个人税务登记号,并据此办理银行个人存款账户,实行编码化管理,使其终身的收支和纳税情况都受到税务机关的电脑系统监督。同时,在全国范围为内实行电脑联网,统一进行监控。对个人纳税记录建档备案,作为个人信用的一种证明,并以此建立纳税人信息库,作为日后税务稽查与核查的依据。此外,还应实行个人财产登记制度,加强对个人实物收入的管理。虽然要完全实现上述目标并非短期内可以做到,但却是个人所得税改革的方向。

(四)进一步完善代扣代缴制度

代扣代缴便于实现从源头上对税款的计征,是个人所得税征收的有效办法,即使在公民纳税意识较强的美国,雇主代扣代缴仍是个人所得税代扣代缴的主要形式。我国要提高个人所得税代扣代缴的质量,应进一步落实代扣代缴办法,明确

代扣代缴义务人的责任,加强对扣缴责任人的业务培训。同时,要加强对扣缴义务人的责任进行系统的监督。目前,我国部分单位已签订了“个人所得税代扣代缴责任书”,但这仅是落实代扣代缴办法的第一步,还必须建立一整套系统的管理机制,对扣缴责任人的口角行为实施有效的跟踪管理和监控。并且在今后的税法制定中,要增加对扣缴义务人的强制执行措施,这样不仅减小税务部门查补税款入库的难度,而且还增强了扣缴义务人的责任感和纳税意识,让他们意识到如果不按税法规定代扣代缴,将和纳税人一样进行强制执行。

为加强税收对收入分配的调节作用，降低中低收入者税收负担，加大对高收入的调节，并考虑到居民基本生活消费支出增长的实际情况，2011年4月财政部及国家税务总局将《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》提请第十一届全国人大常委会第二十次会议审议修订个人所得税法。此次修改个人所得税法的主要内容：一是提高工资薪金所得减除费用标准，将减除费用标准由现行的2000元/月提高到3000元/月；二是调整工资薪金所得税率结构，将现行9级超额累进税率减少为7级，并对级距作相应调整；三是相应调整个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得税率级距；四是延长申报缴纳税款的时间，将扣缴义务人、纳税人申报缴纳税款的时限由现行的次月7日内延长至15日内。但最终是否能够成功的修订和推行这些改革措施，我们拭目以待。