陪审制度的沿革、现状与改革思路(1)

陪审制度的沿革、现状与改革思路(1)

摘要：人民陪审制度是我国一项重要的司法制度，是人民群众直接参与国家管理的具体体现，是审判机关接受群众监督，保证司法公正的一项有力措施，是司法民主化的一种体现。人民陪审制度最早在我国使用始于革命根据地时期，经新中国建国之初到现在发挥过极其重要的作用，但是在今天，它似乎遇到了一些困难。本文试图通过对其产生、沿革等进行尽量全面的介绍和分析，综合实践以期望整合出一套方案，使我们对陪审制度的未来充满信心。

关键字：陪审制度，陪审员，改革思路

目次：

一引言：关于本文的一点说明

二陪审制度初窥

三陪审制度的产生及在国外的沿革

四我国陪审制度的产生及历史沿革

五我国陪审制度的现状及成因

六完善陪审制度的一些思路

相关法律的支持与保证

针对陪审员的若干规定

对陪审案件的规定

其他方面的协调与配合

七结语

期望司法过程现在就完全理性化，无论如何都是一种应被抛弃的无稽之谈，但我们不能因此而拒绝竭尽全力。

-卡多佐

一引言：关于本文的一点说明

对陪审制度的兴趣产生于诉讼法学课堂，在初步了解了我国司法制度中的陪审制度后，便憧憬着在假期实践时有机会成为一名人民陪审员，参与法庭审判活动，以检验所学的知识。而后又知道人民陪审员的任职资格中有对年龄的限制；年满二十三周岁。于是，失望之余也对有关陪审制度的问题产生了兴趣。终于，通过阅读和假期实践的一些观察和思考看到了陪审制度的价值和现在存在的一些问题，于是便有了写点东西的想法。

二陪审制度初窥

陪审制度是指国家审判机关吸收社会公众参加案件审判的一项司法审判制度，是社会公众监督法官正确行使司法权、遏制司法腐败的一种有效机制，是保证司法公正的重要形式。从西方陪审制度的起源和发展看，陪审制度一直是与民主相伴而生的。古希腊是民主的发源地，同样也就成了陪审制度的发源地。而现代陪审制度在英国的产生发展以及在美国的长期兴盛是以对抗王权保护公民权利实现现代资产阶级民主和自由，实现司法公正的性质出现的。基于上述认

识，我们可以更好地理解李学宽先生对此的概括：陪审制度为民主政治的产物，最早产生于公元前5至6世纪的雅典，被扼于封建社会，称颂于资产阶级革命时期，盛行于英美资本主义国家，仿效于世界各国。

陪审制度在一定程度上加强了司法的民主化，有利于民主法制的建设，所以英、美等国的陪审团被称为一所民主学校。法国著名政治思想家托克维尔指出：“实行陪审制度，就可以把人民本身，或者至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是把领导社会的权力置于人民或这一部分人民之手。”英国近代著名法官丹宁勋爵也说，陪审制是“自由的明灯，宪法的车轮。”

陪审制度在我国的产生虽然远远晚于西方国家并且所采用的也并非陪审团的审判模式，而是相当于大陆法系一些国家所使用的参审制，但是实践同样表明，人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的一个重要方面，这是因为司法事务是国家事务最重要的组成部分之一，而实行人民陪审制度又是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式。从政治角度看，民主理论认为，人民群众应该参与所有国家的权力，立法，行政，当然包括司法，而陪审的参与司法是最重要的形式。在这个意义上我们可以说，现行人民陪审制度，对于健全社会主义民主政治制度，也具有重要的意义。另外从技术角度

看，陪审制还可以有效预防司法腐败，加强廉政建设，促进司法公正，在这些方面都能收到很好的效果。我们甚至可以说，我国的人民陪审制体现了社会主义制度的本质，体现了人民群众直接参与管理国家事务。

“人民陪审制度，体现了人民当家作主的本质特征。”我校诉讼法研究中心主任，博士生导师樊崇义教授说，“公众参与司法审判也是世界司法潮流。”

三陪审制度的产生及在国外的沿革

承上所言，最原始的可被认为是陪审制或者有陪审制影子的制度产生于古希腊。公元前594年，改革家梭伦当选为雅典的执政官，在他的改革中有一项新的制度便是陪审法庭的制度。说是陪审法庭，但其组织并不严密，实际上就是在集市日的市场上审理诉讼案件，一些有闲暇的公民可以参加。后来，这种制度成了雅典民主制的一个重要组成部分，使公民有了参与审判的权利。此后，陪审制度的延续一直到古罗马时期，但在公元4世纪中叶，古罗马皇帝觉得陪审团的权力过大，终于在公元352年废除了陪审团制度。

陪审团制度虽然在古罗马寿终正寝，但是许多欧洲国家沿用了这一制度，例如德国、瑞典、挪威等。虽然自9世纪以来，陪审制度在世界范围内呈现衰落的迹象，但随着挪威的入侵者占领了诺曼底地区，并在诺曼底地区推行了陪审制度，陪审制度有了复兴的起点。1066年，诺曼底征服英国，

将陪审制度带到了英国。1166年，亨利二世颁布了克拉灵顿诏令，将陪审制度正式确定下来。

1166年的克拉灵顿诏令规定：对于刑事案件，由熟悉案情的12名陪审员向法庭控告，并证明犯罪事实。这就是所谓的起诉陪审团，即“大陪审团”。但事实上，12世纪中叶的陪审团具有双重职能：即控告犯罪的职能和事实审的职能。1275年，爱德华一世颁布《韦斯特明斯特诏令》，规定所有刑事案件都应该通过陪审团提出起诉。1352年，爱德华三世下令禁止起诉陪审团参与审判，要求另设一个12人的陪审团进行实体审理。这就是通常所说的“小陪审团”。至此，英国出现了两个陪审团：大陪审团负责起诉，决定是否对嫌疑犯提出控诉；小陪审团负责审理，决定被告是否有罪。大小两个陪审团在英国共存了几百年，并因此构成了英国陪审制的特征之一。所以，大家都承认现代意义上的陪审制度是起源于英国的。

随着英国在近代的殖民扩张，陪审制度传播至美洲、非洲、亚洲等殖民地，并且由于各国不同的法律渊源，在英美法系国家和大陆法系国家分别形成了风格迥异的陪审团制度和参审制度。但是陪审制度在比利时、挪威、西班牙等国家的尝试均告失败。从19世纪中叶起，许多国家放弃陪审团形式，陪审员参与审理工作的全过程，对认定事实和适用法律都有表决的权利，这种陪审制度就是所谓的参审制。后

来，这一制度逐渐萎缩，以致它仅在几个国家存在，如大陆法系最早采用陪审制度的国家，法国，虽然她早在1808年的《刑事诉讼法典》中就对此作出规定，但同样作出了只有重罪案件才适用的限制。大陆法系的另一代表德国在1849年开始实行陪审制度，但是由于人们对陪审制度没有信心或缺乏认同感，所以1924年陪审制度的被废除标志着它在德国的失败。于是，“陪审团便从最初的和现代的运用上看，是英美法系的一种独有的制度。”。随着陪审制度因为种种原因在各国的普遍萎缩，似乎只有建国背景简单的美国才能将这一有着深刻民主涵义的制度完善起来，而美国也当仁不让地完成了这一任务。1948年，英国废除了大陪审团制度，而美国则一直维持到今天，而且被认为是人民在行使宪法赋予的权利。小陪审团在英国只限于诈骗，文字诽谤，非法拘禁，诱胁迫等案件的审理，而在美国的大部分州几乎适用所有刑事案件。而今美国的多数案件都适用陪审制度，正如哈佛大学法学教授本杰明卡普兰指出的：“这个制度不但作为美国法庭程序的一部分而有其本身的重要性，而且它对法庭程序的其它方面产生巨大的影响。美国法律的许多特点都环绕在陪审制度的四周，就象铁砂环绕着磁石一样。”

四我国陪审制度的产生及历史沿革

如前所言，陪审制度是与民主相伴而生的。因此，可以

理解对于经历了数千年的奴隶社会和封建社会的中国，陪审制度完全是一个陌生的概念。

清朝末年，清政府被迫修律时曾试图采用陪审制度。沈家本、伍廷方等人在接受西方国家法律，改革中国封建法制的过程中认为，审判官一人知识能力有限，仅凭其一人很难适应案情复杂的需要，为此主张效仿西方，实行陪审员制度。在1906年编成的《大清刑事民事诉讼法》中第一次规定了陪审制度，该法第二百零三条规定：凡陪审员有助公堂秉公执法，于刑事无屈抑，于民事使审判公直之责任。并具体规定了陪审员的资格、责任、产生办法以及陪审制度。但该法因阻力重重未能予以施行。

中华民国时期，南京国民政府和武汉国民政府也先后对陪审制度作出过规定，但都因各种原因最终未能得到实施，如1929年，武汉国民政府公布的《反革命案件陪审暂行法》就于1931年废止。

在国内革命战争时期，革命根据地的人民政权在中国共产党的领导下，不断将这项制度予以改造，逐渐建立起较为完善的、崭新的人民陪审制度。土地革命时期省、县、区裁判部的合议庭，是由审判员和两名陪审员组成。陪审员由职工会、雇农工会和其他群众团体选举产生。军事裁判所的陪审员由士兵选举产生。

第二次国内革命战争时期的1932年，在中国共产党领

导下的革命根据地，中华苏维埃中央执行委员会颁布的《中华苏维埃共和国裁判部暂行组织及裁判条例》中，具体规定了陪审制度。该《条例》规定，中央苏区建立各级裁判部，各级裁判部分设刑事、民事法庭，主审为裁判员，另由工会、农会推选的两名陪审员一起组成法庭。此外，该《条例》还规定了陪审员的地位、各级法院的组成人员、产生的条件、陪审员的回避以及陪审员具体参加法庭审判的要求原则等。

在抗日战争时期，各革命根据地对人民陪审制度都作了相应的规定，除反革命案件外，一切民事、刑事案件都实行陪审制。陪审员由工会、农会、妇女会、青年会等群众团体选出，有的案件还临时邀请群众代表陪审。陪审员和审判员有同等权利。一般都规定陪审员由抗日群众团体互推产生，列席审判以3人为限。陪审员列席时可以对案件就法律上、事实上的问题陈述意见，提出问题。陪审员对判决可提出建议，如庭长未采纳必须说明理由。这个时期产生的著名的“马锡武审判方式”就采用了人民陪审制度，这种方式将党的群众路线的工作方针成功地运用到司法审判工作中，得到了广大人民群众的拥护。

第三次国内革命战争时期，人民陪审制度又有新的表现形式：如为配合土地改革，各解放区在乡村普遍建立了人民法庭，一般分为区、村两级，大多数地区由区、村农民代表大会、农民大会选举审判委员会，并由县、区政府委派干部

参加审判委员会；有的采用由县人民法院派出审判员与当地农民代表组成合议庭分区巡回的方式。

解放后，国家就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。中央人民政府委员会在1951年颁布的《人民法院暂行组织条例》中明确规定实行人民陪审制，同年颁布的《中华人民共和国法院组织法》明确规定了适用人民陪审的案件范围，即人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。1954年我国第一部《宪法》把人民陪审制度制定为宪法原则。1956年7月10日发布的《关于人民陪审员名额、任期、产生办法的指示》规定了如何确定陪审员的名单、陪审员每年到法院参加陪审的具体时间、陪审员的任期、产生等具体内容。1978年《宪法》在第四十一条同样对陪审制度作出规定：人民法院审判，依照法律的规定实行群众代表陪审的制度。对重大反革命案和刑事案件，要发动群众讨论和提出处理意见。1979年《人民法院组织法》重申了1951年《人民法院组织法》有关陪审制度的规定。1979年《刑事诉讼法》规定：凡是由合议庭审理的一审案件都必须有人民陪审员参加。由于这一规定僵化缺乏灵活性，导致陪审制度在司法实践中流于形式。于是1982年《宪法》便不再把人民陪审制度制定为宪法基本原则。同样在1983年修正的《人民法院组织法》中将原来的内容改为“人民法院审判第一审案件由

审判员组成合议庭，或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，也不再把人民陪审制度规定为审判原则。1989年颁布的《行政诉讼法》、1991年颁布的《民事诉讼法》和1996年颁布的《刑事诉讼法》都没有规定第一审案件必须实行陪审制度，从而人民陪审制度成了一项法院根据具体情况灵活适用的一项审判组织形式。

五我国陪审制度的现状及成因

从上述内容我们可以看到，人民陪审制度在我国已有几十年来的历史，它曾经起到过积极的作用。但我们不得不承认近些年，由于种种原因，这项制度逐渐被国人冷落，以至于在实践中很少被运用。为了能够使这项制度克服困难，重新恢复生机，充分发挥自身优势，实现其在增强司法民主性、提高司法透明度等方面的价值，我们有必要对其现状及成因进行尽可能充分的分析和研究，以期对认识问题及解决问题有正确的指导意义。

考察我国的人民陪审制度，以及近年来各地的实际施行情况，主要问题表现在以下几个方面：

陪审员产生、管理随意性过大，很不规范。目前我国各地法院的陪审员产生办法多种多样极不统一，缺乏严格统一的产生程序。主要的产生办法有以下几种：同级人大选举产生，有关单位推荐产生，法院临时聘请，根据案件的特殊性而特邀陪审员。据最高法院统计，大约有%的陪审员由法院

自行聘任，%的陪审员经相关组织推荐，同级法院聘任，报同级人大常委会备案。有少数的地区由同级人大聘任，由法院具体管理。而由选举产生的陪审员则很少。

陪审员不具备履行法定职责的能力，影响了司法的公正和效率。我国法律规定了陪审员拥有与职业法官同等的权利，另外新的《法官法》要求担任法官必须具有大学本科以上文凭，但是现有的人民陪审员往往不具备相应的文凭更不具有相应的能力。同样据最高法院统计，现有的人民陪审员中，%的陪审员具有大专以上文化程度，具有高中文化程度的占%，这样的学历水平在当今中国已经相当不容易了，但是陪审员往往既不懂法律又缺乏审判经验，合议庭评议案件发表意见时，不是一味地同意职业法官的意见，就是无法与职业法官进行沟通，严重地影响了司法的效率。

陪审员被动参陪，“陪而不审，合而不议”，作用得不到发挥。具体表现就是一些陪审员参与意识不强，即使坐堂也不问案。有的则是缺少必要的法律知识，没有相关专业常识，只能应付了事。也有自身单位本职工作甚忙，三请四邀均以种种借口搪塞，一年下来一件案件都未参加陪审，庭外一些工作更是无从谈起，陪审职能难以发挥、未能起到陪审作用。不少审判人员也未能真正重视发挥陪审员的作用，有时合议庭缺人手，随便拉两个陪审员陪坐，形成实质上独任

审理，把陪审员当作“消防员”。

绝大多数陪审案件范围狭窄、形式单一，且是否使用该制度也由法院审判人员决定。从近年来人民陪审员参加陪审的案件来看，陪审员参陪案件主要集中在刑事案件上，特别是审理未成年人犯罪案件上。二十世纪八十年代至九十年代初，大量的刑事、民事、经济案件中使用陪审员的现象已逐渐淡化并趋于消失。并且，由于法律未对其做强制性规定，是否参陪往往也是随法院审判人员的意愿而定，难怪有人认为：“人民陪审制目前在许多地方已名存实亡，即使存在，也常常是作为减少职业法官占用从而提高法院工作效率的一种办法。”

陪审员的报酬难以落实，经费无保证。如何支付人民陪审员的报酬各地的操作方式各不相同。有的法院从有限的诉讼费中按每件案件2－15元不等的费用支取给陪审员；有的法院让陪审员所在单位继续支付其出庭期间的工资和应有的福利待遇；更有甚者，我曾见到这样的报道：某法院因经费问题一年未向该法院聘请的陪审员支付任何费用，只是在年末请陪审员吃了一顿饭。由于经费无法保证，陪审员参与陪审工作又或多或少会有如交通费这样一些不可避免的花费，如果连这些费用也不能解决的话，陪审员工作的积极性自然大打折扣。

上述问题的产生有许多方面的原因，但我认为以下问题

是无法回避的：

法律规定不明确，从1949年建国到现在陪审制度在相关法律中的规定与表述有多次的变更，在今天，依然像摇动于三角之上的圆石，充满变化与不稳定。其中不利的变化与立法上的差异主要表现在以下几个方面：

1、陪审制度缺乏宪法的支持：前面曾经提到1954年我国第一部《宪法》把人民陪审制度规定为宪法原则。1978年《宪法》同样将其作为宪法原则予以规定。但是由于这一规定僵化缺乏灵活性，导致陪审制度在司法实践中流于形式，引发了诸多弊端，在1982年《宪法》修改时便不再把人民陪审制度制定为宪法基本原则。由此可以看出，陪审制度从此失去了它的地位和从前所受的重视。

2、陪审制度在三大诉讼法中同样不再作为原则性的规定：1979年《刑事诉讼法》第十三条规定：人民陪审员陪审是刑事诉讼中的一项基本原则。第一百零五条规定：各级人民法院审判第一审案件均应当由审判员和陪审员组成合议庭进行。但是1983年修正的《人民法院组织法》不再把人民陪审制度规定为审判原则，而此后1989年颁布的《行政诉讼法》、1991年颁布的《民事诉讼法》和1996年颁布的《刑事诉讼法》都没有规定第一审案件必须实行陪审制。更为严重的是，仅有1996年《刑事诉讼法》在基本原则中对陪审制度作出规定其它均只在审判组织中作出弹性的规定。

3、三大诉讼法和《法院组织法》对该制度及相关人员的表述不同：1989年颁布的《行政诉讼法》第46条和1991年颁布的《民事诉讼法》第40条对相关人员的称谓都是“陪审员”。但是1983年颁布的《法院组织法》第10条和1996年颁布的《刑事诉讼法》147条的称谓却是“人民陪审员”。称谓的不统一必然影响制度的严肃性和权威性，进而或多或少的对其适用产生影响。

作为这一制度操作者之一的陪审员在履行其职责的过程中存在诸多的问题和不便，这些情况其实在前文所谈及的现状中或多或少的已经有所涉及，很多问题甚至可以说在认识之后就可以知道其原因所在：

1、陪审员产生、管理的问题：陪审员产生、管理随意性过大、不规范的原因不难发现是因为缺乏统一的、具有可操作性的法律规范所致。《人民法院组织法》虽然规定人民陪审员由选举产生，但缺乏具体操作程序，不具有可操作性。由于陪审员的产生、任免程序无法律规定，各地法院根据自己的需要出台不同的文件，这就造成了陪审员产生的随意过大，具体操作极不规范的问题。由此自然导致对人民陪审员缺乏有效的管理，进而无法对人民陪审员进行有效的培训和监督。其实，陪审员如何产生、由谁管理和如何使用牵涉一个司法原则，即民主司法问题。既然要体现司法民主，陪审员就理所当然应该选举产生，由人大进行管理，在需要陪审

时由法院随机选择。

2、陪审员履行法定职责能力的问题：我国对法官的任职要求明显高于对陪审员的要求，这当然无可厚非，但是这也会造成法官既在专业知识上高于陪审员，又因其职业如此便当然又在经验上高于陪审员。由于现行法律在产生时没有对陪审员的学历水平、业务知识提出要求，加之在管理上又存在有上述诸多问题，对人民陪审员的学习、培训就更加无从谈起，人民陪审员的法律业务知识和审判水平与职业法官相比有一定差距，这种差距的存在必然引起上述问题的产生。但是我国地域广大，经济文化发展不平衡，如果文化程度等要求过高，在西部和一些欠发达地区能充任陪审员的人就很少，缺乏代表性。因此如何在提高陪审员履行法定职责能力的同时考虑地区差异是解决问题的关键所在。

3、陪审员作用得不到发挥的问题：即使上述困难都能克服，陪审员作用的发挥还是有方方面面的限制，我认为存在这方面问题的主要原因是：、从陪审员自身看，一些陪审员并不了解陪审制度的重要性和自己的作用，再加上缺乏法律专业知识，总认为自己是陪衬，可有可无。这里既有陪审员参与意识不强，又有缺少必要的法律知识、没有相关专业常识的原因。、从法院内部来看，不少审判人员同样未能真正重视陪审员的作用，有的审判人员认为陪审员不懂法律专业知识，与其陪审既要解释法律专业词语，又要再三通知，

还不如请审判员合议便捷，更有甚者，有的审判人员只是在不能组成合议庭时才想到陪审员。、时间保障不足。审判工作的工作量很大，不仅仅局限于开庭审判，还包括庭前、庭后一系列工作，如阅卷、调查取证、合议等。由于人民陪审员大多另有本职工作，所以法院无法对其进行有效调配，常常会因他们的本职工作繁忙而不能按法院要求出庭。、陪审员职权不明确，不能与法官形成制约关系。按照法律规定，人民陪审员在法院执行职务期间，与法官享有同等的权利。然而，陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权，法律没有做出明确的回答。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据，地位没有了保障，也不知道其职责所在。在实际中，法官往往在庭审时安排陪审员宣读一些程序性文字材料，如有关案件当事人权利的规定等，就算陪审员参与审判活动了，在作出判决时，虽然陪审员有着与职业法官平等的表决权，但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识，从而自然地产生一种权威屈从心理，在表决时总是遵从职业法官的意志。这样，陪审的作用无从发挥，产生了陪而不审、审而不议、议而不决、决而不判的现象。

除了以上两个大方面对陪审制度的适用产生重大的影响之外，还有一些因素同样不容忽视：

1、陪审案件范围、该制度适用的问题：陪审员参陪案

件主要集中在刑事案件上，特别是审理未成年人犯罪案件上，而民商事及经济案件中的陪审比例较刑事案件低的多。我认为这并不偶然，而是与法律规定和案件的特点有密切的关系。前面曾提到只有《刑事诉讼法》对陪审制度的规定既在原则一章中，又在审判组织一章中，可见《刑事诉讼法》对陪审制度的重视程度似乎要高于其它两大诉讼法和《法院组织法》。再者，未成年人犯罪案件中，为了减轻未成年人的负担，体现人文关怀，选择了解未成年人生活习惯和心理特征的社会相关机构的人员参加似乎成为一种最佳的选择。至于其它案件，则由于上述原因较少适用该制度也便不足为奇了。

2、陪审员的报酬及相关经费的问题：其实这是一个相当现实的问题，产生该问题的主要原因是，没有法律明确规定政府财政部门应将陪审员报酬作为专款下拔，同时许多法院的经费又确实有限难以支付，加之近年来不少地方政府对法院的经费严加控制使得法院更加不愿主动支付陪审员的报酬。基于此不可避免的会在陪审员与法院、陪审员与工作单位、法院与陪审员的工作单位之间产生不利于陪审工作开展的后果。

六完善陪审制度的一些思路

陪审制度尽管在实践中遇到了种种困难，但无论历史还是现实国情所呼唤的都不是对这一制度的扬弃，而是期待着

它能重新发挥它过去曾经发挥过的甚至更大的作用，从而体现它的价值。而事实上，陪审制度的困境同样早就引起有关部门的重视，最高人民法院院长肖扬在全国人大九届二次会议所作的《最高人民法院工作报告》中指出：“要完善人民陪审制度，继续积极探索人民陪审员的推荐、任职方面的改革，充分发挥人民陪审员在审判工作中的作用”。基于陪审制度现在所面临的困难，我认为应该从以下几方面入手以期走出困境。

相关法律的支持与保证

我在陪审制度的沿革和现状的成因两个部分中，都曾提到《宪法》、三大诉讼法和《法院组织法》等法律对陪审制度的规定，我认为这些规定的内容如何对保证陪审制度的严肃性、权威性以及更好的在司法实践中落实这一制度都有着重要意义。

作为国家根本大法的《宪法》曾在1954年和1978年两次对陪审制度作出规定，使其获得相当高的法律地位，也可以说为这一制度的贯彻落实从根本上提供了保证，虽然之后由于种种原因《宪法》不再将其列入基本原则之中，但我认为惟有再次将其列为《宪法》基本原则才可能使陪审制度避免在今后再遇到类似的尴尬。

三大诉讼法和《法院组织法》等法律对陪审制度的规定也亟待统一和完善。且不说不在原则上规定仅在审判组织上

规定会使这一制度得不到应有的重视，也不说现行四部法律在规定上存在方方面面的缺失，就是简简单单混乱的称谓也会影响它的严肃性。因此我认为有必要首先对相关法律作表述上的统一，待到时机成熟的时候在这些法律中对陪审制度作出更加全面、更具有可操作性的规定。

除此之外，作为这一制度最重要操作者的陪审员在实践这项制度中存在着种种困难，为了克服陪审员的这些困难，我认为制订专门的法律是相当必要的，鉴于最高人民法院已于今年4月2日向全国人大常委会提请审议《关于完善人民陪审员制度的决定》，相关内容就放在下一部分进行说明。

针对陪审员的若干规定

最高人民法院副院长沈德咏说：最高人民法院曾于20XX 年9月向九届全国人大常委会报送《关于完善人民陪审员制度的决定》。后经九届人大常委会审议认为，鉴于对人民陪审员的职责定位、人民陪审员的任职条件等问题尚需进一步深入研讨，该草案的审议没有继续下去。之后，最高人民法院又于今年4月2日再向全国人大常委会提请审议《关于完善人民陪审员制度的决定》。《决定》主要内容有7个方面：人民陪审员的职责定位问题；人民陪审员的产生；人民陪审员参与审判案件的范围问题；人民陪审员的职责条件；人民陪审员参与陪审案件的确定形式；人民陪审员的管理、培训和监督问题；人民陪审员履行职责的经费保障问题。该草案

旨在针对现行法律对人民陪审员的任职资格和产生程序规定过于笼统，人民陪审员在庭审中“陪而不审”、难以真正发挥作用，以及少数人民陪审员变相成为“编外法官”等现象，分别提出完善意见。结合草案的有关情况，针对前面对现状及成因的认识，我尽自己所能尝试着提出如下完善意见：

1、陪审员的产生、管理：由审判权的重要性和特殊性决定，人民法院自身无权决定与他人分享审判权，其他单位和社会组织就更不能有选拔陪审员的权力与资格，因此陪审员必须经过人民代表大会选举任命才具有合法性，考虑到操作的问题可以略微降低要求，由单位和社会组织向各级人大常委会提出推荐名单，或由个人提出申请经人民代表大会选举任命产生。陪审员产生后，名单由人大提供给相应的人民法院，由人民法院负责保管，在需要陪审员工作时，由人民法院根据名单进行选择。这里又涉及陪审员在具体案件中的选择问题，我认为应该采用随机抽选的办法，这样选出的陪审员不与法官产生利益冲突，更不与双方当事人有关系牵连，他们能在法庭上根据自己的意志自由判决，自主的认定案件事实，而尽可能减少所受外界的干扰。贝卡利亚就认为：“优秀的法律应当为主要法官配置一些随机产生的而不是选举产生的陪审官，因为，在这种情况下，根据感情作出判断的无知，较之根据见解作出判断的学识要更可靠一些。一