政府绩效评估论文

近几年，一些地方政府和部门开始尝试进行政府绩效评估的实践活动，如目标责任制、万人评议政府、效能建设等，并取得了一定成效。但在政府绩效评估中仍存在很多问题：政府绩效评估指标体系不健全、缺乏系统的理论支撑和指导、制度化及规范化程度不够、考核的技术方法不科学、评估主体缺位与错位等。其中绩效评估主体的确定显得尤为重要，不同的评估主体将产生截然不同的评估结果。在我国,政府绩效评估主体主要以官方评估为主,而且评估主体单一、评估方式单向、评估过程封闭，这些特征束缚了我国政府绩效评估科学化、规范化的发展。因此完善评估主体对于我国政府绩效建设意义重大。

一、政府绩效评估主体的理论概述

（一）政府绩效及其评估的含义

绩效(performance)一词包含有成绩和效益的意思。当绩效用于对政府行为效果进行衡量，反映的就是政府绩效，西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。

一般认为政府绩效指的是政府成本扣除后的透支或盈余状况的集中反映。它是指“四E”——经济、效率、效益和公平，涉及政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。①从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效。这几方面绩效的大小反映的正是政府能力的大小与强弱。②有学着指出真正意义的政府绩效所指的不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步，发展预期等含义在内。③政府绩效评估是指行为主体为提高绩效依据绩效指标而采取的对政府公共部门管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级的衡量机制，是由评估主体、评估客体、评估指标、评估方法、评估程序等组成的一个相互联系的整体。此外，有学者认为事实上对公共部门的绩效评估可以从三个层面来理解:从微观层面来说,绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定;从中观层面来说,是对政府各分支机构、事业单位和非营利组织履行被授权职能成效的一种考核,亦可理解为对某项公共政策或公共项目的评估;从宏观层面来说,是对整个公共部门(如政府)绩效的测评。对于宏观层面上的政府绩效评估可以从两个方面来理解: 效率方面和公共责任方面。④

（二）政府绩效评估主体的含义与特征

政府绩效评估主体，是指直接或间接参与政府绩效评估过程的组织、团体或个人；是政府绩效的评估者，是指对政府绩效进行价值判断的个体或组织。政府绩效评估主体一般分为两类:内部主体与外部主体。在我国评估主体中，内部分为三种:纵向评估主体、横向评估主体、自我评估主体。外部包括权力机关、政协、司法机关、审计部门、公众和企业、中立的第三方评估组织和大众媒体。纵观我国政府绩效评估主体的发展状况，本文将从政府自身、公众以及专业评估组织方面进行论述。

在选择政府绩效的评估者时，最佳的评估主体应当具备以下几个条件:1.独立性：评估主体在评估活动中不受外来因素的干扰，独立地、客观地做出判断。包含身份的独立和财政的独立。2.专业性：评估主体要具有特定领域的知识，能对各领域的信息进行理论和现实的分

①沈群芳：《完善政府绩效评估体系是推进效能建设的关键》，《世纪桥》2008年第4期。

②张玉学：《基于政府信息化的政府绩效提升研究》2007年第5期。

③臧乃康：《论政府绩效》，《福建论坛》（经济社会版）第11期。

④王爱冬：《政府绩效评估主体多元化及其在中国的构建》，《河北学刊》2006年第26卷第6期。

析、综合，提出针对性的意见和建议。3.权威性：政府绩效评估主体的权威表现在：能够产生广泛的社会影响力、评估主体能够监督评估客体对自身存在的问题进行有效的整改、评估结果还能够为“二次政府绩效评估”提供权威性的蓝本。但这种权威性大小还要受制于政府的态度。4.成熟的政治理性：它要求指导评估主体的唯有理性和科学，是基于社会的责任感而做出的独立、客观的评估。5.评价成本的低廉性：绩效评估的执行者应该尽量降低评价成本，包括财力、物力、人力和时间、公共权力和公共关系等资源。①这个“最佳评价主体”主体资格的设定在我国还是处于一种理想化的状态，当前还难有一种主体完全符合上述资格。但最佳评估主体所应具有的条件，对于改进评估主体又很大的借鉴意义。

（三）政府绩效评估主体确认和完善的重要意义

为确保政府绩效评估的科学性、客观性,首先必须明确政府绩效评估主体的构成,即明确“由谁来给政府打分评估”的问题。评估主体的确定具有重要意义。

首先对于政府绩效的评估来说，它是政府绩效评估的前提和基础，是评估结果客观公正准确的保证，有利于政府绩效评估体系的建设和完善。只有多元化的评估主体，才可能对政府工作的各环节、政府绩效的各方面做出全面的评价，可以从不同的角度对政府管理活动分别做出评价，防止领导者的主观倾向甚至个人意志左右评估结果。

其次在于提高政府服务效率和服务质量，转变政府职能，提高政府绩效、维护政府信誉和形象，有利于服务型政府转型目标的实现乃至我国社会主义和谐社会的建设。在传统的政府自身评估体制下，被评估者总是想方设法让其上司满意,而没有真正关注百姓的民生。完善政府绩效评估主体，公民、民间组织参与到评估中，政府的工作重心会越来越倾向于人民，从而可以真正意义上达到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，改善政府的信誉和形象，实现建设服务型政府目标。

最后在于监督政府行为，实现公民、社会的监督，发展民主政治。把公众和民间组织等外部主体纳入到政府绩效的评估主体是实现对政府监督的一个重要途径，也是公民、组织维护自身正当权益，实现自己利益的方式，有利于社会主义中国民主政治的实现和发展。

二、我国政府绩效评估主体的现状与存在的问题

（一）评估主体的构成单一，并存在错位、缺位，评估结果信度不高

1.政府内部评估为主，且多是上级行政机关对下级的评估

我国各地区政府绩效评估中，广泛存在着由政府担任主体，自上而下进行为主这样的状况。这样我国真正有效的主体就只有上级部门这一评估主体，其它评估主体的作用没有有效发挥。

对于被评估对象以及活动的执行者——政府来说，对自身的评估存在着对信息资源尤其是内部业务和技术方面的信息掌握比较完全和充分的优势，上级主管部门的评估也有利于上级对下级政府之间的监督与指导，对于政府目标的实现起着很大作用。因此，在未来相当长的时期内，内部主体将依然是中国政府绩效评估的主要形式之一。同时，我们也应该看到我国当前政府在发挥评估主体的作用时存在的问题。政府组织也是“经济人”，其工作人员——公务员群体也是一个利益集团，无论是上级评估还是自体评估，评估主体都是直接或间接的利益相关者，很难排除自身利益的考虑，导致政府部门及成员唯上是从，忽视社会各界和群

①谢吉晨：《政府绩效评估的“主体资格”探微》，《探讨与争鸣》2007年第3期。

众的意见，有时甚至只是走过场。“政府本位”的评估模式，从某种意义上讲，它有些类似于“运动员”自己当“裁判”。最终容易造成评估结果的不科学、不准确，信度不高。①

2.外部评估主体的缺失，公众、专家、社会组织没有广泛参与

我国一些地方政府和部门近期的目标责任制、万人评议政府、效能建设等活动是公民外部主体作为主体评估公共部门绩效的具体实践，取得了一定的成效。但目前我国政府绩效评估过程中外部评估主体的参与在深度上和广度上都需要加强和改进。

首先，部分地区还存在着公众等外部评估主体完全缺失的状况，政府自身是其绩效评估的唯一主体。其次，公众等外部主体参与评估的地方政府和部门，评估多停留在对一些具体的公共服务项目的满意程度、以及对政府整体绩效的满意程度等这样一些具有明显的感觉特征的定性评估方面，这意味着公民仅在监督结果环节只担当了“消息供给者”的角色，评估内容具有很大的局限性，参与层次也比较低。至于重大问题的决策基本上取决于党政主要领导的意愿或自觉，公民基本上没有发言权，决策共享也就无从谈起。第三方评估机构也没有在我国的绩效评估中发挥应有的作用。就目前来看，我们国家目前所进行的“第三方”评估大多是研究机构接受政府委托开展的，这种委托关系实际上很难真正做到评估内容和评估结果使用的客观真实。

（二）政府绩效评估主体缺乏独立性

1.政府内部评估中，不管是上级、同级还是下级的评估，都存在着直接或间接的利益关系，而且目前大多数采用的上级评估下级方式更加容易造成绩效评估主体和被评估对象拥有千丝万缕的关系。这使得内部评估主体在评估过程中带有很强的本位、主观色彩，难以保持态度的科学性和客观性，也就缺乏了唯理唯实的评估态度和依据。

2.我国专门的第三方评估机构刚刚起步，目前所进行的“第三方”专业评估在经济和权威性上的不足，实际上很难真正做到评估内容和评估结果使用的客观真实。另外，我国政府行政过程的较强的封闭性，很难使独立的评估机构从政府获取所需的绩效信息。因此可以说我国缺乏建立在科学基础的专门独立的绩效评估组织，或者说我国专门的绩效评估组织缺乏独立性。

3.公众在对政府绩效进行评估时，往往受到一些政府官员等评估对象的干扰，尤其是经济相对落后的地区，普通的民众易受到一些小恩小利的诱惑从而使其对政府绩效评估产生影响，无法独立地反映其真实的意愿。另外我国政府的评估活动往往是由政府发起和主导的，公众在活动中只是处于从属地位，导致公众在参与政府绩效评估活动缺乏独立性，最终影响评估结果。

（三）外部评估主体的评估参与渠道不畅通

现阶段我国公民主要以个体形式参与政府绩效评估，而且以主观态度的表达为评估的主要方式和内容。这类评价中，个人的社会经济地位、教育程度、以至于个人偏好都可能会影响到评估结果。民意测验表、街头发放的调查问卷、网络调查等形式的评估，虽然在一定程度上能够代表公众的态度，但也并不完全可靠，其中往往搀杂许多非理性的因素。而且此类评估往往容易使评估者只着眼于近期效益而无视长远利益，这无疑影响了评估结果的公正性和可信度。

（四）外部评估主体评估结果在使用时的权重配比低，且各地差异大

①崔丹丹：《浅谈政府绩效评估的双面主体》，《湖北省行政管理学会》2006年年会论文集，2007年第2期。

不同的权重配比可以产生不同的最终评估结果，会对政府的行政行为造成不同的制约，直接影响其价值取向。我国政府绩效评估中各个评估主体的权重比例没有明确规定，外部评估主体所占权重配比低、没有起到预期的效果，一部分评估者在评估中的作用名存实亡。在各地政府的评估实践中，评估主体构成参差不齐，能够起到多大作用，在相当程度上全凭领导的素质和重视程度。更有政府出于自身利益，为了形式上过得去，把评估进行的民意测验当成一张废纸，形同虚设。另外，各地之间权重配比差异很大。所幸的是总体上都呈现出逐步加大的势头。

三、我国政府绩效评估主体现状之原因

（一）我国的国情和发展历史

1.我国目前还处于由人治向法治的转型之中，存在法治方面的缺陷

我国整体法治建设相对落后，法治思想相对缺乏，使得政府绩效评估方面法治建设不足。实现人治社会向法治社会的转变、加强社会主义法治建设、依法治国一直是我们历届政府工作的努力方向。这些从法律制度上和思想上制约着我国政府绩效评估的建设和发展。

一方面，评估主体应该多元化虽已成为共识，但是由于对评估主体的确定尚未完全进入制度化轨道并严格执行，在具体的操作过程中我国的政府绩效评估缺乏法定的主体，随意性较大。我国宪法为公民参与政府管理提供了根本制度保障, 但是关于公民参与政府绩效评估的法律制度并不健全, 全国没有统一的法律、法规和制度规定,公民的评估主体地位难以保证。评估机构的设置也缺乏法律规定。这种参与评估的随机性使公众等参与评估者很难对政府绩效做出持续、理性、科学的评价。另一个方面，外部主体缺乏制度化的评估参与渠道，公民等外部主体与政府之间交流和沟通机制的缺乏，使得政府与公民之间的交流与沟通十分有限。公众等外部主体的参与，以及参与的深度和广度，在很大程度上取决于政府的态度。即使是在由专业化的第三方评估者所组织的政府绩效评估实践中，由于第三方评估主体完全独立性的不足，因此还要受制于作为委托者的政府。

2.绩效评估受计划体制下的“政府本位”模式影响

“政府本位”行政理念是指：政府是国家意志的体现者和贯彻者，是唯一享有公共事务管理资格的主体，政府是全社会利益的代表者，行使着对全社会一切事务监督、控制和管理的权力。政府的管理和服务是建立在政府需要的基础上。其核心本质就是：只有政府，也只能是政府才能管理且能管理好。①“官就是政府，政府就是官”的思想深深植根于我国官员和民众的头脑中。新中国成立后，我们选择计划经济发展模式，“政府本位”在资源配置，以及调动社会力量等方面，都起着不可替代的积极的作用。随着我国计划经济向市场经济的转变和社会主义市场经济体系的日益完善，“政府本位”已不能适应经济发展和社会进步的要求。但是长期的政府本位模式给政府和民众产生的影响还是很大的。其中政府全能、政府至上、政府是一切社会公共事务的管理者的思想对于我国政府绩效评估中加强外部主体的评估的实现就存在阻碍。在这样一种行政模式支配下，政府凌驾于社会之上，其行政权力不受或很少受到其他权力机构和社会民众的监督和制约。

（二）政府方面

1.政府“官本位”思想，缺乏服务思想

①郝玉宾：《革新“政府本位”理念建设服务型政府》，《前进》2008年第5期。

政府及其行政人员和民众长期所形成的行政文化影响着公民的参与程度，还潜移默化地影响着政府管理活动和工作价值取向以及对待绩效评估的态度。在我国，不管是政府机构及其行政人员还是普通的民众广泛存在着崇拜权威的思想，把政府当成权力的控制者。受这种官本位思想的影响，政府机构及其工作人员在活动中就会漠视民众的态度和思想，不愿让民众了解自己的运作, 不断淡化为人民服务的理念，缺乏服务的思想，越来越脱离权力的来源主体。另一个方面，民众出于对权威的崇拜，也不会去了解政府的具体运作,从而形成的民众对政府、对官员的依附顺从心理和对政治的冷漠加剧了政府脱离其服务对象的工作作风，表现在绩效评估过程中就是以政府为主导、忽视公众等外部评估主体的作用。

2.民主发展、政务公开制度的欠缺导致民众的参与程度低

政府绩效评估是一个系统的流程，要进行有效的评估，首先必须具备公开、公平、民主的文化和制度环境。我国的政务公开和民主发展都还有很大问题。总的来说，我们的政务公开还处于一种办事制度公开的层次上，有关政务公开的制度安排仅仅意味着政府工作改变了原来的暗箱操作的局面。在政务公开的具体问题上，如何公开、怎样公开、公开什么以及何时公开等，都是政府机关自己决定的，而不是民众的具体要求决定的。①在这种情况下，如果政府机关不公开应当公开的程序、信息或者所公开的信息、程序等不符合民众的具体需求，民众就没有办法或渠道对这种被动局面加以改变。

我国目前还没有一部统一的规范有关政务公开的法律，无法将政务公开纳入法制化的轨道。非制度化的政务公开因缺乏法制的保障而处于不稳定的状态，政策连续性不能得到保障，这种政务公开是难以体现政治民主的。再者政务公开基本理念的陈旧和落后也是一个主要原因。一些西方国家将政府公开视为公民的一项基本权利，在法律规定的范围内，公民有权利要求政府公开有关信息材料，政务公开是政府机关的义务。中国与其在政务公开问题上的这种区别，表面上看是制度安排上的不同，但其更深层次的区别实则是一种理念上的差异。② 3.政府效率低下、职能边界不断扩张

随着经济和社会的发展,我国政府职能越位、缺位和错位以及由此导致管理效益低下的现象越来越突出，影响着我国政府绩效的评估，使各个评估主体的作用得不到正确的发挥和重视。一方面，政府的管理范围无限扩张、无所不包。一直以来，我国政府承担的是家长的职能,是社会“大工厂”的组织者和领导者,政府既造计划,又管具体;既对经济宏观调控,又直接介入经济运行。另一个方面，我国政府机构职能重叠,政出多门,办事效率低。突出表现在政府审批制度成了经济快速发展的“顶门杠”。此外,政府机关常常被文山会海和诸多的繁杂事务所牵扯,难以抽出更多的时间和精力来谋大计、做大事。由于部门之间没有形成良好的协商办事机制,经常形成相互掣肘的现象,人为地延长“决策链”,降低行政效率。③政府职能的扩张、政府效率的低下使得政府越来越以自我为中心，使得政府绩效的评估越来越成为一种应付公众和外界的形式。

（三）公民方面

1.传统观念、政治文化以及对政府信任度的降低，制约了公民的参与

首先是我国社会长期形成的政治文化和传统观念对于我国公民对待政治、对待政府绩效

①马宝成：《不能将政务公开与村务、检务、厂务公开混为一谈》，《中国国情国力》2001年第6期。

②马宝成：《略论目前我国政务公开的几个主要问题》，《学习论坛》2001年第4期。

③安克娴，孙云峰：《加入WTO后我国政府职能的适应状况及其转变》，《江苏广播电视大学学报》2003年2月第1期。

的评估在观念和思想上的影响。前面提到了我国的政治文化和传统观念对我国政府机构及其行政人员的影响，我们也应该看到，对于普通的民众也同样具有很大影响。公民缺乏主体意识漠视了自身监督政府工作的重要性，也没有意识到政府是服务机关,没有对政府提出正当而合理的要求，因此产生对政府、对官员的依附顺从心理从而导致对政治的冷漠。由于我国几千年的文化的熏陶和影响，要彻底改变这种状况还是存在着漫长的道路，还是需要我们政府、社会和公民的共同的不断的努力。其次，由于当前我国政府机构发展存在的各种问题，如政府机构重叠、职能交叉不明、办事透明化程度低、机构膨胀、效率低下等各种问题的存在，使得公民对于政府的信任度不断下降，当公民的“用手投票”得不到真正的实现时，就会采取“用脚投票”——不参与，影响公民参与政治、政府绩效评估的积极性。

2.缺乏政府绩效评估专业知识和成熟的政治理性

(1)目前我国的公民普遍不具备这些政府绩效评估方面的专门知识和技术。政府绩效评估是一项涉及领域广泛、技术性很强的专业性工作, 不仅需要政府部门之间的横向比较, 还需要同一部门前后绩效的纵向比较, 施政基础的认识等。比如去年某市的政府绩效评估对所参与的公民选拔标准最重要的不是高深的学问, 而是仅仅以关心公共事务、作风正派, 具备一定的分析能力和鉴别能力为关键性的标准, 这足见当前我国公民尚不具备真正参与政府绩效评估活动的能力。另外也由于我国的政府绩效评估刚刚开始, 公众对这项工作不甚了解, 难以意识到自己的主体地位和应有的权利和责任。

(2)我国社会成员还普遍缺少成熟的政治理性，我们这里强调成熟的政治理性是说评估主体基于对社会的一份责任感，依据翔实的有关评估对象的资料做出独立、客观的评估，指导他们的唯有理性和科学，是不可操纵的。①突出的表现在具有政治参与的热情，但是缺乏政治能力，在政治活动中为狭隘的个人利益所局限，注重的是维护个人利益, 而不是对整个政治、社会公共利益等全局问题的理性思考，只是关注眼前利益、局部利益；容易出现感情上的冲动, 而非理性参与；或者缺乏独立的人格，易受别人的煽动、并利用;或者难以充分表达自己的意愿，人云亦云，“随大流”。

3.信息不对称公众难以获取全面和准确的评估信息

政府绩效评估是一个信息过程，信息对称有利于政府绩效评估中评估参与主体话语权的平等。而我国广泛存在着评估参与主体信息不对称,尤其是公众等外部的评估主体所掌握的相关信息不够全面的问题。首先，有些政府部门在绩效评估的过程中面向公众公布的信息很有限，社会公众想要了解的信息未必得到公布。由于信息的不全面性，其评议也就没有真实意义；其次，有些政府部门出于自身利益的考虑会提供带有虚假成分的信息。或者出于政治性策略的考虑有意歪曲实际效果，或者提供一些误导信息，再加上外部公众对政府行政的信息尤其是对其内部业务和技术方面的信息掌握得不完全或不充分，使得在评估过程中出现了话语权的缺失。②

四、培育我国政府绩效评估主体的路径选择

（一）优化评估主体的构成、完善各主体参与的途径和渠道

随着社会的发展，政府的活动几乎涉及到社会生活的方方面面，其活动所涉及的利益相关者的构成也非常复杂。在政府绩效评估中，任何一个业已确定的评估主体都有自身独特的

①谢吉晨：《政府绩效评估的“主体资格”探微》，《探讨与争鸣》2007年第3期。

②高富锋：《当前政府绩效评估主体的不足及其完善》，《中美公共行政杂志》2005年第12期

评估角度，有不可替代的比较优势及自身难以克服的局限性，任何单一的评估主体要对政府绩效进行有效的评估都是不可能的，而只有多元评估主体，才能有效、全面地进行绩效评估。因此完善评估主体的构成并健全各主体参与的途径和渠道是加强政府绩效评估的前提和基础。

1.加强政府自身的内部管理和素质，确定正确的职能定位

（1）加强政府机构改革，转变政府职能，促进政务信息公开，提高行政效率、不断克服“官本位”思想，建设服务型政府。

政府存在是全心全意为人民服务，保障人民当家做主，提高人民的物质文化生活。建设服务型政府的管理模式，要求政府及其行政人员转变观念，不再奉行权力本位、官本位和政府本位的原则，坚持顾客导向，关注结果，突责任，坚持以人为本的理念，从根本上改变了政府的角色定位，使得政府成为真正意义上的“公仆”，尽职尽责地为社会、为市场、为公民提供优质的服务，满足公众的多元化需求，实现公众的根本利益。

确定界限明晰的政府职能范围是政府绩效评估体系的基本决定因素。因为只有权职责明确，才能使各评估主体尤其是信息相对不足的外部评估主体了解绩效评估的具体对象和评估范围，围绕政府的基本职能开展对政府活动的评估。在我国当前的情况下，转变政府职能要求政府实现由“无限政府”向“有限政府”的转变，做到有所为有所不为；要求不断缩减政府有所为的领域,弱化政府微观具体事务的职能,把本该由社会或市场履行和完成的事交给社会、市场去办；强化对经济运行的宏观调控、协调指导、政策法规制定、检查监督等方面职能。①

此外，为了消除评估过程中的信息不对称，一方面需要建立一个完善的信息系统，在政府行政过程中进行及时的信息收集、分析，以满足了政府绩效评估的信息需求；另一方面，需要建立相应的信息公开机制，除了国家法律、法规和制度规定应该保密的信息之外，所有的政府行为以及信息都要做到公开透明，从而形成“鱼缸效应”——使政府各部门及其工作人具的行为就像鱼缸中的金鱼一样时时刻刻受到大众的审视和评判。还要依法构建相应的问询制度。

（2）完善政府内部评估，鼓励外部评估主体的参与和拓宽评估参与渠道，合理分配各评估主体的评估结果在使用时的权重配比。

政府内部评估应坚持自上而下、平等制约和自下而上的有机统一。在坚持上级机关对下级机关的绩效评估的领导的前提下，加强下级机关对上级机关、各党派团体以及社会公众对政府机关绩效的评估。绩效评估的指向应以自下而上的评估为主。在平行制约方面，人事、审计等专门评估机构的评估应具有一定的相对独立性。努力克服主观随意性和走过场的可能性，甚至为了自身利益而出现护短行为。

公民与政府是互相合作、互相促进的关系，相互信任是保证绩效评估顺利开展的前提。政府应为公民等外部主体创造条件鼓励其不断参与，克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪。同时，由于政府官员对待公众参与的理念直接影响到公众参与的作用发挥，政府官员需要树立的正确理念，虚心接受公众评判，积极引导公众参与绩效管理。另一方面，广泛建立接受利益表达的制度性渠道，在决策过程中需注意征求专家和中立组织的意见，给予公众和专业机构更多更大的参与决策的机会，使政府决策制定前信息输入的过程更具开放

①沈荣华：《关于转变政府职能的若干思考》，《政治学研究》1999年第4期。

性和包容性。

在确定评估结果时，要明确政府行政的具体服务对象，了解公民的需求结构，据此设计能够准确标示出服务需求满足程度的具体目标体系，科学合理地确定公民等主体的意见在政府绩效评估中的适当比重。

2.提高公民的评估主体地位，实现“象征性参与”向“完全型参与”转化

政府以外的主体往往就是政府服务的“顾客”，对其有直接的感受，理应成为评估主体，正如亚里士多德所言:“对于一桌菜肴好坏的评价权应该在于食客而不是厨师，对一座房屋好坏的评价权在于住户而不是建筑师。”这里将从公众和专业评估机构进行论述。

公众，是政府权力的本源，是公共产品和公共服务的直接受众，对政府相关绩效最直接的感受；公众评估政府绩效的过程可以让公众更了解政府行政，增强了对社会政治生活的参与感，从而使政府的合法性最终得以加强。近年来公民参与取得了明显的进展，但总体上尚处于“有限参与阶段”公众自身的思想和能力不足限制其政府绩效评估的参与。①因此，公众一方面应在政府机构的倡导和带领下不断破除不良的传统观念和政治文化，在与政府的共同努力下，不断消除对政府的信任危机，提高参与热情。另一个方面，关注国家的时政大事、关注国家政府的方针政策，加强对政府活动的监督，提高自身在绩效评估的专业知识。提高公民的评估主体地位，实现“象征性参与”向“完全型参与”转化显得尤为重要。

3.鼓励和发展专业评估组织主体主导政府绩效评估工作

专业评估组织是从事某一方面评估学术研究和开展评估实践活动的专门机构。②成熟的专业评估组织具备科学绩效评估技术，保持中立的立场，相对内部评估，其评估结果具更高可信度，而政府也需要借助第三方评估主体这种独立地位来提升其绩效评估结果的公信力。目前，这种专业评估机构在中国凤毛麟角，而且这些组织的评估活动还主要集中在局部性问题的评议上。

首先政府要鼓励和发展专业评估组织，尤其在我国的科研机构市场化运作尚不成熟的阶段，应主动承担起培育和推动中介评估组织发展的责任，从制度上对其合法地位予以确认，从经济上予以支持和扶持，同时进一步加快政府信息公开的步伐，为此类外部评估机构提供必要的资源和信息。此外，政府在规范中介评估组织行为的同时，更要本着开放的态度，赋予其在开展调研、组织评估、发布结果等方面更多的空间和自由。

其次对于专业评估机构来说，一方面要树立自身的公信力。这就要求社会评估机构必须坚持评估的独立性、评估内容与方法的科学性、评估过程的公开透明性和评估结果的客观公正性，并通过相互竞争优胜劣汰、通过历史实践逐步赢得评估的权威性；另一方面，评估机构要发挥实质作用，充分利用网络资源，加强与媒体的联系，甚至与媒体合作来扩大评估的影响力，增强评估的导向功能，并通过社会评估来推动各级政府的创新、提高各级政府的效率与质量，促进政府创造更多的公共价值。

目前，一些地方政府的采取了由学术性评估机构独立评价政府部门绩效的新措施，也为我国专门评估组织的发展提供了良好的契机。尤其从当前来看，我国公民作为评估主体无论从主观还是客观角度来讲都还很不成熟，这就更需要专业评估组织站在政府与公民的中间立场上，真实、有效地反映民意，客观、公正地评价政府。

（二）创造良好的评估主体的配套设施和法制环境

①周志坚：《政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景》，《中国行政管理》2008年第1期。

②李琰：《政府绩效评估主体多元化问题初探》，《北京师范大学学报》2005年第8期。

政府绩效评估是一项复杂的系统工程，要发挥各评估主体的作用不仅需要选择合适的评估主体，建立科学、合理的评估主体结构，还需要有相关的制度和法律环境的的保证和促进。

1.健全外部评估主体参与政府绩效评估配套设施

（1）推行政务公开制度，建立科学完备的绩效信息系统

要发展多元主体共同参与的政府绩效评估，就应该尽快建立系统、完备的政务信息披露制度。大力推行政务公开，建立科学的绩效信息系统，应从以下方面推进:一是要建立有效的评估信息传递网络。政府机构应该通过各种方式公开其政务信息资源，除法律规定应予保密的信息之外，其他一切有关政府职能、职责、运行机制、政务活动背景及其执行状况等方面的信息都应及时向社会传递，让公众进行监督。二是要组织专门力量，从全国收集有关的资料和数据，进行统计、整理和加工，根据发展目标以及相关政策，制定出合理政府绩效评估指标体系，并及时予以调整、充实。三是要公开政府绩效评估的程序和过程，使公众等外部主体不仅参与评估，并且能对评估活动进行监督，实现阳光操作。此外，利用电子计算机和现代通讯技术，推进电子政务的实施，把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展的评估工作的资料、有关地方和部门乃至全国性的统计指标和数据等，汇集形成全国性的绩效管理数据库，实现评估信息系统网络化。①同时，某些类型的政府绩效评估可以直接在互联网上进行，比如公众可以通过网络对政府的服务提出意见；政府部门也可以通过网络开展广泛的民意调查。值得一提的是，网上评估这种方式不仅可以有效节约评估成本、提高评估效率，而且政府与公民之间可以相对平等地交换信息，公民也比较容易表达自己真实的意见。

(2)加强过程控制，建立多元主体参与评估的激励约束机制

作为一种激发成员或组织积极性的动力机制，激励在评估中的作用就在于调动评估主体参与评估的积极性、推动评估活动有序开展；同时，政府的绩效评估是一种权威性的活动，如果缺乏监督，必然不能保证评估的客观、公正和有效。在我国当前的情况下，加强对多元主体评估的过程控制，建立相应的激励约束机制就显得非常重要。公共部门的激励约束一般有两种类型:一是体制性激励约束;二是方法性激励约束。将其运用在多元主体参与的政府绩效评估活动中，前者主要可以通过放松社会性规制，改革政府部门的内外体制，创造良好的评估环境，在上下级部门之间分权、授权，扩大公民的政治参与、强化对权力的监督等方式实现。后者主要指在具体的政府部门行政活动中，通过控制预算拨款，或者将评估对象的薪酬、升迁、奖惩、任免、培训等与评估结果相挂钩等具体方法来激发其活力，约束其行为。②

2.以法律形式确定评估主体并明确其评估职能

把评估主体体系纳入制度化、专业化轨道，使其成为一种长效机制。有学者提出，借鉴国外的做法，我国在立法时可以考虑两种不同的途径：一是在立法中明确政府应接受多种评估主体的评价，并对每一评估主体应负的义务、承担的评估对象、评估的方式内容以及评估结果有什么样的不同法律效力等方面做出规定。二是采用多元的评估主体对政府绩效进行评估。可以考虑由学术研究机构、政府自身与外部公众代表结合起来建立一个绩效评估委员会。各类人员在绩效评估委员会中所占的比例，可以由法律作一个弹性的规定，并对公众参与的资格和方式途径做出规定。在国外，有的国家还确定了独立机构负责对绩效评估工作进行指

①周光辉：《构建政府绩效评估体系推进地方服务型政府建设》2005年第3期。

②李桓：对政府绩效评估主体的确定的探讨》，《理论政治》，2008年第7期。

导、督促和协调，并有选择地独立对一些部门的绩效进行评估。因此，我国也可以考虑设置一个独立机构专门负责政府绩效评估工作。①本文将从第一种途径进行论述：首先，在立法中明确政府应接受多种评估主体的评价，包括内部评估主体和外部评估主体，要认真确定不同评估主体的评估内容，对每一评估主体应负的义务、承担的评估对象、评估的方式内容以及合理匹配各个评估主体的权重比例，以一种制度化的形式把它固定下来。

其次，公民参与绩效管理更需要制度化保证。如果不能将公众参与绩效评估制度化、法律化，随着政府工作重心的转移，公众对政府绩效评估作用和影响有可能出现弱化的回归。为了真正发挥公众在政府绩效评估中的实际作用，就要使政府绩效评估成为一种长效机制，通过法律形式将公民参与政府绩效评估的内容、机制、途径和方法、结果运用等固定下来使我国政府绩效评估走上经常化、规范化和制度化的轨道。此外，政府应该主动承担起“公众参与”政治文化的培养和推动责任，通过发动公众参与、实事求是地公布评估结果、利用评估结果改进绩效和改善公共服务等一系列努力来调动公共参与政府绩效评估的热情，培育公众参与的政治文化。

参考文献

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①魏宁宁：《我国政府绩效评估主体问题研究》，《法制与社会》2008年第9期。

致谢

本文在写作的过程中得到了指导老师的指导和帮助，学院图书室为本文的写作提供了资料收集上的便利，在此，一并表示感谢。