公共危机管理中的政府职能

论公共危机管理中的政府职能

摘要：我们人类进入21世纪后，自2001年美国“911”事件、2003年非典危机、2008年汶川大地震，以及2011年日本的福岛核电站危机等一系列事件给我们敲响了警钟，使我们更加认识到公共危机管理的重要性。政府在公共危机管理中扮演着重要的角色，其职能也应不断适应变化的环境。因此，我们需要对政府在公共危机管理中的职能进行定位，以提高我国的抗风险能力，为经济的稳步发展及和谐社会的构建作保障。

关键词：公共危机管理、政府职能定位、和谐社会

和平与发展是当今世界的主题，但不和谐的音符总是存在。城乡发展不平衡、地区发展不平衡、经济社会发展不平衡的矛盾更加突出。“非典”危机、禽流感的阴影还笼罩在人们心中，而频发的矿难事件、目前的朝核问题等等又都在提醒我们：我们一直生活在公共危机中。

如何正确地看待与应对公共危机是我们首先要解决的问题，然后就政府在公共危机管理中应实施的职能进行定位，并希望能提供有意义的建议。

一、理性对待公共危机

公共危机指可能对公共利益和安全产生严重威胁的一种状态，它具有破坏性、高度不确定性和突发性等特征。除自然因素造成的公共危机以外，人为因素引发的公共危机也越来越多，破坏性可能更大。一些自然危机表面看来是由于不可抗拒力引起的，实际上也和人们的行动有关。如洪水的泛滥、乱砍滥伐森林，而导致植被严重破坏等就和人们不注意环境保护有直接关系。公共危机严重时甚至会危及整个社会的稳定和统治者政权的稳固以及世界大范围内的经济社会动荡。此外从事物的辨证法讲公共危机亦是一种打乱既有体系或部分体系运作，对于体系内变量的一种急遽而突然变化的状况，对事态的未来发展推移具有不可判定性，这就使得我们对公共危机进行管理显得尤为必要。事实上，如果对公共危机进行充分预计、合理预防和妥善处理，则会使公共危机造成的损失减至最小，也有可能转危为安，甚至因祸得福。

二、建立公共危机应急管理体系

应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。应急管理机制是行政管理组织体系在遇

到突发公共事件后有效运转的机理性制度。政府作为公共危机管理的中心，就应建立一套科学合理的应急管理体系。薛澜、钟开斌(2005)[1]认为，不同类型突发公共事件发生的原因、导致危机状态的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度都有很大差异,从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。因此，二人系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路，以期在为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架。薛澜(2003)[2]、王德迅(2004)[3]以介绍美国、日本突发事件应对体系为例，提出了我国应急管理体系的建议。

三、公共危机管理法制化

公共危机应对普遍可分为“非法治模式”与“法治模式”。两种模式表现为政治动员与行政应急法治两个方面。政治动员在目前我国现阶段政治和法律的现状下有继续实施的必要性。但是，公共危机管理体系的协调高效运作，必须加强统一的立法工作，建立公共危机管理法律制度。目前，在危机管理领域，我国已有立法，如《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等和政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案。这些法律、法规和规章的针对性强、行业特点突出，但缺乏对危机共同规律的总结，不具有普遍的指导性。特别是各职能部门针对单一的事件做出的应对措施，在法律位阶上的地位低于法律，约束效力级别低，不足以担当建立现代危机管理制度的完整功能。因此，学者们普遍赞同加强危机管理的统一立法工作。郭晓来(2004)[4]、曹现强(2004)[5]、宋超(2006)[6]等认为，我国缺乏公共危机管理基本法律的统一规范，当务之急是尽快出台一部统一的《公共危机管理法》，作为各种公共危机管理的基本法。

四、政府职能定位

社会主义是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会迫切要求进一步强化政府社会管理职能，尤其是在公共危机管理中的职能。而如何对政府职能定性定位呢?

(一)信息传达

公共危机虽然具有不确定性和突发性，但我们的政府还应建立相应的预警制度、信息收集机制，利用多种媒介及时准确的收集与掌握关于公共危机的规模、程度等方面的信息，便于及时作出决策。在危机阶段，政府同样要履行好信息的

公开职能，明确民众的心理，使民众能够及时了解他们所处的状态。如我国在2003年的SARS事件中，自政府公开疫情信息后，广大群众被发动起来，出现了群防群治的好局面。需要强调的是，信息的传达这一过程并不是孤立的，而是贯穿危机管理始终的。

(二)组织协调

政府应建立专门的公共危机处理协调机构。目前，我国的改革进入了社会结构的全面分化时期，产生了众多新兴的社会阶层和利益集团。如何较好地做好平衡各方利益的工作，政府需要加大协调的力度，做好社会成果的再分配工作，尤其是初次再分配。在公共危机发生时，政府为了能很快地平息危机，可能会采取非常规手段，不可避免地损害部分人的利益，给民众的生活造成不便。因此，政府同样需要建立合理的利益补偿机制，以维护社会的稳定。

(三)科学决策

公共危机管理有赖于一个能够有效动员、指挥和调度的决策系统。这里需要强调的是决策的目标问题，既要解决“是什么”，又要解决“应该是什么”的问题。危机管理不同于其他公共政策，由于其固有的不确定性特征，它的目标常常是不能量化的。对更大的灾害和伤亡的避免是决策的目标。其中，首先是民众的生命。这个价值判断是决策的前提条件。科学的决策需要在全面搜集信息和判断分析基础上，遵循科学的程序，考虑经济政治和社会心理等多方面的因素。(四)加强合作

政府应加强与科研机构的合作，合作领域涉及危险源的确定与监控、预案制定、提供现代化设备与技术、现场施救，建立信息系统、灾害原因调查、培训专业人员等等。政府也应动员社会广大民众的积极参与。近年来，慈善机构、民间团体等一些非政府性组织在维护社会稳定、促进社会发展等方面起着越来越重要的作用。如2010年上海世博会期间，广大市民及团体自发组织少开一天车活动，有效减少了交通压力。这无疑为上海世博会的顺利展览和圆满结束作出了重大贡献。

五、我国政府职能定位存在的问题

(一)权责不明。危机管理作为政府社会管理职能的一个重要方面，理所当然是政府的职能。但由于我国以前并没有一个常设部门来进行各职能部门间的

有效沟通和协调工作，条块分割严重，事权划分不清。各自为政的管理体系造成了严重的资源浪费和低效，也容易形成滥用权力和推诿塞责。

(二)本末倒置。我国政府在危机管理中通常比较重视灾害的救治，也就是说在危机发生后能够重视起来，但不注重危机的防范，这其实是导致了本末倒置。我们有必要把危机管理和常态管理结合起来，而全面管理已成为国际的趋势。

(三)方式欠妥。如前所述，由于危机的突发性及重大危害性，在危机管理中很可能会出现为控制局面和维护公共利益而对公民的基本权利进行暂时性的限制或剥夺的现象。但有些人却认为可以不择手段，完全忽视民众的基本权利，这是完全不可取的。其结果就是做事方式粗暴、态度蛮横，造成了民众的不理解甚至消极抵抗，延误了时机，也有损政府的形象。因此，政府应将当时的事态向公众说明，争取支持和理解，合理利用自由裁量权，对应急征用造成的个人损失给予合理的赔偿和补偿。

六、结语

对于我国在公共危机方面面对的严峻形势，党中央和国务院高度重视。我国也已经在这方面出台了一系列法令，而最主要的就是：在注重发展经济的同时，不断推进社会主义先进文化的建设；完善社会保障体系；政府需要切实履行好社会管理职能，使危机管理制度化，法制化；维护好社会稳定，把我们的社会主义和谐社会建设的伟大事业推向前进。

[1]薛澜钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础[J].

中国行政管理，2005(2)

[2]薛澜朱琴.危机管理的国际借鉴:以美国突发公共卫生事件应对体系为

例[J].中国行政管理，2003(8)

[3]王德迅.日本危机管理研究[J].世界经济与政治，2004(3)

[4]郭晓来.危机管理系统建设中的几个问题[J].中国行政管理，2004(2)

[5]曹现强赵宁.危机管理中多元参与主体的权责机制分析[J].中国行政

管理，2004(7)

[6]宋超.公共危机管理的法律规制[J].中国行政管理，2006(9)