关于铀矿资源“走出去”战略的基本构架及政策建议

关于铀矿资源“走出去”战略的基本构架及政策建议

世纪之交，党中央高瞻远瞩提出要不失时机地实施“走出去”的开放战略，把“引进来”和“走出去”紧密结合起来。这是党中央在深刻分析当前国际国内形势的变化，总结改革开放20多年经验的基础上作出的进一步扩大对外开放、提高对外开放水平、使我国经济再上新台阶的战略决策。这一战略与西部大开发战略具有同样重要的意义，是我国实现第三步战略发展目标的一项长期任务。贯彻执行这一决策，是我国参与国际竞争、掌握主动权、打好主动仗的必由之路，对于积极开展资源外交，更好地利用两种资源，开拓两个市场，在更广阔的空间进行经济结构调整和资源优化配置，不断提高国家地位，增强经济发展的动力，具有极其重要的意义。

一、“走出去”开发利用国外铀矿资源意义重大

温家宝总理曾经指出，矿产资源是有赖于全球配置和市场配置的经济资源，资源全球化的背景和我国入世后的新形势，对我们利用两个市场、两种资源，既是机遇，又是挑战。要在分类摸清国内矿产资源比较优势的基础上，制定相应的政策和措施，积极推进矿业“引进来、走出去”。这一论断充分表明了我国资源开发“走出去”的必要性与可行性。

1．铀矿资源在国民经济和国家能源安全中占有极其重要地位

尽管目前我国是个仅次于美国的世界第二大矿业生产国，但因人口众多，人均资源消费量不及世界平均水平的一半,未来可能会有较大增长。由于资源自身赋存的特点，特别是能源矿产中的清洁能源石油生产不能满足需求,供需缺口很大;可再生能源虽有较大发展潜力,但远水不解近渴,因此，大力发展核电是解决我国清洁能源长期短缺最重要的战略选择。

根据国家能源发展的中长期规划,到2020年,我国核电装机容量将达到4000万千瓦,占全国电力装机总容量的4%，届时每年将需要放射性铀金属7000吨。此后我国核电可能有更大发展。如果到2050年,要将核发电能力提高到2亿千瓦,届时每年将需要放射性铀金属35000吨。

可见,铀矿资源的安全供应对于我国大力发展核电，保障国民经济快速、稳定、健康发展，维护国防安全和国家经济安全,具有十分重要的意义。

2．“走出去”参与全球铀矿资源开发，有利于充分利用国外资源，降低我国经济发展总成本

大力发展核电需要大量铀矿资源作保障,但铀目前在我国还属于短缺矿产,国内产量最多只能满足需求的1/3。而且,无论是从军事或是从民用考虑,我们都还必须进行足够的铀战略储备,否则极易产生国家经济安全和国防安全问题。而由于矿产分布的全球不均衡性，在我国短缺的铀矿，却主要集中分布在国外的某些国家和地区，而且生产成本要低得多。虽然由于恶意的商业炒作,目前国际现货铀价已达138美元/磅,比2000年底的7.1美元/磅涨了19倍,但基本上是有价无市,最终将回落到100美元/磅以下,甚至80美元/磅以下的正常水平。

显然，“走出去”参与国外铀矿资源的勘探开发，建立一批国外铀矿产品生产供应基地和资源储备基地，乘现在的和平环境多进口一些放射性铀资源,对于充分利用两种资源、两个市场，降低经济发展总成本,更具有重大战略意义。

3．“走出去”参与全球资源开发，有利于培育我们自己的跨国矿业公司,有利于带动技术和设备的输出

经过40多年的发展,我国已形成一支掌握较为先进勘探开发技术和经营管理经验的地质勘查和矿业开发队伍。这支队伍与发达国家相比,尚有较大差距,但比较适应广大发展中国家的国情和民情。特别是近年来这支队伍中有部分企业已先行一步，在国外矿产品市场和资源市场上闯荡,学习到不少国际矿业跨国公司的经营运作机制和管理经

验，基本具备了到国外进行较大规模风险勘探和开发的条件。“走出去”开发国外矿产,有利于以建立现代企业制度为目标，培育和营造我们自己的跨国矿业公司,有利于带动我国适用技术和设备的出口，也提供了市场和更广阔的发展空间。

4．“走出去”参与全球资源开发有利于开展和平外交和资源外交，促进发展中国家经济发展，增强反对霸权主义、维护世界和平的国际力量，提高我国国际地位

我们的目的是和平利用原子能,这完全符合当代世界和平与发展

的潮流。众多的发展中国家近二十年来纷纷修改矿业法，制定优惠政策，吸引外资勘探开发本国资源、发展经济。甚至连澳大利亚这样的美国的传统盟国，也为了在中国市场上取得更大的利益而在铀资源问题上网开一面。在全球经济一体化和资源一体化的过程中，抓住机遇，顺应历史潮流，打好中国市场这张牌，实施“走出去”的开放战略，到国外去勘探开发铀矿资源，发展资源所在国经济、壮大反霸维和的国际力量的同时，我国也建立起稳定、安全的供矿渠道,推行和平外交、资源外交，互惠互利。

5．实施“走出去”勘查开发铀矿资源的开放战略，是我国经济可持续发展的必然选择

我国是一个人口众多、资源相对贫乏的发展中大国，为了实现跨世纪的宏伟战略目标，需要有充足的矿产资源作保障。但是，一些重要的大宗矿产，如石油、富铁、富锰、铬铁矿、铜和钾盐等，国内资源明显不足，需要进口。铀资源也不例外。

21世纪初期，我国经济仍将保持较高增长速度，各种资源特别是大宗矿产资源的消耗量将进一步增长，我国将面临人口增长和经济增长的双重压力，矿产资源形势将更为严峻。我国计划到2020年将核能发电占总发电量的比例由2005年底的1.3%提高到4%, 估计至少将要再建30座100万千瓦级的核电站, 而据预测，未来铀矿国内只能满足需求的1/3，有2/3要靠利用国外资源。

矿产资源是不可再生的，我们不仅要考虑当前的利用，还要考虑子孙后代的利用，不仅要考虑到正常情况下的经济资源供应，还要考虑到战争或国家安全利益受到威胁条件下的战略资源的供应，对国内铀矿还要进行必要的战略储备。尤其是在全球经济一体化进程日益加快的今天，资源全球化战略已成为西方经济发达国家和新兴市场经济国家政府共同关注的问题。一些国家为了控制资源，甚至不惜发动一场战争。总而言之，无论是在目前还是在可以预见到的将来，国家都必须要有充分的矿产资源作保证。否则，我们的经济可持续发展战略将可能因资源短缺而难以实施。为此，我们必须从全球资源战略的高度，实施“走出去”的战略，或者是到国外铀资源市场特别是资源丰

富的友好国家买铀，或者是到国外进行铀矿资源的风险找矿勘探和开发，建设稳定供矿基地，解决短缺铀资源的稳定供应。这是保证我国21世纪社会经济可持续发展的必然选择。

二、国际矿产资源市场态势和我国企业走出去的现状

1．西方发达国家加紧实施全球资源战略，控制优质矿产

长期以来，以美为代表的西方发达国家，一直努力实施全球资源战略，鼓励本国公司到海外勘探开发矿产。其实质是以国家支持为后盾，以跨国公司为主体，开拓地缘区位优势，优化资源配置，以获取质优价廉的矿产资源，保证本国资源需求。

1）国家支持和服务系统

西方国家政府实施全球资源战略，支持勘查开发国外矿产的措施主要体现在四个方面：一是在国家层次上考虑全球资源战略问题，并将其作为国家全球战略的有机组成部分。国家依托其经济实力、军事实力和科技优势，在政治、经济和技术上开展全方位资源外交，支持其全球资源战略;二是通过专门机构，利用国家预算，大力推行经济援助和技术合作，在资源国开展矿产调查评价，建立全球矿产信息系统，为企业“走出去”减轻风险，以利于实施跨国经营;三是利用财政、金

融、税收等多种手段，鼓励跨国经营。例如，建立海外矿产风险勘查基金；对矿业公司在海外投入的勘查费用，给予特殊的财政与税收处理；建立完善的金融服务体系，实现资本跨国流动，贷款与贷款担保，外汇的特殊处理等;四是制定专门法律，提供海外矿业投资保护，规范投资行为，简化管理程序，实行以备案制为基础的审批制度。

总的看来，西方发达国家及部分新兴工业化国家政府在走出去开发国外资源这个问题上所采取的战略是一致的，都立足于全球配置资源，综合运用政治、经济、外交、军事、财政、税收、金融、法律手段，保障其对全球矿产的控制程度和影响力。只是由于各国的国情、矿情、经济发展水平不同，政府在支持力度、方式、手段上有所差异。

2）矿业企业的跨国经营

西方大国实施全球资源战略的主体是跨国矿业公司。基本做法是：以跨国公司为载体，实现矿业资本和技术的跨国流动，矿产的跨国勘探、开发，矿产品的跨国生产和销售,通过矿业公司的跨国兼并和跨国上市，以及大型项目的多国多方联合投资，增强其经济实力，促进信息和技术与管理经验共享，最终实现对全球重要矿产的控制。

矿业跨国经营获取国外资源的途径，主要有以下五种：一是矿业权市场运作。矿业权市场是矿产勘查开发领域最高级的市场组织形式；

矿业权市场运作，是跨国矿业公司勘查、开发和利用国外资源的主要途径。一般有两种形式：获取风险勘查权与购置采矿权;二是矿业资本市场运作。随着经济全球化进程的加快，全球资本的流动远远超过了产品的流动。以矿业权为纽带的矿业资本市场运作，成为跨国矿业公司取得对资源国矿产控制权的一种重要手段；购买矿业权和购并矿业公司，成为国际上矿业增长和扩张的优先途径。主要包括两种类型：购并目标公司和购买目标公司的股份或交叉持股，购买目标公司以转让矿地产中的股权。在具体操作上，或采取财团方式，或进行跨国联合/兼并;三是矿产品市场运作。这是利用国外资源的最传统方式，即通过贸易进口的方式取得资源国的资源。主要也有两种方式：签订长期、稳定供货合同与现货贸易;四是以协作求发展。包括加强与国际性金融机构、资源国当地公司、第三方公司的合作;五是提供融资，即为资源国大型矿业项目提供融资，以换取矿业项目中的部分权益，或取得与资源国的长期供货合同等。

作为一种战略物质，铀矿产品在许多国家受到严格的出口管制。其它获取国外铀矿资源的途径可能在一些国家也会有限制。

3）西方大国对全球矿产的控制程度正在提高，但仍有余地

西方大国通过实施全球矿产战略，控制了全球大部分优质资源。

西方大国对全球矿产资源的控制，是通过跨国矿业公司实现的。全球最大的25家跨国矿业公司中，美国、加拿大各6家，英国和澳大利亚各3家。1999年，132家跨国矿业公司的固体矿产勘查支出，占全球商业性勘查总费用的80%左右。从对金属生产的控制程度看，西方国家三分之二左右的产量，大都由前3—5家大公司控制。

西方大国在实施全球矿产战略时，特别重视地缘政治上的考虑。如美国，一是加强对加拿大和墨西哥的资源控制（以北美自由贸易协议为标志），视这两国为其后院；二是重建拉美矿产供应基地；三是促使南非“回到自由世界怀抱”；四是渗透中亚、俄罗斯及其他经济转轨国家。再如加拿大,在地缘上着重考虑：一是拉丁美洲和加勒比地区；二是非洲；三是亚太地区；四是欧洲和前苏联国家。澳大利亚矿业跨国经营的重点在亚太地区，其次是非洲地区，再次是拉美地区。英国及其他一些欧洲国家控制的重点是非洲。日本在国外勘查石油的公司（项目），主要分布在亚太地区（占总数的65%），但固体矿产项目则主要在拉美。

可以这样认为，全球矿产资源大部已为西方大国控制，但仍有余地。世纪之交发展中国家私有化浪潮为我国企业“走出去”开发利用国外矿产提供了历史性机遇。

2．我国走出去勘查开发利用国外矿产正在艰难起步

早在70年代末、80年代初，我国就开始大规模利用国外资源。但是，由于国家总体经济实力不强，财力有限，在其后相当长一个时期内，我国利用国外资源的方式主要是依靠贸易进口。

80年代中后期，国内有关部门和一些国有大公司开始酝酿到国外开展矿产风险勘探和开发，并多次组团赴有关国家进行考察，探讨合资合作问题。此外，还组织力量开展有关信息和投资环境的调查。经过10多年的摸索和实践，走出去到国外勘探开发矿产的工作取得了一定成效。目前看来,石油天然气、有色金属、铁矿的队伍走出去得较早，步伐较大，取得了较大成绩，其它行业走出去得较晚,总体上进展较缓慢，发展也不平衡，尚处于起步阶段。

核工业部门1995年以来，先后与越南、哈萨克斯坦就开发其境内的铀矿问题进行过大量工作，特别是对哈萨克斯坦砂岩型铀矿项目进行了详细论证，拟与哈方合作建设一到二座年产天然铀400-600吨的地浸式矿山。目前看来,矿山分成所得还要更大些,并可获得相当数量的优先购买权。

在铀走出去方面近年取得的重要进展还有:

2006年11月, 中国核工业集团下属子公司取得了尼日尔北部铀

矿两个矿区的勘探和开采权, 此外, 中国核工业集团还取得了哈萨克斯坦国家原子能公司相关企业的部分权益。

2007年2月, 我国资源外交取得突破性进展, 从澳大利亚进口铀矿的协定开始生效, 待澳大利亚方面的法律完善之后, 中国将从2010年开始每年从澳大利亚进口铀矿2万吨。

中钢集团作为一家大型贸易公司, 2007年2月与澳大利亚一家资源开发公司合作, 签订了合作开发澳大利亚南部铀矿的协议。

由于多方面的原因，这项工作还存在一些困难和问题，一是缺乏统一的管理机构。由于当时国家对矿产资源实行的是多头、分散管理体制，到国外风险勘探和投资开发矿产的项目也基本上由各部门分别审批和管理，结果出现了联系渠道多头、审批环节繁琐、程序复杂、时间过长等问题，贻误了不少时机。二是国家缺乏必要的扶持政策；三是资金筹集渠道不畅，使用分散，难以发挥整体效益；四是国内矿业企业在经营和管理方面缺乏经验和人才，尚不能适应市场经济的要求。

三、矿产资源“走出去”开放战略的指导思想和战略重点

国土资源部成立后，代表国务院行使对土地资源、矿产资源、海

洋资源等自然资源进行规划、管理、保护和合理利用的重要职能。随着国务院新一轮机构改革的开展，国家经贸委下属的冶金工业管理局等机构相继撤销，国土资源部成为代表国家行使对矿产资源集中统一管理职能的唯一中央政府机构。面对日趋严峻的资源供需形势，部党组决定对“走出去”参与全球矿产资源勘查与开发等重大问题进行调研，并在此基础上，逐步形成矿产资源“走出去”的开放战略。

1．指导思想

根据中央关于资源开发要“走出去，扩大开放”指示和“利用两种资源，面向两个市场”的战略方针，制定“走出去”参与全球矿产资源开发战略的指导思想是：从国家当前和长远利益出发，依靠科技进步，统筹规划、积极引导、重点扶持，实现我国利用国外资源在全球范围内的优化配置，提高利用国外矿产的安全性和经济合理性，推动和平资源外交，提高国际地位，在实践中学习外国先进管理经验，建立矿山现代企业制度，促进我国矿业结构调整。

2．战略目标：

（1）建立一批我国资源短缺的国外矿业生产供应基地和资源储备基地，在国家需要时能保证这些资源安全地供应国内，为国家长期、稳定、经济合理地利用国外资源提供保障；

（2）形成一批具有相当规模和实力的跨国矿业企业，培养一批既懂专业又熟悉国际经营的管理人才队伍，使跨国勘查开发矿产的国际竞争能力达到发展中国家的先进水平；

（3）支持有条件的发展中国家建立自己的民族工业，推动和平外交、资源外交，促进与发展中国家的外交与经贸合作，提高我国国际地位；

（4）建立较为完善的，既符合国情又符合国际惯例的参与全球矿产勘查开发政策、管理与服务保障体系；

（5）促进矿业结构调整和现代矿山企业制度的建立，使国外资源勘查开发成为我国矿业经济发展新的增长点。

３．战略部署和战略重点

在具体战略选择上，既要突出重点，又要多元化发展。我们面对的是复杂多变的世界，要根据我国国情和对资源的需要，发挥比较优势和后发优势，突出重点。同时，要作多手准备，在投资市场、投资领域、投资主体等方面要实行多元化，不能单打一。

（1）在利用方式上，贸易与勘查、开发并举

利用国外资源通常有三种途径，一是单纯的贸易进口（市场购买），二是买断矿山股权，三是从风险勘探做起，找到矿后再自主进行开发。目前，我国98%的进口矿产品是采取贸易进口的方式，已成为国际市场许多战略物质的大买主。由于进口量大，往往对国际市场产生较大的影响，常引起价格剧烈波动，极易造成哄抬物价的效果，这对进口国极为不利。而对于象铀矿这样的战略资源，你即使有钱，人家也不一定肯卖。尤其是,如果在一大批核电站建成后，一旦发生供应中断等突发事件，将对国家经济安全和国防安全构成严重威胁。所谓买断矿山股权，就是按一定的价格，买下已有矿山的股份，或者在新建矿山时按一定比例进行投资，矿山建成投产后，获得一定比例的股份，从而获得矿山产品分配权。目前，我国已有部分企业通过这种途径在国外投资建矿，获得销售控制权。买断矿山的风险性较小，在目前国内普遍缺乏国际矿业运作经验和管理人才的情况下，仍不失为一种可行的选择。但由于耗资巨大，成本过高，在经济上不太合算。再说，人家也不愿意把整个铀矿山卖给你。因此，对于天然铀这种战略物质，我们的战略是，一是买矿，尽量通过政府间的长期合同买到我们所需要的东西；二是在友好国家尽一切可能参股铀矿山，获得一定比例的产品分配权和优先购买权；三是采用投资风险勘探的做法，从购买矿产地股权开始，选择做有远景的找矿勘探项目。这种多元化的方式有助于保证长期稳定地利用国外铀矿资源。

总而言之，要采取贸易与开发并举的方针，通过多种方式利用国外铀矿资源。目前主要是要充分发挥贸易的主导作用，并进行适当的实物资源储备。同时要采取积极有效措施，争取取得在国外的铀矿勘查开发的0的突破，最终要通过风险勘查开发，在国外建立铀矿产品生产供应基地和资源储备基地。

（2）在矿种选择上，以我国资源短缺的战略矿产和大宗支柱性矿产为重点，坚持补缺、补紧、补劣的原则

作为一种最重要的战略矿产，国家应当将到国外购买铀矿、购买铀矿山股份、进行铀矿资源勘探开发列为重点扶持和鼓励的对象。

（3）在地区选择上，以资源是否丰富为前提,重点是发展中国家，特别是周边国家,兼顾发达国家。

要充分利用我国的政治优势和地缘优势。前提条件是铀矿资源丰富,重点是发展中国家，特别是周边国家，兼顾某些发达国家，实现我国铀矿资源供给在全球范围内的优化配置。

对于与我国外交、经贸双边关系良好，社会政局比较稳定，铀矿资源丰富，并且已有一定工作基础的国家，条件成熟，可先期开展工

作。这类国家比较多，如我国周边国家中南方的泰国、老挝、越南、柬埔寨、缅甸、印度尼西亚和澳大利亚，北方的俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、蒙古；中东的伊朗、土耳其、约旦、阿尔及利亚；非洲的南非、纳米比亚、津巴布韦、刚果(金)、尼日尔、马拉维、索马里、加蓬；拉丁美洲的智利、秘鲁、巴西、墨西哥等；北美的加拿大。

根据以上分析，我国铀矿资源“走出去”重点是要稳步推进五大战略，即：周边战略、南部非洲战略、拉丁美洲战略、澳大利亚战略、中非战略。

（4）在运作机制上，要以国家需求为导向，兼顾经济效益，以国有大企业集团为投资主体，实行多元化发展。

要做到政企分开。企业是投资主体，政府通过政策支持和宏观管理，增强企业的国际竞争能力，鼓励企业“走出去”，开发利用国外铀矿资源。在实际运作上，要与国际惯例接轨，坚持以国家需求为导向，兼顾经济效益。重点支持已拥有相当经济实力，有能力参与国际矿业市场竞争的国有大企业“走出去”。在运作方式上，可采取长期合同购买、合资开发、或与其它外国矿业公司或国际财团合资经营的方式；在筹、融资战略上，要以国内筹、融资为主。国家要全力支持和扶持国有大企业走出去，并争取搞到大项目，非如此，不足以解决我国十分短缺的铀矿资源的长期、稳定、安全、经济的供应问题。要

争取早日形成1/3由国内生产，1/3由市场购买，1/3由国外矿山分成提供的核电供矿模式。

四、“走出去”开发利用国外铀矿资源的政策建议

“走出去”进行海外铀矿资源勘探和开发的根本目的在于，开辟铀矿资源的海外稳定供矿渠道，逐步建立海外天然铀生产基地和储备基地，以保障21世纪我国经济社会可持续发展。这是一项国家战略目标。国家有责任根据境外矿业开发的特点，认真规划、精心组织和实施，要努力形成一个以国有大企业集团为主体，以国家需求为导向，兼顾经济效益，按国际投资惯例运作的良性投资机制。政府要先行，为企业铺路搭桥，提供服务。通过规划、扶持和管理，提高对外矿业投资的整体水平。为推动这一战略的顺利实施，建议国家采取如下的一系列政策措施：

1.在国家外交战略中进一步突出资源外交的地位

根据中央“走出去”开放战略的总要求和总部署，国家在外交战略中应把“走出去”参与全球矿产资源，特别是铀矿资源开发作为重要目标任务加以考虑，在与其它国家的多边或双边经济合作中，只要有条件，应优先考虑矿业领域内的合作。因此，建议国家有关部门明确要求我驻外机构及时提供驻在国资源及投资政策、法规等信息，帮

助政府有关部门和企业建立联系渠道，疏通关系，解决疑难问题，保护中国企业的合法权益。要以扩大贸易，甚至签订自由贸易协定为条件，取得资源国在天然铀长期购货合同，铀矿资源勘查开发上的互惠待遇。

2.安排财政专项，实施全球矿产资源及投资环境评价计划

借鉴国际经验，安排财政专项，通过在重点国家和地区开展前期地质评价工作，实施包括铀矿在内的全球矿产资源评价计划，摸清主要目标国的铀矿资源潜力，研究矿业投资环境，为政府制定相关战略和政策提供决策依据，为企业走出去勘查开发国外铀矿资源降低投资风险，提供信息服务。

3.建立与国际接轨的有效的矿业投资、融资机制，制定相应的财政、金融和税收优惠政策

针对矿业开发的特点，根据国际惯例制定《海外矿产勘查开发管理条例》，为企业走出去参与国外资源勘查开发进行投资和融资提供法律保障。尽快出台减免份额矿产品进口环节增殖税和进口关税的税收优惠政策。

4.建立国外矿产资源地质调查和风险勘查专项基金

借鉴国外一些国家成功的做法，设立国家海外矿产资源地质调查和风险勘查专项资金。铀矿的境外勘探项目应当优先考虑。

在国家海外矿产资源地质调查和风险勘查专项资金尚未出台之前，建议赋予国家地质调查局动用地质勘探费进行包括铀矿在内的海外矿产资源地质调查的职能。