新中国行政法学的历史与现状概要＊(一)

新中国行政法学的历史与现状概要＊(一)

回顾历史可以发现，新中国行政法学的兴起与发展，始终伴随着中国改革开放的历史进程。有关行政法学的真正研究应该说始于八十年代初期。11983年出版的《行政法概要》是建国以来第一本全国性的行政法学统编教材。该书的出版可以视为中国行政法学的研究逐渐步入正轨。其后1989年第二本较为系统的全国性统编行政法学教材出版。2该书的体系、结构与内容较之第一本统编教材有所变化和更新。这期间，有关行政法的著述和论文的数量不断增加。有关行政法的专门论着和教材、论文相继出版和发表。行政法学作为中国法学的一门年轻学科正在崛起与蓬勃发展。现在中国形成了以大学教师与研究人员为主体，国家机关和社会团体的有志之士共同组成的行政法研究队伍，而且这支队伍还在不断扩展、壮大。以下，笔者仅就新中国行政法学的历史与现状作一简要介绍与述评。一、新中国行政法学的产生背景分析笔者认为，新中国行政法学的产生与发展，有其特定的历史条件与背景。以下主要从经济、政治及思想渊源等方面试图对新中国行政法学产生的背景作一扼要分析。1、经济背景从二十世纪七十年代末中国农村经济体制改革到八十年代初期开始的城市经济体制改革，使得建国后三十多年来形成的经济体制的深层次问题逐渐暴露出来。传统意义上的国家——集体——个人三者之间的利益冲突关系日益凸显。随着经济体制改革的逐渐深入，要求正确处理政府与企业（这里首先是指国有企业或者国营企业）的关系。强调政府职能与企业职能的分离（所谓政企分开或政企分离）。八十年代以前，政府主要是以行政命令与行政计划为手段对企业进行管理，政府是企业的管理者和直接经营者，企业则是政府的“附属品”。改革要求政府对企业经济的管理应当是间接的宏观经济调控。这样就要求彻底改变政府过去的“管理者或统制者”角色。企业作为经济利益的主体开始强调自己独立的利益，强调不断增强企业内部活力，企业也更加关注保障自身的利益与职工的权益。在这种经济改革的大背景下，国家、集体、个人三者之间的利益关系要求得到重新调整。也就是说政府与企业、政府与职工、企业与职工的关系要求重新调整。3这就引出了对拥有强大行政职权的行政机关和处于相对一方地位的公民、法人与其他组织的关系的研究。客观上就要求法律对公民财产权和企业的经营自主权予以必要的保护。就必然要对行政机关的职权范围、行政权力行使的正当程序作深入研究。从行政相对人的角度来说，如果行政行为侵犯了其合法权益，或者说其利益受到损害就必然涉及法律救济。由此就需要对行政法上的救济手段与方法进行研究。现在，这些方面都是中国行政法学界面临的重要课题。2、政治背景伴随着中国经济体制的改革，中国政治体制改革也在艰难中缓缓进行。中国共产党《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，总结了建国以来历次政治运动的经验与深刻教训。对“大跃进”、“人民公社”，尤其是“文化大革命”的深刻反省，从政治思想根源的角度进行了检讨与反思，最终作出了“彻底否定文化大革命”的历史性结论。在过去相当长的时期里，往往是以党的政策作为依据，根据“最高指示”发出行政命令，也就是说习惯于通过非法律的手段、方式来处理问题，实际上带有浓重的“人治”色彩。在这种情形下，往往就导致轻视法律的作用，甚至有的场合就出现否定法律作用的“法律虚无主义”。事实上人民都期待与希望“党和政府都应该服从法律”的法治社会，这就要求党和政府的关系发生改变和进行调整。而过去长期以来存在着的党政职能不分、以党代政的问题没有得到解决。4为了解决长期存在的官僚主义和腐败问题，就要求国家的各项管理工作制度化、规范化、法律化。“一切国家机关及政治势力、各政党、各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为都应当受到追究”、“一切组织和个人都不能有超越宪法和法律的特权”5（共产党也要在宪法与法律的范围内活动6）。公民的正当、合法的权利和利益应当得到保护。政府应当清廉、自律、高效。这就要求尽快建立公务员制度。除此之外，人民还要广泛地参与政治和国家的行政管理，以体现人民当家作主的“主人翁”地位，并要求自己的各项民主政治权利的实现。只有这样，国家的政治生活才能公开化、民主化。这样客观上就要求通过法律来保障公民民主政治权利的实现。基

于这样的政治背景，实践为行政法的建立和诞生提出了客观要求。学者与专家们围绕社会主义条件下的中国行政法的性质与内容等进行了认真的检讨，后来又开始介绍西方先进国家的有关的法律制度（例如英国、美国、法国、德国、日本等）和当时的前苏联、东欧诸国的相关法律制度（如前苏联、南斯拉夫、保加利亚、捷克斯洛伐克、民主德国）。73、思想背景通过对建国以来历次政治运动的深刻教训的总结，必须重新认识过去的历史。长期以来受“左”的思想的深刻影响，通过对真理标准的大讨论，必须放弃过去长期坚持的“无产阶级专政下继续革命的理论”的错误指导思想，而坚持实践是检验真理的唯一标准。探求一切从实际出发，理论联系实际的指导思想。随着中国的进一步改革开放，人们的民主与法治、自由、权利、人权保障、权力制约的观念相继确立，价值观念也发生了很大变化。人们的权利意识与主体意识大为增强。人民是国家的主人的具体实现。人民是国家的主人不再只是口头上的宣传，而是反映在鲜活、生动的社会实践中。公民的人身权利、财产权利、政治上的民主权利必须得到法律上的有效保障。过去那种公民实际上往往更多的是义务主体，而很少享有权利，政府往往是权力主体而很少承担责任与义务的现象必须彻底改变。必须树立行政机关的职权职责相互统一、公民的权利与义务相互统一的观念。过去由于“政府的利益与人民的根本利益是一致的”导出的“政府不可能作出违法的事情”，因而政府也就不可能承担所谓的法律责任，这是改革以前的观点。改革后，这种观点已经被彻底地放弃。“责任政府”的观念逐渐形成。人民不仅是权利（权力）的行使者，相应地也是义务的履行者，行政机关既是行使职权的政府机关，也就必须伴随着职责与责任。公务员作为政府职权行使的代表，由于行政违法造成行政相对人合法权益损害的，首先是由政府承担法律责任。二、中国行政法的体系与内容随着研究的逐渐深入，学者们开始关心研究行政法的体系与内容。至今仍然有很多学者在讨论这个话题。有的著作还予以专门指出“八十年代最大的贡献是，要确立中国特色的行政法学体系”8。一九八三年全国第一本行政法统编教材《行政法概要》，毕竟是“文革”结束不久后写就的教材，难免受文革残痕影响。同时还受前苏联行政法的影响比较深，所以“管理色彩”还很突出和鲜明，行政法是“管理法”或是“治民法”。一九八九年第二本全国性行政法统编教材《行政法学》，开始注意以行政法律关系为主线构筑行政法学体系，注意到行政主体与行政相对人之间权利义务的一致性。注意从权利义务关系的角度，从行政主体的职权、职责，行政相对人的权利与义务的角度进行研究。最近，又有学者提出以司法审查制度为核心，构筑行政法学新体系。9最近针对这一问题的讨论也很多，这个观点的提出在社会上引起了一定反响。10至于行政法学的内容，一般来说，分为总论、各论。行政法总论部分，又包括行政法基本理论、原理、行政组织法、公务员法、行政行为法（又可分为行政立法、行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政确认、行政司法等）行政程序法、行政救济法（行政复议、行政诉讼和国家赔偿等）。对于这种体系，有的学者提出不同观点，目前还有许多争论。这些学者提出了一些问题，并对之作出了介绍与批评。11在关注行政法总论研究的同时，也有一少部分学者开始注重对行政法各论的的研究。大学学者与国家机关的专家相结合共同执笔，写就了建国以来最早的一套部门行政法教材。这些教材计划分三批出版。至1994年8月，已经有七册行政法各论的教材出版。12这些教材对行政法各领域较多的理论问题与实践问题进行了有益的研究。这种研究对于对未来中国改革的深入发展和不断完善将会发挥很大作用。三、九十年代中国行政法学研究现状现在中国行政法学会跟八十年代相比，研究的范围进一步扩大，研究的程度相对的深入。但是跟法治发达的先进诸国如德国、法国、日本、美国等国家相比还有较大的差距。不过中国行政法学研究的发展速度快，水准正在进一步提高。研究队伍正在进一步扩大和增强。如前所述，新中国行政法学的产生与发展，始终是伴随着中国经济体制改革与政治体制的改革的进程。现在的状况是中国行政法学者面临着不少新课题。如何面对和解决改革中出现的新的问题，如何对这些新问题给予合理的分析、解释与必要的回答。而这些问题中既有理论性、原理性很强的问题，如人民代表大会制度的

建设，行政法与市场经济的关系，行政法的功能与作用；也有实践性很强的问题，如现在国有企业的股份制改造，如何控制国有资产的流失，应当如何强化对国有资产管理及其法律对策研究等等。既有经济体制改革方面的问题，如税制、金融、证券业的监督与管理等，也有政治体制改革方面的问题，如结社法、监督法、政党法的制定等；既有关于“人”方面的问题，如公务员制度；也有涉及到“财”、“物”方面的问题，如公有公共设施的建设、使用及管理等等。既要研究立法问题，也要对法律的执行与实施进行考察研究与调查分析。既要对行政法总论进行研究，又要研究行政法各论。13既要有对于行政法原理的研究，又要有对实践问题的研究。14既有对一般普遍性问题的研究，又有对于专门性问题的研究。15从1993年1月起，中国行政法学研究会举办的杂志《行政法学研究》（季刊）正式编辑出版，面向国内外公开发行。总体而言，中国行政法学领域的研究，气氛非常的活跃。特别值得指出的是，从中国行政法学研究开始至今，最引人注目的是对行政诉讼问题的研究。首先是学者们为制定行政诉讼法而奔走呼号，在行政诉讼法颁布实施后，又对该法实施的一系列理论与实践问题进行了专门研究。16使得行政诉讼法成为了10余年来中国行政法学研究的核心与焦点。以中国行政诉讼法的公布与实施为契机，中国行政法学者与实务界专家们，对行政法学的问题展开了较深入的研究。17这一时期的著作和论文主要集中体现在对行政诉讼法相关制度的研究。18研究视角与方法的变化，研究的程度和阶段。过去的行政诉讼法的研究主要是一般理论论述，后来开始注重对行政诉讼法实施过程的分析。注意紧密联系中国实际，在进行大量调查研究的基础上，探求问题存在的原因和问题的解决办法。在这方面，有些学者专家进行了详细的调查研究，并取得了引人注目的的研究成果。例如，北京大学法学院“行政诉讼法实施现状与发展方向”课题组通过两年多的努力，形成了最终研究成果“法治的理想与现实”一书已经出版。该书在社会上引起了极大的社会反响。19该书是中国法学界最初的实证研究方面的著作。20该书引用的是详细、确实、直接的第一手资料，对当前国民的法律意识、认知程度的分析。该书涉及对两个具有代表、典型意义的地域——河南省的南阳地区及四川省的成都市青羊区——进行了详细的调查研究并作焦点分析。通过对《行政诉讼法》实施前后有关行政案件的受理、审理状况的对比，行政审判庭在审理行政案件中所遭遇到的各种障碍和困难，行政审判体制内和体制外的问题，作了精细的调查与分析。这是一本有关当代中国行政诉讼与行政审判方面具有一定份量的著作。中国共产党第十四次代表大会，作出了全面确立社会主义市场经济体制的决定。在这种特殊的转型时期中国法学界面临着许多重大难题。21法律家的理论与实践面临着全面的挑战。“市场经济即法治经济，法制经济”实际上是强调法律的作用。中国行政法学界于1993年、1994年就市场经济与行政法进行了两届激烈的讨论。行政法为在中国确立社会主义市场经济的建立应当发挥必要的作用。22社会主义市场经济条件下行政法的特征、行政立法、行政指导的问题的系统论述。23行政程序有关的问题也引起了关注。24展望未来，中国行政法学研究，正在向深度方向发展。随着中国改革开放的继续深入，中国行政法学术研究将越来越走向繁荣。