新纳税评估管理办法及修改说明

纳税评估管理办法 (修改稿)

第一章总则

第一条为强化税源管理，降低税收风险，促进税收遵从，不断提高税收征管的质量和效率，根据税收法律的规定，结合税收征管工作实际，制定本办法。

第二条纳税评估是指税务机关利用获取的涉税信息，对纳税人（包括扣缴义务人，下同）纳税申报情况的真实性和合法性进行审核评价，并作出相应处理的税收管理活动。

纳税评估是税源管理工作的基本内容，是处置税收风险、促进纳税遵从的重要手段。

第三条纳税评估工作遵循风险控制、分类分级实施、专业管理、人机结合的原则。

第四条纳税评估工作的一般程序是：运用税收风险管理理念，分析识别风险，明确风险等级，安排相应应对措施；对案头审核对象进行深入审核，查找疑点，明确核实的内容和方式；对案头审核中发现的疑点分别采取电话、信函、网络、约谈、实地核查等方式核实疑点；针对调查核查情况作出评定处理。

第五条税务机关对所有纳税人的纳税申报情况作纳税评

估；对同一纳税人各税种统筹安排、综合实施纳税评估；对多个税款所属期的纳税申报情况可以一次进行纳税评估。第六条开展纳税评估工作，一般应在纳税申报期满之日起三年内进行；涉及少缴税款金额在十万元以上的，可以延长至五年内进行。

纳税人未按期履行纳税申报义务的，税务机关也可以按本办法的规定实施纳税评估。

第七条税务机关可运用税收征管法赋予税务机关的职权组织实施纳税评估；发挥信息技术对纳税评估工作的支撑作用，不断提高纳税评估工作的质量和效率。

第二章风险识别

第八条风险识别是税务机关采取计算机和人工相结合的方法，分析识别纳税人纳税申报中存在的风险点，按户归集，依纳税人风险高低排序，确定其风险等级，明确相应应对措施的过程。

第九条税务机关根据税收征管资源配置情况，统筹安排，将税收风险级别高的纳税人确定为案头审核对象。

第十条对税收风险级别低的纳税人，税务机关可采取纳税辅导、风险提示等方式督促其及时改正。

第十一条经分析识别未发现税收风险的纳税人，对其实施的纳税评估终止。

第三章案头审核

第十二条案头审核是指纳税评估人员在其办公场所，针对纳税人的风险点，选择运用相应的纳税评估方法，分析推测纳税人的具体涉税疑点，对需要核实的疑点明确有关核实内容和方式的过程。

第十三条纳税评估人员应根据案头审核对象的不同类型，选择运用针对性强的纳税评估方法进行审核分析，并对疑点核实方式提出建议。

第十四条进行案头审核时应注重将纳税人申报数据与

财务会计报表数据进行比较、与同行业相关数据或类似行业同期相关数据进行横向比较；与历史同期相关数据进行纵向比较。要注意根据不同税种之间的关联性和钩稽关系，参照相关预警值分析税种之间的关联关系及其异常变化；应用税收管理员日常管理中所掌握的情况和积累的经验，将纳税人申报情况与其生产经营实际情况相对照，分析其合理性，以确定纳税人申报纳税中存在的问题及其原因；分析纳税人生产经营结构，将主要产品能耗、物耗等生产经营要素的当期数据、历史平均数据、同行业平均数据以及其他相关经济指标进行比较，以推测纳税人申报的真实性，分析异常变化的成因。

第十五条经案头审核，纳税人疑点排除的，纳税评估终止；纳税人的问题事实清楚，不具有偷、逃、骗税违法行为，

无需立案查处的，责令纳税人及时改正；纳税人疑点没有排除的，应进行调查核实。

第四章调查核实

第十六条调查核实是指税务机关根据疑点的大小和复杂程度, 采取电话、信函、网络、约谈、实地核查等其他便捷有效的方式进行核实的过程。

对在风险识别和案头审核环节经通知改正而拒不改正的纳

税人，实施调查核实。

纳税评估人员应遵循注重实效、节约成本、避免增加纳税人负担的原则选择核实方式。

第十七条约谈须经所属税务机关批准并事先发出《询问通知书》，提前通知纳税人。

对存在共性问题的多个纳税人，可以采取集体约谈的方式进行。

约谈的对象可由评估人员根据实际情况进行确定，主要是企业财务会计人员、法定代表人或者其他相关人员。

纳税人对税务机关约谈的疑点可以进行自查举证。

纳税人可以委托具有执业资格的税务代理人进行约谈。税务代理人代表纳税人进行约谈时，应向税务机关提交纳税人委托代理合法证明。

约谈的时间地点由征纳双方协商确定。

约谈内容应当形成约谈记录，并经约谈双方签章（字）确认。

第十八条经电话、信函、网络、约谈等方式，纳税人对税务机关指出的疑点无异议，且无偷、逃、骗税等违法行为的，应当开展全面自查，办理补充申报，并缴纳应补缴的税款、滞纳金。税务机关对纳税人的补充申报无异议的，纳税评估终止。税务机关对纳税人的补充申报有异议的，应当实地核查。

第十九条经电话、信函、网络、约谈等方式，仍无法排除疑点的，税务机关应当实地核查。税务机关在实地核查时，针对疑点，可以采取税收征管法及其实施细则规定的税务检查的方式方法。

第二十条实施实地核查须经所属税务机关批准并事先发出《税务检查通知书》，提前通知纳税人。实地核查要如实制作核实记录。

第二十一条实施约谈和实地核查的税务人员一般不少于两名。

第五章评定处理

第二十二条经调查核实，疑点被排除的，税务机关应当制作《税务事项通知书》,载明根据已掌握的涉税信息未发现少缴税款行为等内容，送达纳税人，纳税评估终止。

第二十三条存在的疑点经约谈、举证、税务检查等程序认定事实清楚，不具有偷、逃、骗、抗税等违法嫌疑，无需立

案查处的，税务机关应当根据已知的涉税信息，确定纳税人应纳税额，制作《税务事项通知书》，送达纳税人，责令其限期缴纳。

第二十四条经实地核查，发现纳税人有下列情形之一的，税务机关有权采取税收征管法实施细则第四十七条规定的

方法核定其应纳税额：

（一）依照法律、行政法规的规定应当设置账簿但未设置的；（二）擅自销毁账簿或者拒不提供纳税资料的；

（三）虽设置账簿，但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以查账的。

第二十五条经纳税评估，发现纳税人有偷、逃、骗、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为，需要进一步核实的，应移交税务稽查处理。

稽查部门不立案查处的，应及时退回承担纳税评估工作的部门。承担纳税评估工作的部门经复核认为案情重大，确实需要立案的，经税务局长批准，稽查部门应立案查处。

稽查部门立案查处后，应当及时将处理结果向税源管理部门反馈。

第二十六条纳税人的纳税申报情况经评估后，如发现了新的线索，在纳税评估期限内可再次实施纳税评估。但对纳税人同一税种同一税款所属期纳税申报情况的纳税评估不得

超过两次。

第六章组织管理

第二十七条税务机关各业务部门要加强配合，建立纳税评估工作的长效机制。

征管部门负责纳税评估工作的组织协调，制定纳税评估工作相关制度，组织指导纳税评估工作的开展；负责纳税评估的风险识别工作，统筹下达评估任务；负责组织或直接实施对涉及重点行业、重点税源、跨区域纳税人、专业性强和重大涉税事项的纳税评估工作。

收入规划核算部门负责对税收完成情况、税收与经济的对应规律、总体税源和税负的增减变化等情况进行定期宏观分析，为纳税评估工作提供依据和指导。

税收政策管理部门负责行业税负监控，研究纳税评估的具体方法，为纳税评估工作提供依据和指导。

大企业管理部门负责所联系企业的纳税评估工作。

第二十八条税源管理部门负责对所管辖纳税人实施纳税评估的案头审核、调查核实和评定处理等工作。

第二十九条各级税务机关要充分利用现代化信息手段，广泛收集和积累纳税人各类涉税信息，不断提高纳税评估工作水平。

第三十条各级税务机关要完整收集、整理纳税评估资料，及时归档，做好纳税评估资料管理工作。

第三十一条要设置专门的纳税评估岗位，配备素质高、业务精的税务人员从事纳税评估工作。要加强对纳税评估人员的培训，不断提高其评估能力和综合素质。要建立纳税评估人才库，探索实行纳税评估人员能级制。

第三十二条要建立健全纳税评估工作岗位责任制、岗位轮换制、评估复查制和责任追究制等各项制度，加强对纳税评估工作的日常检查与考核。

第三十三条纳税评估人员在纳税评估工作中徇私舞弊或者滥用职权，或为有涉嫌税收违法行为的纳税人通风报信致使其逃避查处的，或瞒报评估真实结果、应移交案件不移交的，或因主观故意致使评估结果失真、或因主观故意不评估，给国家税收或纳税人利益造成损失的，不构成犯罪的，由税务机关按照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

第三十四条各级国家税务局、地方税务局要加强纳税评估工作的协作，提高相关数据信息的共享度，定期通报评估结果，并积极创造条件，组织联合评估。

第七章附则

第三十五条对实行定期定额征收税款的个体工商户按《个体工商户税收定期定额征收管理办法》管理，对实行其他征收税款方式的个体工商户按本办法实施纳税评估。

第三十六条各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局可根据本办法，结合当地实际制定具体的实施办法，并报国家税务总局备案。

第三十七条本办法自年月日起实施，原《纳税评估管理办法（试行）》同时废止。

评估办法修改说明

纳税评估管理办法自2005年实施以来，作为税收征管的一个手段在全国各地广泛运用，对推进依法治税，加强税源的管理，减少税收流失，起到了一定作用。但是在税收征管中，“科学化、精细化”管理的要求还没有有效落实，“疏于管理、淡化责任”的问题没有根本解决，税收征管模式中的“强化管理”没有具体体现。从制度上看，现行纳税评估管理办法对纳税评估的定位不够明确，缺乏可操作，工作程序制度化程度不高，纳税评估缺乏统一标准、纳税评估的组织管理不够严谨，导致各部门各环节存在各自为战现象，评估与服务、稽查、税政之间职责不清，或以评代查，或多头下户，或既不评也不查，不能给纳税人提供优质服务，也不能严肃规范执法，促进纳税遵从。总局在税收“十二五”规划纲要中也提出要加强税收风险管理，规范纳税评估等税收征管程序。因此，修改纳税评估管理办法已经刻不容缓。

此次修改纳税评估管理办法坚持以服务科学发展、共建和谐税收为指导思想，以既学习外国先进经验、又保持中国特色为原则，以现行税收征管法为依据，将税收风险管理理念贯穿始终，力求做到：进一步明确纳税评估的定位，完善纳税评估工作的程序和方法，厘清与纳税申报、税款征收、税务稽查的相互关系，规范操作文书，推动纳税评估工作向规范化、效率化方向发展。

我司在总结实践经验、认真学习研究国外先进税收征管经验的基础上，先后召开了两次座谈会，听取相关省市对修改纳税评估管理办法的意见和建议，两次提交司务会研究、讨论，形成了本次提交的纳税评估管理办法修改稿。现就办法修改的主要内容说明如下：

一、重新确定纳税评估的定位

纳税评估，有的国家叫税收评定（tax assessment）如美国，也有国家叫税收核定（确认），如德国，台湾叫核课，香港叫评税，是指税务机关对纳税人的申报纳税情况或对没按期申报的纳税

人应履行纳税义务情况进行核实、确定的程序，是税务局的主要工作职责和法定程序。其核定的过程既可以利用一定的分析系统，将大量第三方信息与申报情况比对，进行办公室评定，也即我们所指的“案头评估”，也可以采取实地检查的方式，调查取证，确定纳税人申报的准确性，最终由税务机关对纳税人未缴少缴税款进行确定并通知纳税人执行。在核查过程中，如果发现纳税人有故意偷税的情况，涉嫌犯罪的，交由犯罪调查部门进一步调查核实，对其进行相应的责任追究。

借鉴外国税法，并结合我国的纳税评估实践，此次修改纳税评估办法，将纳税评估确定为税务机关进行税源管理的主要内容。是在纳税人履行申报缴纳税款义务之后，税务机关进行税源管理的必经程序，是具有法律效力的执法行为。税务机关可以运用征管法赋予税务机关的一切手段，对纳税人的申报纳税情况进行核实，经过纳税评估程序，确定纳税人依法实际应纳税款，促进纳税遵从。在第二条规定：纳税评估是指税务机关利用获取的涉税信息，对纳税人（包括扣缴义务人，下同）纳税申报情况的真实性和合法性进行审核评价，并作出相应处理的税收管理活动。纳税评估是税源管理工作的基本内容，是处置税收风险、促进纳税遵从的重要手段。在第二十三条规定：存在的疑点经约谈、举证、税务检查等程序认定事实清楚，不具有偷、逃、骗、抗税等违法嫌疑，无需立案查处的，税务机关应当根据已知的涉税信息，确定纳税人应纳税额，制作《税务事项通知书》，送达纳税人，责令其限期缴纳。

二、调整章节体例安排

我们认为，纳税评估是对税收风险管理理念的贯彻和具体实施。税收风险管理是指税务机关运用风险管理的理念和方法，合理配置管理资源，通过风险分析识别，风险等级排序，风险应对处理，以及过程监控、绩效评估等措施，不断提高纳税遵从度的过程和方法。根据税收风险管理的理念，按照纳税评估的一般流程，将办法分为总则、风险识别、案头审核、调查核实、评定处理、组织管理和附则7章37条。

第一章明确了纳税评估的定位、纳税评估的原则、纳税评估的依据以及纳税评估的四个要素：纳税评估的主体、纳税评估的对象、纳税评估的程序和期限。按纳税评估的流程，规定了第二章到第五章的内容。

“风险识别”是纳税评估的第一个环节，在第二章规定了税务机关对纳税人申报资料进行分析筛选，对纳税人风险级别进行识别排序，并根据风险等级明确相应的应对措施。

第三章是“案头审核”，这一章具体规定了案头审核的方法、内容和宏观指标以及在本阶段所应进行的税务处理。

第四章是“调查核实”，本章规定了税务机关为完成纳税评估而实施调查核实的方法以及税务约谈的对象、条件和要求。

第五章“评定处理”规定了纳税评估机构经过调查核实环节后，按照核实结果对纳税人分别采取的不同措施，包括终结评估、确定应纳税款、核定应纳税款、移交稽查部门立案查处等几种处理方式。

第六章是关于纳税评估工作的组织管理，这是实施纳税评估工作的一个重要支撑，也是规范纳税评估程序的一个前提保障。本章一方面规定了税务机关内部对纳税评估工作的分工与协作，并明确评估工作由征管部门统筹安排组织，克服过去税政部门针对各税种组织评估，多头对纳税人进

行评估的情形。另一方面规定了从事纳税评估要有专门人员和专门岗位，要建立相应的岗责体系，从评估人员的队伍建设方面对纳税评估工作进行了规范和保障。

三、扩大纳税评估的范围

本次修改纳税评估办法，对纳税评估的范围做了两个方面的扩大和明确，一是将纳税评估的开始环节提前至申报纳税完成后的风险筛选，结束环节是选出风险最大的纳税人交由稽查立案查处为止。这样将风险管理理念贯穿纳税评估整个过程，纳税评估也贯穿税源管理的完整过程，而不仅是税源管理的某个环节性工作。按照风险管理理念，纳税人申报后，税务机关必须对其申报缴纳税款进行风险识别排序，根据风险程度大小的不同再逐步进采取更进一步的税务管理措施，这是符合国际惯例的做法。在第八条规定：风险识别是税务机关采取计算机和人工相结合的方法，分析识别纳税人纳税申报中存在的风险点，按户归集，依纳税人风险高低排序，确定其风险等级，明确相应应对措施的过程。二是规定纳税评估是针对所有纳税人的评估，而不仅仅是抽查评估某类纳税人或某个税种。在第五条规定：税务机关对所有纳税人的纳税申报情况作纳税评估；对同一纳税人各税种统筹安排、综合实施纳税评估；对多个税款所属期的纳税申报情况可以一次进行纳税评估。考虑到个体工商户数量多、零星分散、流动性强，如果对其实施常规的纳税评估可能成本高，且税务机关一直对个体户对实施定期定额征收的管理模式，本次修改评估办法，将个体工商户的纳税评估排除在本办法的适用范围外，在第三十五规定：对实行定期定额征收税款的个体工商户按《个体工商户税收定期定额征收管理办法》管理，对实行其他征收税款方式的个体工商户按本法实施纳税评估。

四、明确纳税评估的方法及与稽查的衔接

税收征收管理法的根本就是调整税务机关与纳税人之间的权利义务管理，其核心是法律赋予税务机关的税收管理权。纳税评估作为税源管理的工作程序，税务机关有权采取征管法赋予税务机关的一切税收管理手段，包括税收检查权和调查权，而电话询问、信函调查、约谈以及实地检查都是税务检查权的具体内容，当税务机关为完成纳税评估而采取上述手段时，相关主体都应当予以配合，否则需要承担征管法规定的法律责任。在第七条规定：税务机关可运用税收征管法赋予税务机关的各种手段组织实施纳税评估。在第十九条规定：经电话、信函、网络、约谈等方式，仍无法排除疑点的，税务机关应当实地核查。税务机关在实地核查时，针对疑点，可以采取税收征管法及其实施细则规定的税务检查的方式方法。

税源管理部门与稽查部门之间对纳税人税收违法行为的衔接处理方式：一是通过纳税评估，为稽查局提供案源，将评估发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，移交税务稽查处理。二是建立反馈机制，规定稽查部门经审查认为不需要立案的，应及时退回税源管理部门。稽查部门立案查处后，应当及时将处理结果向税源管理部门反馈。三是管理部门和稽查部门对是否立案存在不同认识的，由共同的局长确定是否立案查处。通过此规定，从逻辑上符合了“税务管理=纳税服务+纳税评估+税务稽查”的管理模式。因为“纳税服务”的目的是帮助纳税人履行纳税义务，“纳税评估”的目的是发现纳税人不遵从行为并督促其提供遵从度，“税务稽查”的目的是打击严重不遵从行为，三者共同构成税务管理的重要内容，缺一不可。我们希望，通过对纳税评估与稽查关系衔接的明确，克服过去在实践中对纳税评估与稽查之间界限不清，责任不明的弊端。

五、重新界定各部门工作职责

目前，征管、税政、税源管理部门都组织实施纳税评估，各自为战，多头评估，重复进户，既增加了纳税人的负担，又没有形成工作合力。针对此现象，我们一是明确纳税评估任务的下达由征管部门归口管理；二是明确征管部门负责组织或直接实施对涉及重点行业、重点税源、跨区域纳

税人、专业性强和重大涉税事项的纳税评估工作；三是明确大企业管理部门负责所联系企业的纳税评估工作。在第二十七条规定：税务机关各业务部门要加强配合，建立纳税评估工作的长效机制。征管部门负责纳税评估工作的组织协调，制定纳税评估工作相关制度，组织指导纳税评估工作的开展；负责纳税评估的风险识别工作，统筹下达评估任务；负责组织或直接实施对涉及重点行业、重点税源、跨区域纳税人、专业性强和重大涉税事项的纳税评估工作。收入规划核算部门负责对税收完成情况、税收与经济的对应规律、总体税源和税负的增减变化等情况进行定期宏观分析，为纳税评估工作提供依据和指导。税收政策管理部门负责行业税负监控，研究纳税评估的具体方法，为纳税评估工作提供依据和指导。大企业管理部门负责所联系企业的纳税评估工作。

六、调整纳税评估的期限

纳税评估作为税收管理的一个程序，必须明确其行为期限，超出期限所做的纳税评估无效，既保障纳税人权益，又在客观上对税务机关提高工作效率起到督促作用。国外对纳税评估期限的规定不尽相同，在美国，一般情况下为3年；对涉税金额较大或比例超过25%的可以延长至6年；税收违法行为的，可以在任意期限开展评定。在德国，核定期限按税种分为：1年、4年，出现逃税时核定期限为10年，出现过失偷漏税时核定期限为5年。参照国外做法，结合我国现行征管法关于税款追缴的规定，在第六条规定：开展纳税评估工作，一般应在纳税申报期满之日起三年内进行；涉及少缴税款金额在十万元以上的，可以延长至五年内进行。纳税人未按期履行纳税申报义务的，税务机关也可以按本办法的规定实施纳税评估。

七、规范纳税评估的程序

参照国际做法，作为税源管理的主要内容和核心工作，纳税评估程序应该从初步筛选，识别风险点开始，经过筛选，对不程度的风险，通过不同阶段的逐级递进的措施，逐步排除并纠正纳税人的违法行为，直至发现纳税人有涉嫌犯罪行为交由稽查部门进行进一步核查。结合各地征管实践，并考虑到地域差异、行业差异以及信息化建设方面所存在差异，本次修改稿按流程设计了纳税评估的程序，从制度方面对程序进行规范。一是在第四条规定：纳税评估工作的一般程序是：运用税收风险管理理念，分析识别风险，明确风险等级，安排相应应对措施；对案头审核对象进行深入审核，查找疑点，明确核实的内容和方式；对案头审核中发现的疑点分别采取电话、信函、网络、约谈、实地核查等方式核实疑点；针对调查核查情况作出评定处理。二是在各章分别规定各环节的具体操作程序，各个环节呈现出评估对象更少、评估手段更严格的递进关系。三是规定各个环节之间的相互衔接关系。每一个环节都会出现风险点得以排除而终结评估的情况，对那些不能在本环节排除的风险点再进行到下一环节，直到移交稽查并与稽查部门建立反馈机制，目的就是为了利用有限的管理资源，准确有效纠正纳税人的不遵从行为，提高纳税人的纳税遵从度，有利于对不同的风险进行不同的对待措施。在第九条规定：税务机关根据税收征管资源配置情况，统筹安排，将税收风险级别高的纳税人确定为案头审核对象。在第十条规定：对税收风险级别低的纳税人，税务机关可采取纳税辅导、风险提示等方式督促其及时改正。在第十一条规定：经分析识别未发现风险的纳税人，对其实施的纳税评估终止。在第十五条规定：经案头审核，纳税人疑点排除的，纳税评估终止；纳税人的问题事实清楚，不具有偷、逃、骗税违法行为，无需立案查处的，责令纳税人及时改正；纳税人疑点没有排除的，应进行调查核实。在第十八条规定：经电话、信函、网络、约谈等方式，纳税人对税务机关指出的疑点无异议，且无偷、逃、骗税等违法行为的，应当开展全面自查，办理补充申报，并缴纳应补缴的税款、滞纳金。税务机关对纳税人的补充申报无异议的，纳税评估终止。税务机关对纳税人的补充申报有异议的，应当实地核查。在第十九规定：经电话、信函、网络、约谈等方式，仍无法排除疑点的，税务机关应当实地核查。税务机关在实地核查时，针对疑点，可以采取税收征管法及其实施细则规定的税务检查的方式方法。

八、明确纳税评估所使用的文书

实施纳税评估，必然会涉及到在评估过程中和作出评估结论时要使用的法律文书的问题。考虑纳税评估管理办法是依据现行征管法，因此，办法中涉及到的文书都是《国家税务总局关于印发全国统一税收执法文书式样的通知》（国税发[2005]179号）文中的税收执法管理通用文书。包括《税务事项通知书》、《询问通知书》、《税务检查通知书》、《税务处理决定书》等。