地方公共产品供给研究综述_蒂布特模型及其他

地方公共产品供给研究综述:蒂布特模型及其他

张岚东

(西南财经大学,四川　成都　610074)

[摘要]蒂布特模型提出以后,地方公共产品供给逐渐引起理论界的重视。由于地方公共产品

供给深受政府制度因素影响,本文从财政分权、政府治理、公共选择机制、地方税制等地方政府

治理结构因素与地方公共产品供给的关系角度,梳理了国内外的相关研究,整理了国内对公共

产品供给研究,最后进行了述评。

[关键词]地方公共产品;财政联邦主义理论;有效供给;文献综述

[中图分类号]F812.7 [文献标识码 [文章编号]1673-5609(2010)01-0045-05

Rev i ew of L oca l Publi c Goods Supply:T i ebout M odel and O ther

ZHANG Lan-dong

(S ou thw eastern U n iversity of F inance and Econo m ics,Chengdu610074,Ch ina)

Abstract:The study of l ocal public goods supp ly has been given more attenti on in the theoretical circle after the Tiebout model was p resented.Because the supp ly of l ocal public goods was i m pacted by the syste m of govern ment,fr om the as pect of the relati onshi p be2 t w een the fact ors of l ocal governance structure(like fiscal decentralizati on,l ocal governance,public choice mechanis m s,and l ocal tax syste m etc.)and the l ocal public goods supp ly,the author s orted out the relevant researches in China and abr oad,the related domestic studies on public goods supp ly and then gave a revie w.

Key words:l ocal public goods;fiscal federalis m theory;effective supp ly;literature revie w

地方公共产品(l ocal public g oods)是指存在形态和受益范围限于一定地区的公共产品,如基础教育、公共卫生、行政司法服务、公安、环保、消防、道路和公用文化体育设施等。由于地方公共产品的供给者主要是各国地方政府,而政府治理结构是影响政府地方公共产品供给的主要因素,因此,本文从蒂布特模型出发,围绕地方政府治理结构的主要内容,初步整理了国内外对地方公共产品供给主要影响因素的研究成果,并总结了国内地方公共产品供给的研究。

一、居民流动性与地方公共产品供给:蒂布特模型

1956年,蒂布特建立了一个地方公共产品供给模型(Tiebout Model)。假设具有消费者和投票者双重身份的居民能够充分流动,将流向那些能够最好满足其公共产品偏好的地区;居民对各地公共产品收入—支出模式具有完全信息;有许多地区可以供居民选择;不考虑各地对就业机会的限制,所有的人都靠股息来维持生活;各地区的公共产品不存在外部性;每一种社区服务模式都是由城市管理者根据该社区原有住户的偏好来设定的;为降低平均成本,没有达到最优规模的社区将会试图吸引新的居民,超过了最优规模的社区将反之,处于最优规模的社区则力图保持其人口数量不变。根据上述假设,居民以选择居住地的方式表达了对地方公共产品的需求,类似于在市场上的选择行为,能够实现各地区公共产品的供求均衡,并使资源配置达到帕累托最优。

Oates(1969)最早对蒂布特模型进行了实证检验,他以美国新泽西州地方政府公共支出的横截面数据为基础,就地方财产税和地方支出项目对财产价值的影

2010年2月广西财经学院学报Feb.2010第23卷第1期Journal of Guangxi University of Finance and Econom ics Vol.23　No.1

①[收稿日期]2009-08-11

[作者简介]张岚东(1975-),男,河北石家庄人,西南财经大学财政学博士生,研究方向:财政理论和财政政策。

响进行研究。他发现,地方财产价值与地方税实际税率之间表现出显著的负相关,与公共学校学生平均支出水平之间表现出显著正相关。Kathleen M.Day (1992)、Epp le&Holger Sieg(1999)、Car oline M.Hoxby (2000)和Ken koll man,John H.M iller,Scott E.Page (1997)等使用不同方法进行了实证检验,其研究结论都支持了蒂布特模型的基本结论。

对蒂布特模型的批评主要集中在以下几个方面:一是土地的非流动性。詹姆斯?布坎南和查尔斯?戈茨(1972)认为,即使人员可以完全流动,但是土地等资本无法在社区间进行迁移,这就“大大减少了由蒂布特调整过程产生均衡的规范性的效率特征”。Tru2 man F.Be wley(1981,1982)则更为直接,认为蒂布特模型严格的假设条件下,地方公共产品实际上变成了一种私人物品。二是地方政府竞争失效。蒂布特模型中提出,地方辖区之间的竞争能够导致各地公共产品的有效供给。丹尼斯?埃普尔和阿伦?泽伦茨(Den2 nis Epp le&A llan Zelenitz)(1981)认为,因为尽管居民能够“用脚投票”,但是由于土地无法流动,政府能够侵占一些土地租金来满足私利,因此,增加辖区的数目带来的政府竞争能够限制但不能彻底根除政府任意行使权力造成的非效率。M ichael J.Boskin(1973)认为,在地方政府存在相互竞争的前提下,由于促进有形产品产量增加的公共产品能够增加地方政府税收收入,则会造成其供给过度,而能够提高居民福利水平的公共产品供给不足。三是居民和地方政府的异质性。公共产品供给与居民特征和地方政府行为密切相关,但蒂布特模型忽略了这一点。W allace E.Oates(1981)发现,公共安全和教育水平与当地居民人口的特征有密切联系。A lbert o A lesina、Reza Baqir和W illia m Easterly (1999)假定其他因素不变,专门度量种族因素的影响,认为城市公共产品的供给水平与城市中的种族构成状况显著相关。John B.Burbidge和G ordon M.M y2 ers(1994)认为,如果各地方政府是异质的,并且倾向于征收基于居民税基地方税,将会扭曲个人的迁移决策。Paul W.Rhode和K ole man S.Stru mpf(2003)以1850-1990年美国全国城镇数据、波士顿地区数据以及美国乡村的数据为基础,认为从长期来看,居民在区域间迁徙的主要原因是地区间就业机会和地方公共产品两个因素,不是单纯为了选择最适合自己的地方公共产品;蒂布特选择所造成的居民异质性分离可能仅发生在类似波士顿的“大都市区”范围内。

弥补蒂布特模型缺陷的主要思路:一是实施“分区限制”政策。B ruce Ha m ilt on(1975)提出了“分区限制”理论,认为只要地方政府通过地方财产税为公共服务筹集资金,并且在每个社区都制定分区上的限制,就可以避免贫困地区居民向富裕地区过度迁移而产生的对富裕地区公共产品消费的搭便车行为。但W il2 lia m A.Fischel(2000)认为,分区限制可能会导致一个无效率的区域分布结果,需要对利益受损者进行合理及时地补偿。Raquel Fernandez和R ichard Rogers on (1997)认为分区制政策引起美国地区间公共教育生均教育支出差异,因为在多数投票规则下,分区政策的结果并不是由中位选民的收入水平决定的。二是由上级政府集中供给。John Yingger(1982)在蒂布特模型基础上,研究了居民迁移带来的公共产品价值资本化的机制,认为上级政府干预有助于提高公共支出效率。Car oline M.Hoxby(1995,1999)以地方基础教育为例,发现上级政府的集中供给提高了教育公平,但也造成生均培养成本上升和高等教育入学率降低。Ti mothy Besley和Stephen Coate(2002)提出,只有在公共产品的外部经济十分显著的情况下,集中供给更为合适。

二、地方政府治理结构与公共产品供给

由于地方公共产品的供给主体主要是地方政府,而当今世界各国地方政府多是在中央———地方分权的治理框架下运转的,因此,深入到政治体制、选举制度和财政制度进行分析,才能够对其在地方公共产品供给过程中的行为给出合理解释。

(一)政府间关系

Ekaterina V.Zhuravskaya(2000)认为,俄罗斯地方财政依附于上级政府,基层政府官员没有财政收支权力。作者运用1992-1997年俄罗斯的35个城市的政府间收入分成比例和经济发展水平、公共产品支出水平等数据进行检验,证明基层政府与上级政府之间的收入分成比例影响了基层政府的基础设施建设支出,并降低了基层政府提供地方公共产品的效率。

(二)官员治理结构

在西方立宪民主制度下,选民直接选举地方政府官员,为确保当选和获得选民支持,地方政府官员的公共产品决策主要受到选民偏好影响。A lessandr o L iz2 zeri和N icola Persico(2001)给出一个政治经济学模型,其中地方公共产品供给决策是由受当选激励的政治候选人做出的。如果候选人拥有资源再分配的权力,那么公共产品供给水平将低于最优规模。这是因为,地方公共产品具有外部经济,不会直接为他们带来政治收益。当然,也有学者认为地方政府在公共产品供给中拥有较大的自由度。A lan W illia m s(1966)研究了政府各部门之间的相互依赖性及其对地方公共产品供给的影响。由于地方政府部门之间复杂的相互作用,实际上很难判断地方公共产品是供给过度还是供给不足,政府能够自主决定当地公共产品的供给水平。

第23卷广西财经学院学报2010年

Jere R.Behr man和Steven G.Craig(1987)根据1972年美国Balti more地区公共安全和警力分配的数据,估计了地方政府的目标函数,结果表明,地方政府在确定地方公共服务分布时,会出于公平因素的考虑来牺牲公共产品的部分产出效率,而且还会考虑不同社区的治安环境、居民特征等因素,通过非均等化的分配实现社会福利函数最大化。

(三)地方税制

Oded Hoch man、David Pines和Jacques-Francois Thisse(1995)认为,在多层级地方政府公共产品供给中,公共产品的融资源于使用者收费和地租收入两大部分;当地方公共产品的受益范围与政府辖区边界不一致时,就会发生地租收入分配的难题。如果假设每种公共产品的受益范围都处于某个地方政府的辖区之内,任何一块土地的租金只能由一个地方政府来收取。在这种“大都市政府”(Metr opolitan g overn ment)模式下,地方公共产品的外溢性就不会扭曲政府的供给决策,能够达到蒂布特模型的最优均衡。Roger H.G or2 don(1983)指出,如果忽视了流入人口的因素,地方政府可能造成地方公共产品供给的非效率。因为如果某种公共产品供给成本大部分是被流入人口承担的,就可能被过度征税,而能够增加邻近地区的税收收入的税种可能被较少使用。

三、国内地方公共产品供给

国内地方公共产品供给问题研究多与财政管理体制改革、经济增长、城市化发展、城乡一体化和劳动力流动等问题交织在一起。

(一)城市化、工业化和地方公共产品供给

传统发展经济学认为,经济发展是城市化提高、工业化深化和城乡差距缩小的过程。吕炜、王伟同(2008)从政府偏好和政府效率的视角出发,研究了发展失衡、公共服务与政府责任的问题。根据2003年53个国家和地区的横截面数据建立了回归方程,把我国1978-2005的人均国民收入和财政收入的数据代入,得到我国政府应该提供的公共服务量的理论值,与现实值比较后发现,由于政府主观层面的原因,造成了公共服务提供量和理论上存在较大差距,政府失责的程度在不断提高。

随着我国城市经济的发展和人口流动规模的扩大,户籍政策所控制的城市公共产品分享体制和城市实有人口之间的冲突日益加深。叶建亮(2006)研究了城市公共产品歧视性分配政策与城市人口控制之间的关系。陶然、徐志刚(2005)研究了城市化过程中的流动人口、农村内部农地调整以及农用土地非农化三者之间的联系,指出中国户籍制度与农地制度改革在一个大国转轨与经济发展中的特殊性,并提出了一个政策组合。

(二)财政分权、官员治理结构与地方公共产品供给

蔡东东(2007)从财政分权的角度对中国地方公共产品的供给进行研究,认为中国目前的财政体制与规范的财政分权体制的偏差,是导致地方公共产品问题存在的最根本原因。崔宝玉、张忠根(2008)基于地方公共产品理论,讨论了具有溢出效应的地区间地方公共产品最优供给效率,提出要通过制度创新实现地方公共产品的经济权限和政治权限的耦合。其中耦合方式可以分为纵向一体化和横向一体化,分别指上级政府直接干预地方公共产品供给和通过撤并社区、加强政府间协商等进行,使溢出效应内在化以提高溢出地区的供给激励问题。

中国地方官员是由上级任命而不是由选民直选产生,中国式晋升激励下的政府官员对地方公共产品供给的影响与西方国家不同。周黎安(2007)研究了改革开放以来中国解决地方政府官员激励问题的独特的治理方式,即以经济增长为基础的晋升锦标赛模式。这种强激励机制本身也具有明显的负面作用,主要表现在能够带来短期经济增长的基础设施不断改善的同时,与当地居民福利密切相关的教育、医疗、公共住房等公共产品供给不足。张军等(2007)、傅勇(2007)认为,财政分权和政府官员任免权高度集中,使得地方政府转变成增长型政府,但同时财政分权和地区竞争扭曲了财政支出结构和公共产品供给效率。

地方政府之间为了获得更好的政绩,彼此间展开了经济增长竞争,影响了地方公共产品供给。刘寒波、王贞、刘婷婷(2007)认为,从长期来看,如果区域间公共支出水平存在差异,对称区域间的均衡分布不稳定;且公共服务支出比重越低、消费者需求偏好越高,则均匀分布模式越是倾向不稳定,越容易出现区域间分异或要素聚集现象。沈坤荣、付文林(2006)研究结果显示,公共服务水平对地区经济增长率有显著的促进作用,但目前地方政府更加重视以税率进行竞争而不是以提供更好公共服务来竞争。

(三)农村公共产品供给

我国农村公共产品供给数量和质量与城市存在巨大差距,如何提高农村公共产品供给水平引起了理论界关注,我国农村公共产品供给研究主要有以下几个方面:一是农村公共产品供给的制度。高鉴国、高功敬(2008)把我国农村社区公共产品消费和运作方式总结为“国家主导型社区供给模式”,并讨论了其内在缺陷和改革对策。郭瑞萍(2005)结合我国农村公共产品供给制度特征,提出了建立以政府供给制度为主、以

第1期张岚东:地方公共产品供给研究综述:蒂布特模型及其他2月

私人供给和第三部门供给为辅的农村公共产品供给制度集合。封进、宋铮(2007)和陈剑波(2007)等从不同角度研究了我国农村医疗保障制度。二是农村公共产品供给决策。由于我国人民代表大会的各级人民代表中农村代表人数少,且能力有限;公共产品决策者的利益集中在城市等原因,使得农村公共产品供给不足。因此,应当在村民自治基础上建立农村公共产品公共选择机制,将农民变成真正的公共产品决策主体,建立起由内部需求决定公共产品供给的机制,才能够实现农村公共产品的效率供给(孙秋明,2003;王爱华, 2003;杨国勇和汪雷,2007;胡洪曙,2007;郝东和王瑞芳,2007;于水,2007)。三是实证研究。张林秀等(2005)对农村社区公共产品投资的决定因素进行了实证分析,发现在工商业活动多的村,公共投资活动及投资水平相对较高;外出务工人员较多的村,由于本地公共投资对外出务工人员的收入等作用较小,这部分村民就不愿意对村里进行公共投资;确实存在一定程度的面子工程和政绩工程效应,以及依靠非正式的社会关系获取投资项目的现象。曾以禹(2006)考察了1993-2004年农村义务教育财政投入总量及城乡、地区结构,认为我国农村义务教育投资仍以政府公共投资为主,政府的投入力度在逐年加大。但义务教育公共投资主体的政府层级过低,几乎完全交给了县级及其以下的基层政府,且存在城乡和地区失衡状态。林万龙等(2007)对我国农村公共物品的私人供给问题进行了详细的案例研究,涉及农村医疗卫生服务、农村小型水利建设、农业技术服务、农业机械服务和农村生态林建设等方面。

(四)城乡统筹背景下的地方公共产品供给

我国发展战略从城乡分割转向城乡统筹发展后,统筹城乡公共产品供给成为其中的重要内容之一。学者从理论和实践角度,主要研究了城市和农村公共产品统筹供给的资源约束条件和城乡基本公共服务均等化的路径等问题。林万龙(2005)运用公共产品和私人产品生产可能性曲线,分城乡分割状态、城乡统筹状态和存在城市剥夺农村的三种情况分析了经济发展水平制约下的公共产品城乡统筹供给,认为如果要在不降低城市居民福利水平的前提下增加农村公共产品供给水平,城市部门的经济发展水平必须有所提高,否则将难以实现城乡公共产品的统筹供给。贾康等(2007)、石绍宾(2007,2008)、丁元竹(2008)和杨静(2008)结合我国农村公共产品供给实践,主张通过由下而上引导农民进行需求表达,引入市场机制,调动多元供给主体的积极性,加强自上而下的政策引导、激励和资金支持,提高农村公共产品供给水平。

四、简评

地方公共产品是公共产品的一个重要分类,1956年提出的蒂布特模型,为地方公共产品的有效供给提出了一个类似于市场机制的供求机制,但是,蒂布特模型的假设条件在现实的制度环境下是很难满足的,具有很大局限性。西方国家地方政府的公共产品供给主要影响因素是中央政府和地方政府的权力分配、财政分权体制、地方税制和转移支付情况、官员治理结构等。这就为研究我国地方公共产品的供给提供了有益的思路和借鉴。

中国的地方公共产品供给与西方国家有显著区别:中国农村经济发展水平低,城乡二元经济社会结构明显;居民尤其是农民缺乏表达偏好的渠道;我国政府级次多,层次间结构趋同,地方官员由上级任命而不是通过选区内选民选举产生;农村劳动力单向流入城市,而不是向西方国家的居民那样在各地间自由迁徙;各地区域地理环境差异巨大。因此,中国的地方公共产品供给问题研究可以说是与公共财政理论、财政管理体制改革、经济增长、城市化、城乡一体化和劳动力流动等问题共生的。城乡二元经济社会环境下造成农村公共产品供给长期严重不足,引起了理论界的关注。大多数学者认为农村公共产品供给不足的根本原因是经济发展水平低造成的财政能力薄弱、公共支出压力大,公共选择机制不完善等,提出要在明确地方公共产品的属性和收益范围等因素,明确供给主体,合理划分各级政府职责,采用多种方式共同提供地方公共产品。 从研究工具看,最优化理论、新制度经济学、博弈论、计量经济方法、计算机模拟技术等分析方法已经得到广泛应用,但是地方公共产品指标选取和数据收集带来的困难,更多依靠具体地区的案例研究和模拟实证研究,其结果的广泛应用遇到了很大困难。

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[责任编辑:王红晓]

[责任校对:竑　筱]

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