提升政府执行力

提升政府执行力

宋世明

国家行政学院教授、法学博士

前言

今天，我跟大家探讨一个全新的题目，叫提升政府执行力。我们尊敬的温家宝总理在2006年政府工作报告当中，首次提出提高政府的公信力和执行力。特别是2006年9月4号，温家宝总理在加强政府自身建设、推进政府管理，创新电视电话会上有一个讲话，当中有一段：目前，在一些地方和部门存在两个突出的问题：一是政令不畅、执行不力；二是违法违规，失信于民。必须下决心解决这些问题，提高政府执行力和公信力。

2008年，温家宝总理在政府工作报告当中再一次提出：“严肃法纪政纪，坚决改变有令不行、有禁不止的现象。”这就是我们今天为什么要特别强调提升政府执行力。借一句总理的一句话来说，目前，在一些地方和部门存在着突出问题，其中突出问题之一那就是“政令不畅、执行不力”。

在公共管理这个学科当中，一般是从四个角度来解释提升政府执行力的价值和作用。

第一，当组织处于重大转折点的时候，战略是关键性因素；当战略已经确定，执行力就是关键性的因素。改革开放以来，我们党和国家有三个大的重要的战略转折点，一是七八年，十一届三中全会，二是一九九二年，三是二零零三年战胜非典之后。二零零三年战胜非典之后，我们的执政党，我们的国家明确提出，要全面落实科学发展观。那么从这个角度上说，自从我们二零零三年战胜非典以来，我们执政党明确提出科学发展观以来，我们的战略已经确定。下一步，各级政府、各个部门要全面创造性的全面贯彻落实科学发展观，这是第一个角度。

第二，三分战略，七分执行；战略，易于复制；执行，不容易模仿。毛泽东同志曾经说过这样一句话：“我毛泽东的战略战术，我的敌人是非常清楚的，那就是，我一瞬间敌人、包围敌人、消灭敌人，很可惜，我的敌人不知道我毛泽东在何时、何地、何种时机采用这种战略。”所以战略，易于复制；执行，不容易模仿。提出一个战略，绝不允许以文件落实文件，以会议落实会议，以培训落实培训。

第三，没有执行力，任何规则都是一纸空文。没有执行力，任何政策都将丧失公信力。决策是为了执行，出主意，想办法，是为了这个主意，这个办法能解决问题。所以，没有执

行力就谈不上有效的决策，谈不上决策的有效，这是第三个角度。

第四，中国正在处于转折期，有若干新的制度、若干新的法规，若干新的规则。在这种关键的时刻，提执行力有它独特的价值。我记马基雅维利曾经说过这样一句话:“没有什么事情比执行昔日的制度更加困难。”为什么呢？因为旧制度的受益者都会把新制度看作是他们的敌人，而那些新制度的潜在的受益者都会对新制度报以笼络的支持。所以，我们的新的规章，新的制度，新的法律，新的规则的大量的出现的今天，我们强调执行力它有特殊的价值。

刚才是说执行力的价值，组织对执行力来说就是一个组织的生命力，对组织当中的个人来说执行力就是个人的竞争力。简而言之，对组织来说，没有执行力就没有竞争力；对你我个体来说，没有执行力那就没有竞争力。

下面给大家介绍第一个问题，到底什么叫执行力？

一、什么是执行力

（一）执行力的含义

所谓的执行力我给它下了一个定义，大家看一下是否的准确。所谓的执行力，是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力。这个专题，我们重点是在谈论如何提升政府执行力之前，把概念先弄清楚。我给大家介绍这个定义，这里面有一个重点，那就是必须执行正确决策的速度、力度和程度。

公务员法第54条明确表示，公务员执行明显违法的决定和命令，必须承担相应的责任。

前些年，厦门远华一案几乎家喻户晓，大家也非常熟悉。在这一案当中，厦门海关的关长杨前线下达的很多命令，做出的很多决策，都与走私、放私有关。在这种状态之下他的决策本身是错误的，执行力越高对人民犯的错越多，破坏法律的程度越大。

（二）执行力“三度一力”

所以我们谈的执行力必须是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力。也有同志把我这个定义概括为执行力就是三度一力，速度、力度、程度，是执行正确决策的能力。当然，请大家允许我提醒一点，前一句话，执行力是执行正确决策的速度、力度和程度，这是从执行的客体而说的；后一个半句，执行力是执行正确决策的能力，这是从执行的主体来说的。所以呢，执行力是执行正确决策的速度、力度和程度是执行正确决策的能力。

过去，我在好多班次做这个讲座的时候，有的同志给我递了个纸条：请问宋老师，黑社

会的执行力挺高，我们学习不学习黑社会的执行力。我们斩钉截铁地说，我们不学习黑社会的执行力，我们今天探讨这个执行力，是执行正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力，强调这一点绝对不是多余。

当今社会正处于转型期，并不是所有的上级的决策都是合法的、合理的、合情的。所以我们把这一点说清楚，所谓的正确决策首先是要合法，其次是要合理，最后是要合情。简而言之，所谓正确的决策，就是合法、合理、合情的决策。这就是执行力。

（三）执行力的执行者

在任何的组织当中，上到国家，下到乡镇，在任何的组织当中，它的职位，我们可以把它划分为三个层次：决策层，二是管理层，三是操作层。

对决策层来说，他要提升执行力，他的着力点，是培育执行力的文化。借用一句领导同志的话来说：“对决策层来说所谓的提升执行力就是抓住不落实的事，追究不落实的人”。用我们今天党和政府的要求来说：“要提升政府执行力，就必须建立健全行政问责制”。从决策层来说，它是培育执行力的一种文化。

对管理层来说，需要提升执行力就是要确定流程，保证流程的正常运转。

对操作层的执行力来说，要提升执行力，主要是培养一个良好的工作习惯。

从国家规范的意义上讲，从学术观察的角度，到底什么叫执行力呢？所谓的执行力，就是三大流程的统一。所谓的三大流程：一是战略流程，所谓的战略流程，就是做正确的事；第二，是运营流程，所谓的运营流程就是正确的做事；第三是人员流程，是正确的用人做事。刚才强调了三个重点，是三合一，一是做正确的事，二是正确的做事，三正确的用人做事。

案例：

我相信，各位对王安石的青苗法，对宋代的大改革家王安石的青苗法有比较深刻的印象。青苗法是宋代的官员李汤首创，王安石在浙江做知县的时候，试验、推行过青苗法。所谓的青苗法就是在青黄不接的时候，把谷物带给农民，到了秋收的时候，连同税负，连本加利再归还给政府。可以说这样运作、执行青苗法，官民两利，两全其美。1069年，王安石做了参知政事之后，简单的说，就是他做了副宰相之后，在全国推行青苗法；结果万万没有想到，青苗法只有好人才能推行的了。大批的官僚在推行青苗法的过程当中，导致百弊丛生，最终导致王安石改革变法（失败）。王安石最后也不得已辞官，其根源在于大批的官僚在推行青苗法的时候发现，把谷物带给农民，秋收的时候连同税负连本加利，屈席二分，这样政府可以创收。所以，青苗法被一部分官员理解为执行强行汤配，更加典型的是春天青黄不接的时

候，开官放粮，把谷物带给农民还有情可缘；个别地方，连秋天的时候也开官放粮，带给农民强行汤配。所以，民怨丛生使得最后改革的失败。所以，我们今天讲的执行力首先必须是做正确的事，其次是正确的做事，最后是正确的用人做事。这是第一部分，只是给大家说了一个到底什么叫执行力，最后归结为一句话，所谓的执行力，就是三大流程的统一。

好了，第二部分给大家介绍“如何提升政府的执行力”。也就是如何完善执行力的三大流程。第一部分是概念的简单介绍，第二部分是如何提升政府的执行力。

二、如何提升政府的执行力

那么如何提升政府的执行力，我们就从三个角度切入：一、如何优化战略流程；二、如何优化运营流程；三、如何优化人员流程。这是的第二部分的三个要点。

（一）优化战略流程

1. 什么是战略流程

所谓的战略流程，就是要做正确的事，既然是一个流程，必须有先后的顺序，必须有基本的规范。我在这个地方给大家介绍四个基本的规范，四个先后的步骤：一、根据价值确定目的；二、根据目的确定目标；三、根据目标确定途径；四、根据问题确定对策。这就叫战略流程。我给大家介绍战略流程的一个主要的出发点是，一个主要的基本考虑是：有的决策有的规则本来就不具有执行力。提升政府的执行力的首要的前提是，我们参与的、最终决断的决策它本身必须具有执行力，或者说，它具有相当的执行力。如果我们的决策在一定的意义上，它本身就具有不可执行力，那么我们谈提升政府执行力那就是无本之源；要求下级提升政府执行就有点不讲道理。这是我给大家介绍战略流程的基本出发点，大家可能说，战略流程的四句话，稍微有点拗口：根据价值确定目的，根据目的确定目标，根据目标确定途径，根据问题确定对策。有点简单问题复杂化之嫌。今天，我就是要把简单问题复杂化，简单问题复杂化的最终目的，是把复杂问题简单化。我们为了取得优良的品种为什么要到太空去育种，太空上育完种之后还不是要拿到地球的表面选择合适的土壤来种植嘛。

2. 通过三国演义中的华容道事件，来分析战略流程

我给大家举一个大家所非常熟悉的例子，大家对战略流程就会有深刻的理解，甚至理解比我还深刻，大家对三国演义都非常的熟悉，对赤壁之战更是耳熟能详。在赤壁之战当中，孙权、刘备是一方，曹操是一方，孙刘两家结成联合战线消灭了曹军80万的有生力量。但是有一个小问题没解决，这就是曹操没有抓住，那么就刘备这一方来说，诸葛亮决定在华容

道设埋伏，所谓的在华容道设埋伏，就是我们今天讲座当中的途径，在华容道设埋伏的目的是啥呢，当然是要捉曹操了。

但是刘备万万没有想到，诸葛亮在华容道设埋伏派的大将，那是关羽，刘备说万万不可，大意是这样说的：我二弟一度跟曹操有君臣之义，今天，你在华容道设埋伏派关羽去设伏，我二弟关羽很有可能把曹贼放走。诸葛亮对刘备有一个答复，有一个回应，他是这样说的，他的大意是这样的：主公毋忧，我夜观天象，曹贼不该，既然曹贼不该死，就派关羽去，如果关羽如能把曹操抓回来，我们白赚了，如果他把他放走，我们顺乎天道，发乎自然，顺便送给关羽一个人情。

这是诸葛亮对刘备的回应。我们验应这一个小的例子，来看一下，如果从战略流程来分析，诸葛亮他的分析路程到底是怎样的。

（1）根据价值确定目的：三分天下，恢复汉室

首先，根据价值确定目的。对刘备这一方来说，对刘备这个军事集团来说，诸葛亮在隆中对当中说的非常的清楚，对刘备这个军事集团来说它的价值定位是三分天下。根据价值确定目的，他的目的说的也非常的简单，那个叫恢复汉室，说的好听叫恢复汉室，那么说的难听就叫独霸一方。地方都选好了，就是今天的四川，大致在今天的四川。

（2）根据目的确定目标：消灭曹军的有生力量；放曹操

根据目的确定目标，就赤壁之战来说，它的目标是两个，一、要消灭曹军的有生力量——80万大军，二、曹操一定要活着回去，就是这两个目标，既不是三个，又不是四个。

（3）根据目标确定途径：派关羽华容道设伏

根据目标确定途径，在华容道设埋伏的时候，就诸葛亮来说，要实现上述两个目标，必须派关羽去，不能派张飞去。如果派张飞去，张飞丈八蛇矛，大吼一声，矛起头落。曹操死了，大家想一想，刘备还远吗，这是根据目标确定途径。

（4）根据问题确定对策：大局已定，放曹可行

第四句话是根据问题确定对策，孙刘两家的统一战线，本来就比较脆弱，关羽捉、放曹当然会引起一些不愉快，当然会带来一些问题，问题是问题。但是对刘备和诸葛亮来说，它的价值已经实现了，它的目的已经实现了，它的目标已经实现了。用一句通俗的话来说，大局已定，在大局的前提下，有问题我们解决问题。

大家听罢这一段可能会说，演义的故事不足为信。我承认，我刚才跟大家说的是一段演义，是三国演义当中的一段。我在这个地方稍微提醒一下，如果说捉、放曹是演义的话，那么中国近代史上，捉、放蒋，在西安事变当中，捉住蒋介石又放掉蒋介石，简称捉、放蒋不