论我国行政复议法的修改与完善(总结)

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行政法

论我国行政复议法的修改与完善

学号：2013124110

专业：法律硕士（非法学）

姓名：王旭晶

教师评阅意见：

论文成绩□95 □90 □85 □80 □75 □70 □65 □60 □60以下

目录

摘要 (2)

1 我国行政复议法的实施概况 (3)

2 我国行政复议法存在的问题 (4)

2.1行政复议性质不明确 (4)

2.2行政复议组织机构设置不合理 (4)

2.3行政复议性质不明确 (4)

2.4行政复议程序不健全 (5)

2.5行政复议人员专业化水平不高 (5)

2.6行政复议与行政诉讼衔接不顺畅 (6)

3 我国行政复议法制度的修改与完善 (6)

3.1对行政复议作准确且明确的定性 (6)

3.2改革行政复议管辖 (6)

3.3扩大行政复议作范围 (7)

3.4改革行政复议程序 (7)

3.5建立行政复议人员资格制度 (7)

3.6完善行政复议与行政诉讼的衔接 (8)

参考文献 (9)

后记 (10)

摘要

我国《行政复议法》自 1999 年10月1日实施以来，发挥了很大的作用，但其缺陷也是不言而喻的，而这些缺陷已经从根本上影响了其功能的正确发挥，降低了公众的信心，大大挫伤了政府的权威和公信力。伴随着改革与发展的主旋律，行政复议法的修改已基本达成共识。而在不断的试错过程中也发现，对《行政复议法》的修改应当是回应社会需求与呼声的整体、全面的修改，涉及其功能定位、复议范围以及复议机制、程序等各个方面，力图构建一个真正公正、高效的救济机制。

本文第一部分介绍了行政复议的实施概况，第二部分主要写了我国行政复议存在的问题，第三部分针对第二部分我国行政复议法存在的问题提出的关于我国行政复议法的完善建议。

关键词：行政复议，行政复议范围，行政复议管辖，行政复议程序

1我国行政复议法的实施概况

行政复议简而言之就是相对人对行政行为的合法性和合理性存疑时，请求复议机关进行审查并给予救济的活动。作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议制度为世界上许多国家和地区所采用，并在实践中发挥着裁决行政争议全面审查行政决定和减轻法院负担等重要作用。

我国的行政复议制度正式建立于1990年，当时为了适应和配合《行政诉讼法》的执行，国务院遂颁布了《行政复议条例》，使行政复议真正实现了实施过程中的法律保障，有力地促进了该制度的发展。接着，1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议又制定通过了《中华人民共和国行政复议法》，它的颁布标志着我国行政复议制度进入了一个新阶段。12007年，为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据行政复议法制定了《中华人民共和国行政复议实施条例》并于2007年8月1日施行。然而在行政复议法实施的二十余年中，行政复议制度功能尚未得到充分发挥，大量行政争议还游离于法律平台、特别是行政复议渠道之外。

从全国行政复议案件办理的情况分析,自2003年至2007年,全国共收到行政复议申请 428395件,受理377768件，审结342107件，审结率达90.56%。从审理结果看,维持行政机关原具体行政行为的占59.35%，直接纠正原具体行政行为（撤销、变更、确认违法、责令履行）的占16.41%。2从贵州省办理行政复议案件的情况来看,2003年至2007年全省各级行政复议机关共收到行政复议申请14912件，受理13404件，审结12595件，审结率达93.96%。从审理结果看,维持行政机关原具体行政行为的占54.86%，直接纠正原具体行政行为（撤销、变更、确认违法、责令履行）的占21.75%，全省行政复议案件的审结率和纠正率均高于全国水平。3这说明行政复议制度在化解行政争议、纠正行政违法行为、维护人民群众合法权益方面发挥了重要作用。但是，行政复议制度的作用并未如专家和实务部门预测的那样,进入理想状态。按照预计,在制度自身没有重大瑕疵、实施和保障机制基本落实的通常情况下,

参照国外的情况,行政复议的受案数理应大大超过行政诉讼的受案数。但据有关方面统计,行政复议案件的数量与行政诉讼持平,甚至略低于行政诉讼案件数。尤其值得重视的是,近年来信访案件数增长很快,其中相当一部分行政争议本应通过行政复议解决。例如,2004年1月至8月，国家信访局共受到群众来信29.88万件,比去年同期增长14.9%，接待群众来访44181批次，99505人次，与2003年同比分别上升107.32%和100.8%。与信访案件迅猛增长相比,2003年至2007年,全国各级行政复议机关年均处理8.6万件，全国每年收到的行政复议申请数量平均只比上一年增加7.43%。在部分省份,行政复议申请数量持续下滑,2003年贵州省各级行政复议机关共收到行政复议申请3903件,2007年全省各级行政复议机关共收到行政复议申请2437件,下滑了37.56%。

总而言之，自我国行政复议制度建立以来，行政复议制度对我国政府与公民之间矛盾的解决起到了一定作用，但是在实践中其并没有发挥其所预想的作用，行政复议案件逐年下降，而行政诉讼案件逐年上升，审计，监察，信访等制度使行政复议逐步被束之高阁，而远离了人们的视线，使之在实践中几乎失去了其本

1申景超.论我国行政复议法的修改与完善.[J].法学研究.2013年第7期

2张越.行政复议法学.[M].中国法制出版社.2007年6月

3数据来源于贵州省人民政府法制办公室行政复议应诉处的统计

不多的亲民性而逐渐被淡忘，因此改革和完善我国的行政复议制度使之回归人们的生活已成为目前法治政府的紧迫之举。

2我国行政复议法存在的问题

2.1行政复议性质不明确

行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。因此，对行政复议正确定性非常重要。一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”;另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为不服时，申请复查及纠正的救济制度，称为“救济说”。虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导;而救济是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导。

《行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”从中我们可以看出，我们首先强调的是该制度的内部监督和纠错功能，而所谓的对公民法人和其他组织合法权益的救济只是在监督和纠错过程中的次生功能，实为本末倒置。国务院法制办公室代表国务院向全国人大常委会就《行政复议法<草案> 》所作的立法起草说明中就表明了该法起草的指导思想，即“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化’。4这种定位上的根本性错误直接导致了复议机关的设置、复议程序等各个方面都紧紧围绕内部监督功能这个核心来展开，其结果必然囿于这种“内部性”使得行政复议制度变成走过场，导致复议机关领导不重视、复议程序不透明，不公正，复议制度本身的功能得不到发挥、公民的权利得不到救济。

2.2行政复议组织机构设置不合理

一个机构是否能够独立处理事务直接决定了其做出决定的权威性和公正性。这种独立包括经费保障、人事任免、奖惩考核等各方面的独立。《行政复议法》第三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”从该规定中可以看出，负责复议工作的仅仅是各级政府及其工作部门内设的法制机构，这些机构不仅没有独立的地位，甚至连复议结果也要听命于所属机关及其首长。在这种情况下，又怎能保证复议结果的公正呢？5目前的管辖原则使得可能作为复议机关的主管部门或政府均需设置复议机构，配备大量的工作人员，从制度上造成了机构臃肿，人浮于事，违背机构精简的原则。

2.3行政复议范围不完善

政复议范围，是指行政相对人可以依法向行政复议机关请求重新审查的行政行为的范围。复议范围的宽窄直接影响行政相对人权益的保障范围，影响社会矛盾解决的范围。

而当前，我国《行政复议法》对复议范围的规定采取列举式的，范围过窄，4章志远.行政复议困境的解决之道.[J].中共长春市委党校学报．2008(1)．

5尹培培.论行政复议法的修改.[J].法制与社会.2013.4（中）

显然与实际的需求是不符的。例如第六条的第8、9、10三项仅列举了部分行政机关的不作为行为，但在现实生活中，行政事务异常复杂，倘若行政机关对于公民、法人和其他组织提出的法条所列举事项以外的请求束之高阁，那么势必会影响相对人的合法权益，而由于法律规定的疏漏，相对人似乎也无法得到救济。因此，应当将行政机关普遍的不作为的具体行政行为纳入到复议范围中来，做概括规定即可。

第七条规定了可审查的抽象行政行为的范围。规定可以对国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定提出审查申请，但是只能在对具体行政行为申请行政复议时一并提出，不可单独提出。抽象行政行为因其具有普遍适用性即适用对象的不确定性因而会影响到相当大的范围内的公共利益，而具体行政行为则是针对特定的相对人作出的，影响到的是特定的公民、法人和组织的利益。

第八条规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其它人事决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”本条明确将内部行政行为排除于行政复议之外，笔者认为缺乏合理性，不利于对公务员的救济。目前的行政主体理论将没有法律法规授权但又具有公共管理职能的组织排除于主体范围之外，其做出的行为不被纳入复议范围。这种发展趋势使得各种行业组织自治组织等“私”主体越来越多的介入到行政活动中来，如“治安责任协议”、委托公司拖吊违规车辆等。

2.4行政复议程序规定不健全

我国的行政复议程序由于立法之初刻意规避司法化而导致过于行政化，原因之一就是缺失基本的能够保证过程透明和结果公正的规定。例如《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”书面审查主要是通过当事人提交的书面材料审查具体行政行为，并在此基础上做出复议决定。这种方式被有些学者称为闭门式审查，这是这种有失透明的审查方式使得现实中的复议审查被称为后台戏，甚至连过场都不走。而这种审查方式也给了行政机关领导们干涉复议过程的机会，影响案件的公正。

《行政复议法》未规定回避制度。回避制度是确保行政公正原则的一项至关重要的制度。当今中国社会，法治还不够完善。人们基于各种各样的情感纽带：老乡、同学、亲属等联系在一起，使得工作上利用特权和特殊关系相互照应成为常态。这种状况之下，通过设立严格的回避制度来保障公正就显得尤为重要。“证据是法律制度的灵魂，离开证据的证明作用，任何精巧的法律程序都将会变得毫无意义。”《行政复议法》仅原则性的规定了复议机关认为有必要可以向有关组织和人员调查情况。此规定太过于笼统，完全不具有可操作性，在这样的规定之下，实践必然是一团乱麻。

2.5行政复议人员专业化水平相对不高

我国《行政复议法》第三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”况且，这些机构在日常工作中，不仅仅要处理复议案件，还担任着起草法律文件、进行法制宣传、执法等多项法律相关的工作，加上现实中经常出现这样的情况，那就是负责法律事务的很多都是“非法”出身，缺乏

基本的法律知识和素养。在复议机构不独立、人员匮乏、职能繁多、专业知识及经验不足的情况下，行政复议案件的处理情况就可想而知了。此外，与这种异常繁忙的状况相对应的是，有些机关每年审理的复议案件屈指可数，还不到两位数，这严重影响了相对人权益的救济。

2.6行政复议与行政诉讼衔接不顺畅

《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决—行政复议—行政诉讼是完整的行政及救济的程序。行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济。对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济；6也可以直接向人民法院起诉。除法律规定复议前置的以外，但实际情况中，两者并没有衔接好。主要体现在：（1）行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好；2对行政复议机关作出的不予受理决定，该不该提起诉讼问题没有衔接；3在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾我国的行政复议程序由于立法之初刻意规避司法化而导致过于行政化，因此太过简单，居然缺失基本的能够保证过程透明和结果公正的规定。实际情况中，行政复议与行政诉讼衔接不畅，不仅没有及时解决行政争议，化解社会矛盾，反而给当事人增加累诉。

3我国行政复议法制度的修改与完善

3.1对行政复议作准确且明确的定性

笔者认为，对“行政化”亦或是“司法化”做严格的区分其实意义不大。因为无论是行政化还是司法化，都是一种手段，其最终都是为实现该制度的目的服务的，而决定一项制度目的的是该制度的定位，而不是手段。因此当务之急是扭转观念，重新定位。行政复议制度是出于解决行政争议的现实需要而产生的，在这个过程中，复议机关应当作为一个中立的裁判者，客观的对行政主体和行政相对人之间的争议进行裁决，并作出最终的处理决定。也就是说，只有行政相对人对行政主体的行政行为有异议，然后依程序向复议机关提出申请，行政复议程序才得以启动。所以，如果没有纠纷，公民的权利无需救济，那么这种制度也就没有存在的意义了。因此，对该制度的定位必须是以维护公民、法人和其他组织的合法权益为目标，在这个过程中次生出内部监督的功能。

3.2改革行政复议管辖

对《行政复议法》的相对人选择管辖的规定，应当予以修改，建议实行以“块块”为主，以“条条”为辅的管辖原则。即对于县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的复议案件，由该部门的本级人民政府管辖;对完全由“条条”管理的行政机关(中央垂直)的复议案件，则由上一级主管部门管辖，也可由本级人民政府管辖。本级人民政府对所属部门有领导权，而上一级主管部门大多数仅有业务指导权，因此，由本级人民政府管辖更为妥当;以在现有不增加编制的情况下集中复议人员，不但可以精简人事，提高整个复议队伍的水平，还能提高行政复议的效率，促进行政复议的独立化、专业化。

设置统一的行政复议机关。县级以上人民政府为基本单位，设立行政复议委员会，统一将本辖区内的行政复议案各件交由其管理。各级政府职能部门不

6辛士祥.我国行政复议制度评析.[J].齐齐哈尔工程学院学报.2012年12月第6卷第4期

再单独设立复议机构，以符合机构精简的原则，提高办事效率和专业性。7同时，行政复议委员会实行经费独立，单独列入各级财政预算，不得被挪用挤占，从财政上保证委员会的独立性。实行垂直领导的部门，由于其行政事务涉及较强的专业性，因此应在其内部设立复议委员会，专门负责本系统的复议案件，但应明确规定，部门首长必须对复议结果予以尊重，不得进行不正当的干预和否认。

3.3扩大行政复议的范围

笔者认为，要扩大行政复议受案范围，明确规定，只要公民、法人和其他组织认为自己的合法权益受到行政主体行使公权力的侵犯，无论作为还是不作为，无论是抽象行为(法律、法规、规章和国务院的规定除外)还是具体行为，都应当纳入行政复议受案范围。抽象行政行为比具体行政行为适用的对象更多、更广泛，一旦违法必将造成更大的社会危害性，对抽象行政行为的监督是国家行政机关层级设置的应然结果。笔者认为现行对抽象行政行为监督不力的原因并不是缺少监督机制，而是缺少一种启动监督的程序，抽象行政行为的备案审查制度因无具体的权益受害人提出请求，无审查程序规定，因此无法保障全部受到监督。另外，抽象行政行为是自发布之日产生效力并对相对人产生约束力的，无需全部转化为具体行政行为，即使那些最终会转为具体行政行为的抽象行为，由于被复议机关纠正的单个具体行政行为，而对其依据和因此产生的其他具体行政行为并不能表态，也是一种不公平的处理。应将一些代表公共利益、行使公共权力的事业单位、社会团体、行业协会等组织明确地纳入到行政主体中来，以便确立其行政复议的被申请人资格，进一步扩大行政诉讼的受案范围。

3.4改革行政复议程序

为了行政复议的公正和效率，笔者认为应当设计多元化复议程序，引入司法程序中的直接言辞原则，当事双方充分的说理机会以及当面辩论的机会，使复议机关能够充分听取双方意见，而且这个过程除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外，均应当公开，允许公众旁听。公开审理为主，书面审理为例外。既保证了复议过程的公开透明，也有利于加强公众对复议过程的监督，增强复议结果的公正性和可接受性。

在《行政复议法》中明确规定回避制度，细化回避程序，包括：回避的缘由和范围，该条可参照民事诉讼法的规定，同时做进一步的细化，对回避情形加以列举；回避的程序，即应当分为行政机关工作人员自行回避和当事人申请回避，以及提出回避的过程；明确违反回避规定所作出的复议决定的效力，笔者认为，应当将违反回避制度的复议决定列为可撤销行为，行政相对人可以以此为理由请求撤销该复议决定。

完善证据规则，证据制度加以完善，明确证据的种类、证明责任的分配、证明对象证据的调查与收集并引入非法证据排除规则和证据交换、证据保全制度。

3.5建立行政复议人员资格制度

《行政复议法》应规定建立行政复议人员资格制度。从社会环境的大背景来看，我国《法官法》、《检察官法》、《律师法》、《公证法》对担任法官、检察官、律师、公证员等所作了明确资格制度，要求初任法官、检察官、律师和公证员必须通过国家统一司法考试。从效果看，实施行政复议人员资格制度对内可

7沈开举.论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径.[J]甘肃行政学院学报.2009年第4期

促使行政复议人员提升素质，对外可以满足社会形势要求，树立行政复议人员的专业形象，使得行政复议人员的专业地位、专业水平与行政复议决定书具有法律效力这一特征相匹配。

3.6完善行政复议与行政诉讼的衔接

笔者认为，要把行政复议制度和行政诉讼制度联系在一起，行政复议机关在行政诉讼中不应作被告。无论行政复议机关作出维持还是撤销的行政复议决定,都不得以行政复议机关为被告提起行政诉讼,这样做有利于行政复议机关打消顾虑，更好地发挥作用。同时也可以提高行政复议机构独立处理问题。为提高效率,避免烦琐程序,行政复议机关对因罚款,涉及财产关系的裁决,补偿决定,收费通知等类型具体行政行为违法而引起的复议案件,行政复议机关应当直接变更,而不得作出撤销并责令其重新作出具体行政行为的复议。

参考文献

[1]申景超.论我国行政复议法的修改与完善.[J].法学研究.2013年第7期

[2]张越.行政复议法学.[M].中国法制出版社.2007年6月

[3]数据来源于贵州省人民政府法制办公室行政复议应诉处的统计

[4]章志远.行政复议困境的解决之道.[J].中共长春市委党校学报．2008(1)．

[5]尹培培.论行政复议法的修改.[J].法制与社会.2013.4（中）

[6]辛士祥.我国行政复议制度评析.[J].齐齐哈尔工程学院学报.2012年12月第6卷第4期

[7]沈开举.论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径.[J]甘肃行政学院学报.2009年第4期

后记

同样是行政复议，美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业高效而公正的纠纷裁决为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。这种对比和反差说明，我国行政复议制度有可能存在内在的、结构性的缺陷。因为只有结构性的缺陷才能解释其功能的紊乱与失调。对此我们有必要展开审慎的检视与探讨。

政复议制度作为我国法律监督制度和法律救济制度的重要组成部分,在依法行政道路上发挥着日益重要的作用。随着社会经济文化的不断发展,行政复议理论研究必须加快脚步以满足时代的需要。当然,我国行政复议制度的发展也不过仅仅二十几年时间,在取得如此成就的同时出现种种问题也是不可避免的。要知道新事物的发展总是曲折坎坷的,相信只要勇于面对现实,结合我国国情的同时学习国外行政复议制度先进的地方,我国行政复议制度就一定可以找到一条适合自身发展的道路,也一定能很快地走向发达和完备。