浅谈土地资产注入城投公司模式
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浅议土地资产注入城投公司模式
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政府赋予城投集团城建土地储备中心的职能，能统筹土地开发和城市基础设施建设，更快、更好地改善城投资产状况，增强其投融资能力
作为政府投融资平台，各地城投公司肩负的融资压力巨大，特别是偿债压力越来越大，资金问题、融资问题成为城市基础设施建设的主要障碍。
为了增强城投公司的再融资能力，各地政府都在设法为城投公司注入新的资产，培育其自身造血功能。由于城投公司投资领域的特殊性，将相关土地增值收益用于平衡城市基础设施建设投资，是目前各地较普遍的做法。
用土地增值收益平衡城市基础设施建设投资，总的来说可以分为两类，一类是政府将土地储备的职能直接赋予城投公司，比如上海、重庆等市政府直接赋予城投公司城建土地储备中心的职能，用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口；另一类是由城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开发，同时政府明确该地块实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡，城投公司无土地储备职能，相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。
政府赋予城投集团城建土地储备中心的职能，能统筹土地开发和城市基础设施建设，更快、更好地改善城投资产状况，增强其投融资能力。
赋予城投公司城建土地储备职能、设立城建土地储备中心的优势
（一）有利于增强城投公司的持续融资能力，实现城建融资平台的可持续发展。
作为城市建设投融资平台，各地城投公司组建之后，都充分利用政府财政资金投入，进行了多种渠道的融资，有效实现了政府财政投入的放大。与此同时，城投公司资产负债结构也都发生了巨大变化，都存在资产负债率增高、融资能力下降的问题。
组建城建土地储备机构，负责土地的一级开发，土地收益定向用于城建项目，是提高城建投融资平台可持续发展的有效手段。
同时，由于直接将土地资产注入城投公司面临着一系列的政策和操作障碍，通过成立城建土地储备机构，城投公司拥有了土地储备开发权，可以起到将土地资产间接注入的作用，将给城投公司带来新的发展机遇。
（二）有利于降低政府信用风险，做到以收定支。
以政府信用为依托的银行贷款是城建资金的主要来源，随着城建投融资平台的透支，持续融资能力下降，政府信用风险日
益增大，且以政府信用融资，容易
造成城建投资膨胀，寅吃卯粮，城市发展后劲不足。
组建城建土地储备中心，政府可根据城建需求和财政状况，选择适当的城建储备地块，由储备单位按照银行的信用评估合理融资，能有效降低政府信用风险，做到以收定支。
（三）有利于发挥一体化运作的优势，减少土地资源收益流失，提高土地储备工作效率。
目前，没有设立城建土地储备机构的城市，几乎都存在土地储备和基础设施建设计划难以统筹协调的问题，土地出让收益不足以平衡配套基础设施投入的尴尬局面在各地屡见不鲜，甚至不断出现正在报批城建项目的建设用地被批租给房地产开发商的现象，这不仅降低了土地储备效率，甚至干扰了城建项目的顺利实施。
组建城建土地储备机构，可将城市建设项目与周边经营性土地统筹考虑，通过项目的实施有效提升周边土地价值，从而最大限度地避免政府土地收益的流失；同时，在项目的策划阶段，城建土地储备中心可以根据项目的实施计划，提前实施项目用地的征地拆迁和土地储备工作。
一方面可节约投资，另一方面可大大降低征地拆迁对项目建设的影响，进一步提高城建资金的使用效率。
组建城建土地储备中心在国家政策层面是可行的
（一）国家政策规定土地出让收入能够用于城市基础设施建设
根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006年100号文），土地出让收入使用范围主要有五项，即征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出。用于完善国有土地使用功能的配套设施建设支出是土地出让收入的重要支出内容。建立城建土地储备平台，专门储备城市配套基础设施建设土地，并将土地增值收益纳入城市建设基金管理范畴，是将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理政策的细化，有利于政策的进一步落实。
（二）国家对土地储备主体没有一城一家的限制
2001年的国务院15号文对土地储备和交易制度提出了原则性的指导意见，国内大部分市、县都制定了地方性的土地储备制度，但全国性的政策法令还没有。目前我国已累计成立土地储备机构2000多家，从各地的情况，大部分城市的土地储备机构为事业性质的土地储备中心，少数城市的企业享有土地储备职能。国土资源部正在起草的《土地储备管理办法》（征求意见稿）明确提出了“土地储备机构应为独立的事业法人单位”的要求，但没有一城只能有一个土
地储备机构的限制。
有关城市土地储备的做法
2004年，为
了适应城市发展建设需要，上海市修订了《上海市土地储备办法》，取消了单一土地储备中心的限制性规定，允许设立专门机构，在特定区域范围内实施土地储备。近年来，上海市政府为实施城市重大基础设施项目的建设，逐步特批成立了多个具有城市土地储备职能的机构。
2002年，重庆市政府在原有地产集团履行市土地储备中心的功能的同时，组建了城建土地储备中心，赋予城投公司一级市场的土地储备、开发资格，通过基础设施建设开发，使土地由生地变熟地后进交易中心挂牌，增值收入返还城投公司用于城市建设。
目前，重庆城投公司已经走出了单一依靠财政支持的窘境，成立了自己的土地储备中心，实现了城市建设资金筹措上相对的自主性。政府通过对城投公司土地整理储备的授权，不仅注入了资产，提高了城投公司的资产质量和企业信用，而且解决了长期以来公益性城市基础设施投入无产出、偿债无来源的老大难问题，建立了诚信举债机制。另外，天津、杭州等城市也运用了类似的模式。
作为城市土地储备中心土地一级开发的代建单位，城投公司资产状况近期可能进一步恶化
城投公司作为一定地域土地一级开发的代建单位，相关土地增值收益定向用于平衡特定城市基础设施建设项目的投资平衡，从远期看是可行的，而且在一定程度上，可以起到统筹土地储备一级开发与城市基础设施统筹推进的作用。
但是，从征地拆迁到生地变熟地、进入交易市场的土地一级开发过程，往往需要3～5年或更长的时间，在目前宏观政策条件下，土地增值收益定向返还城投公司所需时间可能更长，而作为代建单位，土地资产无法直接成为城投公司融资的工具，政府希望通过土地资产注入解决城投公司资产负债率较高、持续融资能力下降的目的难以在3～5年内实现。
不仅如此，由于各地政府和土地储备中心难以向城投公司注入充足的土地一级开发周转金，城投公司还必须融资垫付土地一级开发资金，而土地一级开发资金需求巨大，且运作周期较长，这实际上是在城投公司为城建项目融资任务之外，又添加了一个巨大的融资任务。这种方式不仅无助于改善城投公司资产状况，近期还会起到相反的作用。
由此可见，在地方政府财政投资力度暂时有限的情况下，要尽快改善作为政府城市基础设施建设投融资平台的“城投公司”的资产结构，增强其投融资能力，赋予城投公司土地储备职能
，
将土地资产注入城投公司，是一种较其他方式更快、更好的方式。 涂人宏/文
武汉城投开发土地资源促
进城市建设
近几年来，为了满足武汉市城市建设快速发展的需要，保障不断增长的建设资金投融资需求，在武汉市委、市政府的正确领导和大力支持下，武汉城投集团公司贯彻落实科学发展观，坚持“以改革创新促发展”的方针，解放思想，锐意创新，不断深化城建投融资体制改革，创新融资模式，拓宽融资渠道，努力开创城建投融资工作新局面。
2004年，武汉城投提出了通过土地收益平衡重大项目投资的投融资思路，并付诸实施，通过合理开发和利用城市土地资源，加快城市建设步伐，取得了一定成效。
一、思路的提出和实施情况
2003年10月，时任武汉市市长的李宪生率市政府代表团赴美国、加拿大访问考察，城投公司董事长吴长均先生陪同出访。其中一项是赴匹兹堡市考察城市建设。匹兹堡是全美最大的内陆港口之一，地理位置与武汉十分相似，与武汉是友好城市。匹兹堡市的发展在美国城市建设和规划史上具有典型意义。
匹兹堡曾是一座传统的工业城市，被称为“钢铁之都”。重工业在给该市带来繁荣的同时，留下了严重的工业污染，生态环境遭到破坏，市民健康受到损害，曾被称为“打开了盖子的地狱”。二次世界大战后，匹兹堡市通过对城市规划进行调整，大力调整产业结构，成功实现了从传统的钢铁产业向生物医药、IT产业转型；实施城市土地再开发，置换土地，大力发展住宅业，既促进了工业企业的搬迁，又提升了土地价值。匹兹堡变成了美丽、繁华、现代化的工业城市，赢得“科技之都”的美誉。匹兹堡市的发展经验给包括吴长均先生在内的武汉市代表团留下了深刻的印象。
2004年，武汉市委、市政府作出了开发建设武汉新区的战略决策，要求城投公司筹措建设资金。新区开发的资金需求量大，经过反复思考和研究，吴长均董事长向市政府提出建议：把新区的基础设施建设与土地资源开发利用结合起来，利用土地资源筹融资，利用土地收益弥补项目投资缺口，实现投资平衡。市政府高度重视并采纳了该项建议，建立了新的投融资模式。
融资模式确定后，城投集团公司和武汉地产集团合资组建了武汉新区建设开发投资公司，作为新区开发的投融资主体，负责新区的基础设施和功能性、公益性项目建设。经市政府同意，组建了武汉市土地整理储备中心武汉新区分中心，作为新区的土地储备主体，负责新区土地的征转用、收购
、拆
迁和储备工作。公司和土地分中心两块牌子，一套班子，实行一体化运化，主要负责四新片区的开发建设，面积17.43平方公里。为加强对新区开
发建设的组织领导，武汉市政府在新区建立了三位一体的组织体系，成立了决策层面的新区开发建设领导小组；组建了日常管理和协调层面的新区开发建设指挥部，形成工作合力。几年来，新区公司和分中心累计完成投资额40多亿元，取得融资额度约100亿元。先后启动了基础设施及配套建设近20项，新区骨干路网初现雏形。征收腾退土地约8000余亩，完成房屋拆迁面积120余万平方米，实现经营性土地出让2762亩，另有500亩土地进入了出让程序，新区建设初见成效。
几年来，在新区开发建设的基础上，城投公司不断总结经验，积极探索和完善通过土地收益平衡重大项目建设投资的方法和途径，分步策划和运作了国际博览中心、杨春湖城市副中心和黄埔武湖新城3个土地项目，促进了项目建设和城市区域开发。目前，城投公司正在向市政府申报新的土地平衡项目。
二、运作模式和主要做法
1.指导思想。以党的十七大精神和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，积极探索城市建设投融资新思路、新模式，按照“政府主导、市场运作、规范操作、总体平衡”的方针，科学合理地盘活城市土地资源，利用土地收益平衡项目投资，形成新的现金流来源，增强城投公司的投融资能力、资产收益能力和抵御风险能力，实现城市建设和土地开发又好又快发展。
2.运作模式。由城投公司根据项目情况，拟定用土地平衡投资的资金平衡方案，报经市政府审批同意后，市政府划定特定区域土地，将基础设施项目与相应土地结合，在推进基础设施建设同时，开展土地整理储备工作。生地变成熟地后，进入土地市场实行招拍挂，土地供应收入全额上缴市财政，市财政在核拨土地成本、计提各项政策性资金和支出后，将剩余的土地净收益拨付给城投公司，用于重大基础设施建设项目投资，推进项目滚动开发，实现项目总体资金平衡。
3.资金运作方式。城投公司以启动资金为基础，申请项目贷款和土地储备贷款，启动项目建设和土地储备。同时，开辟信托、委托贷款、土地债券、证券化等多种融资渠道，多方筹措资金。
土地出让后，实现的土地供应收入直接缴入市财政设立的专户，公司核算土地成本，市财政部门直接将成本核拨给公司的项目专户，用于土地储备还款和再投资。实现的土地收益，在扣除各项政策性资金和支
出后，
核拨给城投资金管理中心，再分别拨付给对应的项目，用于基础设施建设项目还款和再投资。
4.土地运作方式。政府授予城投公司土地一级开发权。公司根据全市土地状况和
年度建设和资金计划，拟订年度土地储备、供应和资金计划，上报市国土资源局和市财政局。按照市政府批准的年度计划，公司申办各项行政审批手续，筹措土地储备资金，负责划定区域内的土地储备工作，组织开展土地的收购、征用、拆迁、还建等工作，负责土地的七通一平等配套开发建设。土地储备工作完成后，委托市土地交易中心统一公开出让。
三、运作模式的优势特点
1.增强投融资能力，实现公司的可持续发展。多年来，城投承担的项目大都属公益性项目，具有良好的社会效益，但形成不了直接的经济效益，无法收回投资，增加了城投的债务负担，影响企业的长远发展。通过建立土地和项目的联动机制，将纯经营性项目策划转换成准经营性项目。以土地资源为基础申贷，受到了金融机构的支持和认可，增加了授信额度。还可探索土地信托、债券、基金、证券化等多种形式的融资，丰富融资手段，拓宽融资渠道。以土地收益作为偿债基础，建立了有效的还款机制，通过基础设施建设带动土地资源的科学开发，提升土地价值，增加城建资金来源渠道，减轻债务负担，提高了风险防范能力。
2.统筹土地储备和城市建设。把项目和土地联动起来，可以在建设重大城建项目时，同步推进沿线土地储备开发，能够使市政建设和土地开发配套进行，推进重点项目周边区域城市开发，快速提升城市功能，改善城市面貌，实现城市建设和土地开发又好又快发展。此外，政府通过科学合理地利用土地资源，最大限度地获取项目建设带来的土地增值收益，为城市建设筹集更多资金。
3.提高了土地开发效率，拓宽建设资金来源渠道。政府授予城投公司土地一级开发权，明确了城投参与土地储备的责权利，公司可以独立开展土地储备工作，大大调动和发挥参与土地储备的积极性，优化了运作机制，提高了工作效率，能够加快实现土地储备和供应，推进城市区域开发步伐。同时，可扩大资金来源，逐渐改变资金主要依靠财政拨款的单一渠道，发展成为财政拨款的重要补充。
四、面临的主要问题和困难
从近几年的运作情况来看，该种模式在资金筹措、加快开发等方面发挥了积极作用，但同时也面临着一些困难和问题：
1.土地储备管制严、难度大、流程长。项目投资能否实现平衡的关键
在于盘
活土地资源，由于受国家宏观调控政策影响，国家严格土地审批，严控农用地转用。国家限制土地储备贷款，融资工作面临着较大压力。征地拆迁难度加大，缺乏有效的制约手段，导致土地储备的难度加大，周期拉长
。如果长期不能完成土地出让，实现资金回流和循环，项目投资平衡将受到影响。
2.利益协调难度大。土地涉及到农民、乡村、属地政府等各方利益，利益取向并不完全一致，合作与摩擦并存，工作协调难度大。城投公司负责的大都是区域性土地开发，不仅仅是经济行为，而且要解决社会问题。但由于现行配套安置政策滞后，有的政策之间不一致。此外，政府管理体制也存在缺陷，导致用于平衡的土地出现了被批租和占用的现象。
3.土地成本和收入的不确定性加大。国家提高了各项土地税费标准，提高了征地拆迁补偿标准，预期还将不断提高。被征地单位的征地拆迁补偿标准期望值不断提高，少数人受利益趋动抢建违章建筑，这些因素导致土地储备成本上升较快。受国家对房地产业实施宏观调控影响，土地市场出现了降温的迹象，国家也加强了对土地供应收入的管理，增加了预期土地净收益的不确定性。 申志忠/文
城市发展需要新的支点
编者的话：毋庸讳言，我国地方财政特别是城市政府严重依赖土地出让金收入的现象普遍存在，据有关资料显示全国平均达到30%以上，大城市更是达到60%水平。这一方面是由于地方财政制度性收入不足，另一方面也是土地出让金制度缺陷造成的地方政府诱发性的机会主义行为。
有专家提醒，这其中潜藏的财政风险、金融风险和制度性风险应当引起我们足够的重视。财政性风险是指当地产市场反转，政府一方面要面临土地出让困难，另一方面还要通过减免出让金来吸引投资和建设，两方面的夹击之下，土地出让金收入必然大减。财政支出的控制刚性明显，土地出让金减少的缺口将带来极大的财政风险。金融风险是指地产市场的反转，开发商停止开发转嫁风险，银行成了最终风险的承担者。制度风险是指地方政府高报成本、截留资金，大大降低进入预算基金的出让金，甚至归零。
总之，城市发展和土地问题是我国长期面临的两个关系全局的基础性的课题，城市土地开发及其收益的处理处置问题已经成为城市建设投资和融资过程中的焦点，引起全社会的广泛关注，本版特刊登三篇相关文章加以研讨，欢迎读者来稿参与讨论。
随着城镇化、工业化的进程在全国各地不断加快，地方政府通过土地供应
收入满足
城市基础设施及公共设施建设所需资金，并依托房地产市场拉动本地经济的做法已成经验之谈。“以地生财”，一段时间成为各地政府解决城市开发资金问题和撬动城市经济发展的主要手段。《土地储备管理办法》和《国务院关于促进节约集约用地的通知
》的出台，在社会各界产生强大反响，并由此形成了两类迥然不同的舆论观点：一类看法是，地根紧缩是国家应付短期通胀压力而采取的应急手段，随着通胀压力的减缓，地根就会放宽；另一类观点是控制土地将是国家贯彻科学发展观，实现经济发展方式转变和两型社会的长效机制。
国家强制地方政府转变经济发展方式
首先，通过土地控制强制转变。《土地储备管理办法》将各地的土地储备机构统一为隶属于国土资源部门的事业单位，并明确其作为唯一供地渠道，兼具规范土地市场、促进节约集约用地、实施宏观调控的职责。由此不难看出，土地政策将逐渐成为国家宏观调控的手段之一，用于切实保护耕地和保障民生用地。这一政策的出台，是在当前我国经济发展偏快、房地产在许多地区经济中占据主导地位这一形势下，顺应科学发展需要的结果。
其次，通过税收强制转型。税收政策是国家实现经济转型的另一重要手段。一是通过征收房地产交易增值税及第二套房契税来提高购房成本，从而抑制对房地产的投资性需求；二是通过加大对房地产企业土地增值税及土地闲置税的征收力度，使房地产企业无法通过抬高房价增加收益，并有效扼制了开发商“捂地”、“屯地”的行为，从而降低开发商开发利润，迫使开发商转变盈利模式，促进节约用地，推动资源节约型社会的建设。
第三，金融调控。作为宏观政策“重拳出击”的另一重要组成部分，金融政策一方面通过提高第二套房贷款利率及首付比例，降低购房的非理性需求；另一方面通过收紧对房地产企业的开发贷款，使实力不够强的企业在土地取得和开发环节中面临资金考验，配合上述税收政策，使得相当数量的房地产开发企业即便在土地供应不受限的情况下，也拿不出足够的资金取得土地并即时开发。
如此三位一体的政策组合，足以说明政府控制房价、调控市场和尽快转变经济发展方式的决心和力度。上述系列政策出台后，武汉等城市已出现一、二手房交易量大幅缩水、房子有价无市等情况，深圳等地更出现由“量跌”到“价跌”的房市拐点；同时，国家加大了对滨海新区中新生态城、长株潭等两型社会建设的支持力度。这些政策导向清楚地阐
释了中央
鼓励什么、反对什么的明确态度。
寻求城市发展新支点
面对风向已变的政府“新政”以及当前有目共睹的市场变化，作为城市经济发展的掌舵者，各地政府应如何应对这一形势呢？是持续观望，等待政策转向、市场回暖，继续走以地生财的老路？还是调整策略、跟上形势，谋求新
的经济增长点？
政府需要寻找城市发展的新支点。地根收紧是政府从用地环节落实民生问题、转变经济增长模式的手段，配合贷款总量控制以及税收杠杆调控等一系列措施，是以科学发展的观念转变国家发展方式的长效机制，也是实现防止经济增长过热、防止价格结构性上涨“两防”目标的大势所趋。
一些地方政府已充分认识到这一点，不在城市建设上搞盲目大拆大建。如山西省某市，新上任的市长也在拆也在建，但拆的是违章建筑，建的是民生工程；用严查狠罚的方法制止政府部门违规批地供地，打击企业寻租行为，以罚金和罚没财产弥补以往不规范运作可能造成的损失，从而整顿城市风气，维护市场秩序，也让公众和投资者对城市的发展产生合理的预期和信心，维护政府公信力的同时，为城市的和谐发展助长人气、打好基础。
根据相关部门一份调查，全国1/5的城市都存在“底子工程欠账、面子工程夸张”的现象，这是部分城市领导者片面追求政绩、把“发展”理解为“经济增长”的结果。如果城市政府继续利用土地作为助推剂，希望借助房地产业近年来的突起之势，刺激经济强行起飞，很可能会出现寅吃卯粮、竭泽而渔等透支财力搞建设的现象，得到的也只能是短期发展，甚至会导致难以收拾的恶果，正如一些由房地产业占据经济主导地位的城市，房价下跌造成的多米诺效应形成了“楼市冷百业寒”的局面；而美国此次波及全球的次贷危机，也是一味刺激经济增长而导致败局的另一佐证。
今年1月3日出台的《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确指出，在当前建设用地供需矛盾突出的情况下，“走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。”我国与新加坡合作，由国家领导人亲自签署框架协议，目标在于借鉴新加坡在水资源利用、环境保护和社会发展方面经验的中新生态城项目，最终选择了一块位于天津滨海新区、水资源短缺无法耕种的盐碱地作为项目用地，这正是对创新城市发展模式、建设资源节约型
社会的有益探
索。
在当前国家“经济适用房、限价房、廉租房”三措并举解决民生问题的政策环境下，房价跳涨的局面在很多城市已风光不再，取而代之的是房价的理性回归；同时，国家促进集约节约用地的政策力度不断加强，以房地产行业为依托，谋求“以地生财”的城市发展策略终将渐行渐远。在“以人为本”、“科学发展”成为
主旋律的今天，各地政府应着重考虑的，是如何凸现政府公共服务职能，明确“为谁服务”和“如何服务”，举凡居民生活、资源综合开发、环境保护、法治建设等内容均可作为促进发展的切入点。基于社情民意，通盘统筹，找准城市集约化发展的方向及核心支点，运用财务分析等科学方法对城市资源进行时间和空间上的规划配置，既关注当前发展，又强调发展的可持续性；既追求经济增长，又兼顾环境与社会和谐；做到既有科学完善的城市发展规划体系，又有严格落实规划分步实施建设的制度保障，这才是当前形势下城市管理者落实国家总体发展战略、谋求长远发展的明智之举。 秦冉/文
天津滨海新区力克土地财政依赖症
继取得设立OTC市场权后，天津滨海正致力打造中国私募股权基金的一大基地；国家财政、企业合作、直接融资和土地收益在内的四重融资方案有望克服以往区域经济发展的土地财政依赖症。
天津滨海新区因其定位之高、政策“含金量”之足，被称为继深圳特区、浦东新区之后，中国经济发展的“第三极”。
中国的第一个综合配套改革试点起步于浦东新区。2007年，综合配套改革试点得到快速推进，6月成都、重庆两市获批设立成渝综合配套改革试验区，12月武汉城市圈和长株潭（长沙、株洲、湘潭）城市群综合配套改革试验区获批。到2008年3月的“两会”期间，天津滨海新区综合配套改革试点方案宣布获批。至此，全国特殊经济区域概念下的综配试点发展为5个。
与此前几个综配方案不同，滨海新区引来了市场前所未有的轰动。“成都与重庆侧重全国统筹城乡综合配套改革，武汉与长株潭侧重资源节约型和环境友好型社会建设。”经济学家任国刚介绍。而滨海新区综合配套改革试点则凭借金融为主、大综合配套的概念被称为“中国现阶段最具含金量政策”，“中国经济发展第三极”等说法也纷至沓来。《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》将滨海新区定位为立足天津、服务环渤海的东北亚现代化制造研发基地、中国北方航运和国际物流中心以及生态宜居海滨新城。文件介绍了天津滨海未来10项改革
创新内容，其
中，金融体制、科技创新、行政管理和涉外经济体制又是组织实施的重点。而在金融改革中，原则性同意天津设立OTC市场一度最受市场关注，因为这是第一个全国性非上市公司股权交易市场。“在目前的体制下，‘政策为王’不可避免，虽然各个综合配套改革试点均有‘先行先试’权，但因定位不同，权限和政策倾向也会有所不同。”一位南开大学区域经济研究专家称。
正是握有这一尚方宝剑，天津滨海金融产业发展的速度加快。“目前天津的目标是北方经济中心，其重点是综合配套改革，综合配套改革的重点是金融，金融的重点是直接融资。”全国社保基金理事会理事长戴相龙表示。“所谓综合配套改革试点，其与经济特区的重要不同之一是国家政策支持的方式有所变化。”天津滨海新区管委会副主任、滨海发展研究院院长郝寿义介绍说。
上世纪80年代的深圳特区成长于改革开放初期，国家优惠政策主要体现在出口退税、企业所得税等税收优惠上。上世纪90年代的浦东新区则是中国从计划经济向市场经济转型阶段的产物，凭借良好的金融历史和产业基础，浦东目前已经发展为服务业为主的外包型经济基地。
而滨海新区虽然处于市场经济基本建立的21世纪初，但其经济本身仍处于工业化中后期。郝寿义介绍，2007年滨海新区经济总量占天津的一半，但天津经济总量不过5000亿元。同一指标，北京总量突破9000亿元、河北1.3万亿元、山东2.5万亿元。“这时候说滨海可以辐射和拉动环渤海，成为北方经济中心，那是不可能的。”相关人士称。
于是，颇有自知之明和战略眼光的决策者适时将滨海新区的定位从总量领导者的角色调整为创新领导者。其中“先行先试”的综合配套改革操作方式给了这一角色更好的发挥舞台。
无论是物流、航空、医药、汽车还是电子制造，天津滨海的产业选择均定位为“三高”企业，即高端、高新、高质化的产业结构，并由此形成高新技术领航的产业集群。
“以往中国区域经济发展拼的是招商引资中的价格战，具体来说是拼土地、拼政策。看哪个区域土地更低廉、政策更优惠。而最近一段时间，中国区域经济开始突破传统方式，将产业集群作为区域竞争力的基础。”国际规模最大的商业咨询、系统集成和管理外包服务提供商之一毕博公司高级经理刘翔如此评论。
例如，空客A320总装线落户天津滨海就是其高端产业“代表作”之一。资料显示，根据以往空客集群效应，一个空客总装线的落户可能聚集上千家配
套企业。“一般
来说，区域经济要想大规模发展，需要合理的目标产业集聚分析，一个产业如果是垄断性链条，则无法带来产业的吸附作用。以汽车业为例，日系汽车较欧系汽车生产更易于形成整车与汽车零配件的集群效应。”刘翔称。而自从2006年一汽与丰田宣布在天津建立生产基地后，丰田汽车的配套企业不断落户，天津资本市场和产业招商均得到“丰田板块”的有效拉动。
所谓配套改革试点与以往特区政策的另
一个不同点是建设资金来源已经多样化。根据天津市发改委主任李亚力在今年初所做的天津经济发展报告，2008年天津基础设施开发和重大项目包括海港物流区建成30万吨级原油码头、东疆保税港物流加工区一期工程、中石化100万吨乙烯炼化一体化等一系列重大项目。在财政直接支持有限的情况下，配套改革试点如何通过自主创新为这些大型项目实现资金输血成为地方政府重要课题。“以往的区域开发多是土地财政支持，包括天津此前的海河区域开发。”任国刚介绍，比如将尚没有开发的土地预先抵押给银行，搞到钱后再拆迁修路、建房回款。但这种做法“风险很大，长期看来是不可取的”。
根据滨海新区综合配套改革方案，允许将部分盐碱化的农用地变更为建设用地，启动土地资金仍是滨海解决资金问题的关键一环。“不能否认的是，在目前的市场情况下，土地价值仍是推动地方发展的有效融资方式。一个城市的价值决定了其土地价值，只有当土地价值大幅度背离城市价值时，我们才说这是不对的。”任国刚称。
除土地价值的充分利用外，天津滨海的另一个融资方式正是前述的直接融资创新。“未来滨海新区建设的资金问题有望由包括国家财政、企业合作、直接融资和土地收益在内的四重融资方案组成。”任国刚称。除此之外，如何推动以政企分开为目标的行政体制改革，明确滨海新区管委会行政职能、提升天津几十年形成的经济固有理念和传统思维，都是滨海目前面临的重要课题。辛克家
做好投融资规划 破解城建难题
城市发展面临着越来越多的问题，城市政府的压力也越来越大，摆在城市政府面前的是两难的局面：
一是发展难，包括征地难、融资难、土地指标取得难、招商更难；二是责任大，政府承担的责任越来越大，关注物价、解决就业、治理环境、建设保障性住房等，这些都是需要花钱来解决的。
与此同时，这些难题也为各地政府如何将城市发展好、如何提高执政能力提出了更高的要求。这些问题本质上是资金统筹问
题，或资源的配
置问题，即如何通过公共资源的配置，撬动市场资源，解决一个城市的发展问题。很多地方政府沿用传统办法，在实际工作中却屡屡碰壁。
安徽省淮南市政府在与中铁四局的合作中采用了投融资规划方法，妥善处理政府和市场的关系，明确各方的资金来源与盈利方式，破解了城市发展的难题。
城市新区开发中面对的问题
淮南市山南新区的案例具有普遍意义。政府主要面对三个方面的问题：一是规划落实难问题；二是投资人和政
府投融资风险如何控制的问题；三是城市发展过程中各方利益的兼顾问题。
在城市开发建设过程中，规划不落实一直是制约一个城市发展的重要瓶颈，《城乡规划法》突出强调并明确规定了对行政行为的监督机制，物权法的实施更是为规划的落实上了一道紧箍。但是，分税体制改革后，地方政府通常靠土地供应收入平衡城市基础设施和公共设施的建设投入，面对巨大的发展压力和需要支付的巨额城市建设和运营开支，地方政府该何去何从？
为了满足新城建设的投资需求，各地政府普遍采取吸引社会资本的办法提速城市建设，包括基础设施和公用设施的特许经营，通过土地综合开发解决城市配套建设问题等。但政府与投资人的合作往往存在很多问题，有些已经合作到一定程度却很难继续下去，究其原因：
一是政府与投资人之间的合作条件不明确，没有在合作之初把双方的权利义务说清楚，投资人在投资过程中如何获得回报的问题一直含糊其词；二是没有从根本上解决城市基础设施和公共设施的资金来源问题，政府采用了预支信用的办法，一旦政府信用不可再预支，双方的合作就会出现问题；三是双方在价值取向上存在分歧，政府要兼顾投资人、企业住户、居民乃至被征地农民等利益群体的合理利益，而开发商的目标是获取合理的回报和稳定的现金流，很难同时兼顾社会效益和公共资源的最优配置。在政府和投资人博弈的过程中，有时为了解决当前问题，政府不得不以牺牲公共利益为前提，导致了包括修改规划指标、调整建设用地的性质、滞后建设基础设施，弃建学校、医院等配套公共设施等“规划难落实”的问题。
淮南市政府和中铁四局充分认识到，规划不落实，表面上投资人有很大的操作空间、有利可图，但由于其结果必然损害大多数人的利益而最终会殃及投资人。因此，淮南市政府与中铁四局都希望规范运作，在城市开发过程中兼顾好各方的利益。中铁四局希望通过规范运作降低投资风险，取得
合理的回报。淮南
市政府则需要规范中铁四局的投资行为，使整个城市开发可预期，降低风险，有利于企业投资人的评价和入住。因此，淮南市政府与中铁四局就如何降低风险达成共识：通过融资规划，划清政府和开发商在城市开发和建设管理过程中的责任、权利，双方同时制定了具有可操作性的开发计划和开发策略。
投融资规划破解操作难题
受双方的委托，北京大岳咨询有限公司应用投融资规划的理论和方法，对山南新区的开发工作进行分析、规划，从三个方面开展工作。
划清市
场和政府的边界。明确了市场主体的盈利模式，调动了市场的积极性，解决了城市建设资金投入问题，为各项规划的落实提供了资金保障。
投融资规划方法运用在淮南项目的第一项工作，是通过事权的划分将新区开发这个大系统中应当由投资人运作的子系统划分出来，事权明确了，子系统的投入产出模式以及与系统外部环境的关系就清楚了。
在明确了“投资人实施的土地一级开发是城市开发工作的起点和基础，政府的各项公共职能是投资人工作的外部环境”这一双方合作关系的基础上，根据整个项目的开发计划，针对双方在各种立项、规划、建设、审批、监督、共同验收、资金回收等环节，就中铁四局的义务和政府的支持工作做出了明确规定。淮南市政府与中铁四局集团分别成立了山南新区建设指挥部和专门的项目公司，并依合同约定成立了开发协调机构以解决双方衔接配合问题。这样的合作机制有效地避免了因政府与投资人责权利不清而导致合作难以为继的僵局，同时通过加强政府部门间的协调沟通为科学决策创造有利条件。
统筹基础设施和公共设施的配套资金。通过资金的统筹，解决了资金的回收问题，降低了政府和投资人的投资风险。
投融资规划方法的根本意义在于预期的管理，中铁四局有了合理的预期，并在与政府的合作过程中强化了预期效果，因此，中铁四局敢投入了，放心投入了，进而带动了其他投资人的信心，使得淮南城市发展走上了快车道，投资人的回报也得到了保障。按照规划的开发时序，并运用财务分析模型对开发时序进行分析和调整，使投资人和政府对开发过程中将要面对的投资强度、投资风险有一个清醒的认识，同时制定一套合理的财务方案，有计划地避免以往新城建设过程中容易出现的资金断链问题，从而确保新区开发的顺利实施。
关注利益主体的平衡，带动其他投资人参与。
在资金统筹过程中，落实政府关于关注
民生的政策，把农
民的长期生计作为统筹的对象。把入住企业的需求和入住居民的需求转化成具体的建设和管理投入，从而化解了征地过程中的对抗和矛盾，推进了项目的快速和谐发展。由于项目进展顺利，其他投资人预期较好，有力地推动了多方投资人的积极参与。
投融资规划方法，通过资金统筹使淮南市山南新区实现了基础设施与公共设施的适度先行，从而提升了城市价值并为产业的引入创造条件，使新城建设在追求经济效益的同时兼顾社会效益的有效实现。 李伟/文