治安管理处罚法第91-95释义
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早在
1957
年的治安管理处罚条例就规定：“治安管理处罚，由市、县公
安局、公安分局裁决；警告可以由公安派出所裁决。在农村，五日以下拘
留，可以由公安派出所裁决。”
1987
年
1
月
1
日起施行的治安管理处罚条
例保留了上述规定，对公安派出所的治安管理处罚权也作了明确规定。此
外，根据行政处罚法第
20
条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级
以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有
规定的除外。”赋予公安派出所行使部分治安管理处罚权，与上述规定并
不冲突。基于以上考虑，为确保公安机关依法、及时、有效地履行治安管
理职责，本法保留了公安派出所的治安管理处罚权，并适应治安形势发展
的需要作了适当调整，将公安派出所的罚款数额由治安管理处罚条例规定
的
50
元提高到了
500
元。这主要是基于以下考虑：①本法规定的可以予
以
50
元以下罚款的情形比较少，而且根据本法规定，对违反治安管理行
为事实清楚，证据确凿的，人民警察可以当场作出警告或者
200
元以下罚
款。如果规定公安派出所只能作出“警告或者五十元以下罚款”的处罚决
定，则与人民警察的当场处罚权不相协调。②行政执法必须兼顾效率。如
果绝大部分治安案件需由县级以上人民政府公安机关作出治安管理处罚
决定，不仅不利于公安派出所职能的充分发挥，而且会直接影响治安案件
的办案效率，
既不利于保护公民的合法权益，
也不利于维护社会治安秩序。
在充分调研论证的基础上，本法赋予公安派出所“警告、五百元以下的罚
款”的处罚决定权。
第九十二条【处罚前限制人身自由强制措施的时
间折抵】
对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采
取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人
身自由一日，折抵行政拘留一日。
【
条文释义
】
我国法律将违法行为区分为行政违法行为和犯罪行为，不够刑事处罚
且法律、法规、规章规定为违法行为的，才是行政违法行为。同时，由于
我国刑法中关于犯罪的界定既有质的要求，又有量的因素，而各类刑事案
件的立案标准与法院的定罪量刑标准也存在一定的差距。因此，实践中存
在着刑事案件经过侦查后因不够刑事处罚，但因构成违反治安管理行为而
被依法予以治安管理处罚的情况。刑法、刑事诉讼法对被免予刑事处罚或
者被不起诉人可以依法予以行政处罚也有专门规定。刑法第
37
条规定，
对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据
案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或
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者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。刑事诉讼法第
142
条规定，对
被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人
民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当
将处理结果及时通知人民检察院。
对于违法犯罪人员被羁押、被采取限制人身自由强制措施的时间，是
否折抵以及如何折抵剥夺或者限制人身自由的处罚期限问题，在刑事立法
中已经解决，如刑法第
41
条、第
44
条、第
47
条规定，对判决执行前先
行羁押的时间如何折抵管制、拘役、有期徒刑刑期作了明确规定。但是，
对于行政拘留前被采取强制措施限制人身自由的，其时间是否折抵行政拘
留时间，法律上一直没有明确规定。
在治安行政执法实践中，
公安部
1997
年曾以公安部批复的形式，明确规定依法被行政拘留前曾因同一行为被刑
事拘留的，其被刑事拘留的时间应当折抵行政拘留时间。
为了充分体现尊重和保障人权的宪法原则，切实保护公民的合法权
益，本法填补了这一法律空白，对行政拘留前被采取强制措施限制人身自
由的时间是否折抵行政拘留时间以及如何折抵问题作了明确规定，即对决
定给予行政拘留处罚的人，在处罚前被采取强制措施限制人身自由的，限
制人身自由的时间应当折抵行政拘留时间。限制人身自由
1
日，折抵行政
拘留
1
日。这里所说的被采取强制措施限制人身自由的时间，是指被处罚
人在被行政拘留前因同一行为被采取强制措施限制人身自由的时间，既包
括依法被采取强制措施限制人身自由的时间，也包括违法限制被处罚人人
身自由的时间，即只要被处罚人在被行政拘留前因同一行为实际被限制人
身自由的，其被限制人身自由的时间就应当折抵行政拘留时间。
第九十三条【查处治安案件的证据使用原则】
公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其
他证据能够证明案件事实的，可以作出治安管理处罚
决定。但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，
不能作出治安管理处罚决定。
【
条文释义
】
根据本条规定，公安机关在调查处理治安案件时，虽然没有违反治安
管理行为人本人的陈述，但其他物证、书证等证据能够证明案件事实的，
可以作出治安管理处罚决定。相反，如果只有违反治安管理行为人本人的
陈述，而没有其他证据证明的，公安机关不能作出治安管理处罚决定。本
条规定中的“对没有本人陈述，但其他证据能够证明案
件事实的，可以作
出治安管理处罚决定”，是指在办理治安案件中，即使违反治安管理行为
人不承认实施了违反治安管理行为，
但被侵害人的陈述、
其他证人的证言、
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现场提取的物证等其他证据确实充分，因果关系清晰，能够相互印证，形
成证据链，完全可以证明违反治安管理行为人实施了违反治安管理行为
的，可以依法作出治安管理处罚决定。本条规定中的“只有本人陈述，没
有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定”，是指在治安案件查处
过程中，如果只有违反治安管理行为人承认自己实施了违反治安管理行为
的陈述，但没有任何其他证据证明或者佐证的，就不能对该人作出治安管
理处罚决定。
违反治安管理行为人的陈述属于证据之一，经查证属实的违反治安管
理行为人的陈述是案件定性的根据，其陈述对查处治安案件具有重要作
用。长期以来，口供被称为“证据之王”
,
“具有决定意义的证据”。有
的基层人民警察因此往往将口供作为办案的突破口。但是，由于违反治安
管理行为人是治安案件的当事人，其在提供陈述时，往往会考虑其陈述对
自己是否有利，
因此有可能掺杂虚假成分，
甚至可能作出完全虚假的陈述。
如果只有违反治安管理行为人的陈述，而没有其他证据证明案件事实的，
极有可能造成冤假错案。此外，违反治安管理行为人的陈述不仅有虚假的
可能性，同时还带有不确定性。如果仅以违反治安管理行为人的陈述为依
据认定案件事实，而没有其他证据，违反治安管理行为人出于自身利益考
虑，随时有推翻其之前陈述的可能。一旦出现这种情况，认定治安管理处
罚的事实依据将不复存在，不仅会使公安机关处于被动状态，而且也不利
于维护法律的严肃性。因此，在查处治安案件时，一定要以事实为根据，
特别要重视违反治安管理行为人陈述以外的其他证据的收集、判断和运
用。对违反治安管理行为人的陈述要慎重地进行查证，以确定其真伪，不
能不经核实，不经与其他证据相互印证，形成证据链，就轻易相信违反治
安管理行为人的陈述。
当然，不轻信违反治安管理行为人的陈述，并不是说可以轻视或者忽
视违反治安管理行为人的陈述。相反，违反治安管理行为人的陈述，对于
正确查处治安案件具有重要意义。违反治安管理行为人的陈述也是法律规
定的证据之一，经查证属实，同样可以作为定案的有力根据。因此，在查
处治安案件时，要重视以合法的手段取得违反治安管理行为人的陈述，并
慎重地进行查证核实，以利于更客观、更全面
地分析认定案件真实情况。
而且，从执法实践来看，因零口供而查处的案件毕竟是少数。这说明在绝
大多数案件中，是可以用合法手段取得违反治安管理行为人陈述，并作为
定案的证据之一的。
将不轻信违反治安管理行为人陈述，作为证据收集和运用的原则写人
本法，是由我国人民民主专政的政权性质和社会主义的法律性质以及我们
党实事求是思想路线所决定的，是尊重客观事实、正确查处治安案件所必
需的，也是我国行政立法进程中的一项重大进步。
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第九十四条【告知程序和当事人依法享有陈述、
申辩权利】
公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违
反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及
依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。
违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关
必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治
安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复
核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据
成立的，公安机关应当采纳。
公安机关不得因违反治安管理行为人的陈述、申
辩而加重处罚。
【
条文释义
】
一本条共分三款。本条第一款是关于治安管理处罚决定前告知程序的
规定。
根据本条规定，
公安机关作出治安管理处罚决定前要履行告知义务。
法定的告知事项主要包括：作出治安管理处罚的事实、理由、依据以及违
反治安管理行为人依法所享有的权利。这是公安机关的法定义务，公安机
关在作出治安管理处罚前必须履行告知义务。同时，这也是违反治安管理
行为人的法定权利，违反治安管理行为人在被决定治安管理处罚前，依法
享有了解公安机关作出治安管理处罚的事实、理由、依据及自己依法享有
权利的权利。实际工作中，无论是按照当场处罚程序还是一般程序作出治
安管理处罚的，公安机关在作出处罚前都必须履行告知义务。作出治安管
理处罚的事实、理由及依据，是指公安机关认定的行为人违反治安管理的
事实、其行为违反了什么法律、法规或者规章，作出何种治安管理处罚及
处罚的具体法律依据及其具体条款。违反治安管理行为人依法享有的权
利，是指陈述权、申辩权以及不服治安管理处罚决定可以依法申请行政复
议或者提起行政诉讼的权利。如果属于本法第
98
条规定的拟对违反治安
管理行为人作出吊销许可证和处
2000
元以上罚款的治安管理处罚决定的，
还应当告知违反治安管理行为人有要求举行听证的权利。
本条第二款是关于违反治安管理行为人在
实施治安管理处罚过程中
享有陈述权、申辩权的规定。行政处罚法第
6
条规定，公民、法人或者其
他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。违反治安管
第九十五条【治安案件调查结束后的处理】
治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：
(一)确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出处罚决定;
(二)依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定;
(三)违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任;
(四)发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。
【条文释义】
根据本条规定，治安案件调查结束后，公安机关应当根据不同情况，分别作出以下处理：
(l)确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出治安管理处罚决定。本法第5条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。这是公安机关在作出治安管理处罚决定时必须遵循的原则。公安机关在对调查结果进行审查后，认定违反治安管理行为人确有依法应当给予治安管理处罚的违法行为的，就应当根据违反治安管理行为情节轻重及具体情况，依照法律、法规和规章的有关规定，按照本法第5条规定的处罚原则作出治安管理处罚决定。本条规定中的违反治安管理行为的情节轻重，是指违反治安管理行为是否有依法应当减轻、从重或者不予处罚的情形。本法第19条、第20条分别对依法减轻、不予处罚或者加重处罚的情形作了明确具体的规定。本条规定中的具体情况，是指违反治安管理行为人及其所牵涉的治安案件的具体情况。
(2)依法不予处罚的，或者违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。不予处罚，是指公安机关对实施了违反治安管理行为的人，因其具有法律、法规所规定的法定情形而不适用治安管理处罚的一种法律制度。不予处罚是“教育为主、处罚为辅”、“教育与处罚相结合”原则的具体体现，被依法决定不予处罚的，行为人不会因此有违法前科。根据本法第12条、第13条、第14条、第19条的规定，依法不予处罚的有以下8种情形：一是不满14周岁的人违反治安管理的;二是精神病人在不能辨认或者控制自己行为的时候违反治安管理的;三是盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的;四是情节特别轻微的;
五是主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的;六是出于他人胁迫或者诱骗的;七是主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的;八是有立功表现的。值得注意的是，对“不满十四周岁的人违反治安管理的”或者“精神病人在不能辨认或者控制自己行为的时候违反治安管理的”，无论其违反治安管理的行为有多严重或者情节有多恶劣，都必须依法作出不予处罚的决定。对具有上述第三项所列情形的，本法规定“可以从轻、减轻或者不予处罚”,对具有上述第4种至第8种所列情形之一的，本法规定“减轻处罚或者不予处罚”，而不是应当不予处罚，法律赋予了公安机关自由裁量权。在实际执行中，对具有上述第三项至第八项情形之一的，是否不予处罚，公安机关可以结合违反治安管理行为的具体情节、案件的具体情况以及违反治安管理行为人的具体情况，遵循本法第5条规定的“以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”和“教育和处罚相结合”等处罚原则，综合作出决定。当然，由于违反治安管理行为社会危害性较小，为适应构建和谐社会的需要，公安机关应当注重对违反治安管理行为人的教育，使其认识到自己行为的违法性，并能深刻反省，及时改过自新，能不处罚的尽量不处罚。
违法事实不能成立，通常包括三种情形：一是有充足证据证明违反治安管理的事实不存在;二是没有充分的证据证明违法事实成立;三是没有证据证明当事人实施了违反治安管理行为。治安管理处罚必须以事实为依据，对于违法事实不能成立的，不能予以治安管理处罚，应当作出不予处罚的决定。对于证据不足的疑案，应当推定为没有违法事实，不得予以治安管理处罚。
(3)违法行为已涉嫌犯罪的，移送主管机关依法追究刑事责任。经过调查，公安机关认为行为人的违法行为已涉嫌构成犯罪的，应当根据刑事诉讼法、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律、法规、规章的规定移送有管辖权的主管机关或者部门，依法处理。这里的“主管机关”既包括承担贪污、读职等职务犯罪侦查的检察机关、承担间谍等危害国家安全案件侦查的国家安全机关，也包括公安机关内部承担刑事案件侦查的部门。对于违反治安管理行为已涉嫌构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以治安管理处罚代替刑事处罚。这实际是“一事不再罚”原则的具体体现，也就是说，违反治安管理行为已构成犯罪，应当由司法机关依法予以刑事处罚，公安机关不再就同一事实重复处罚。例如，结伙斗殴、寻衅滋事等行为，刑法和本法
都作了处罚规定，如果其行为已构成犯罪的，公安机关应当移送检察机关审查起诉，而不应同时再对其适用治安管理处罚。当然，如果行为人被免予刑事处罚或者人民检察院建议公安机关对被不起诉人予以治安管理处罚的，公安机关则可以依照刑法第37条、刑事诉讼法第142条第3款和本法的有关规定，作出治安管理处罚决定。
(4)发现违反治安管理行为人有其他违法行为的，在对违反治安管理行为作出处罚决定的同时，通知有关行政主管部门处理。公安机关在查处治安案件时，发现违反治安管理行为人有其他尚未构成犯罪的违法行为的，应当在对其依法作出治安管理处罚决定的同时，将行为人的有关情况通知有关行政主管部门依法处理，如果有相关证据材料的，应当一并移交有关行政主管部门。这里的行政主管部门，是指按照职权分工，对涉及的违法行为有管辖权的行政机关。
本法对治安案件调查终结后呈报、决定治安管理处罚的程序未作出规定。根据行政处罚法的有关规定，结合公安机关执法办案实践，可以按照下列程序执行：
(l)公安机关办理案件的人民警察对治安案件调查终结之后，应当根据案件事实，依照法律、法规和规章的规定，提出对案件的处理意见、理由和依据，报请本部门负责人审核。
(2)办案部门负责人审核同意后，办案人民警察应当依法执行告知程序，即将拟作出治安管理处罚决定的事实、理由及依据告知违反治安管理行为人，并告知其依法享有陈述权和申辩权。在对违反治安管理行为人的陈述、申辩进行复核后，办案人员要根据重新认定的案件事实，重新提出处理意见、理由和依据，经办案部门负责人同意后，附案件材料，报本级公安机关负责人(属于公安派出所职权范围的，报本公安派出所负责人)。这里需要指出的是，如果违反治安管理行为人放弃陈述和申辩，或者复核后，没有新的证据、事实的，处理意见无需重新呈报办案单位负责人批准。
(3)对办案部门呈报的案件，公安机关包括公安派出所负责人应当根据行政处罚法第38条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况作出不同的处理决定”的规定进行审查。公安机关负责人要在以下几个方面对案件进行审查：一是案件事实是否清楚、证据是否确实充分;二是对案件的定性是否准确;三是办案程序是否合法，有无违反法定程序的情形;四是适用的法律、法规和规章是否正确;五是拟作出的处理决定是否适当。
(4)作出处理决定。公安机关负责人在对案件进行审查后，方可根据案件的不同情况，以本级
公安机关或者公安派出所的名义依法作出处理决定。