住房保障制度研究

住房保障制度研究

—住有所居的比较研究

内容提要

住房保障制度是城镇住房新体制和社会保障体系的重要组成部分，建立和完善住房保障制度，是深化住房制度改革建立城镇住房新体制的重要内容，构建社会主义和谐社会的一项重要任务。本文通过中外的横向比较，历史的纵向比较，以及词汇、住房模式的比较等，不难看出以中国目前的国情，既不可“摸着石头过河”盲目推进，又不能期望一蹴而就毕其功于一役，作为一个发展中国家,特别是在受到人力、物力、财力制约的条件下,不可能一下子解决大范围居民的住房问题,必须制定分级计划,有步骤有层次地解决中低收入家庭的住房问题，同时也要借鉴国外的先进经验，具体的就是尽快完善住房法律制度，加大廉租住房、经济适用房等的扩建，同时采用有效监督力量如大众媒体进行监督等，更好更快的先解决我国目前“住有所居”的难题。

关键词住房保障住有所居比较研究

1 概述

1.1 住房保障的概念

住房保障就是解决住宅问题，保障全体社会成员的住宅权。解决住宅问题的过程，其实就是通过市场、社会、互助、家庭等各种方式不断满足人们对住房问题的需求，从而实现人们住房权利的过程。其中住房社会保障主要是针对中低收入社会成员，是住房保障中的重中之重。[1]

1.2 住房保障的理论基础

19世纪末，面对日益尖锐的社会矛盾，马克思主义的经典作家对住宅问题作了深入的研究，提出了住宅问题的理论。一些具有代表性的理论从不同角度强调市场发展和国家干预以及社会福利在经济发展中的作用，对各国住宅保障的发展都产生了积极影响。

1.1.1 马克思的第一需求理论

马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和再分配角度深刻地阐述了第一需求理论。住宅是每个人生活的基本物质资料，是人们的生存需要，解决和改善居民的住宅问题是人民生活水平提高的重要标志。马克思的第一需要理论为社会主义国家建立住宅保障制度提供了理论支持。

1.1.2 恩格斯的《论住宅问题》

恩格斯的《论住宅问题》一书，对于帮助我们认识住宅问题的本质以及寻找解决住宅问题的方法提供了理论依据。恩格斯指出：仅仅依靠市场的供求关系的改善是无法解决住宅问题的，只有当社会已经改革到使人可能着手消灭城乡对立，这在现代资本主义社会，城乡对立意味着富人和穷人的对立，也就是说住宅问题存在的根本原因在于穷人根本就没有能力取得住宅。

此外，还有马斯洛的需要层次理论、庇古的福利经济学、凯斯恩的经济理论、贝佛利奇计划等也是住房保障的重要理论基础。[2]

1.3 “住有所居”与“居者有其屋”的比较

从词源上讲，“住有所居”“居者有其屋”有着基本相同的含义。但是在具体使用的过程中又存在着一定的不同之处：

（1）强调的内容不同：“住有所居”强调的是居住，并不一定是所有者；“居者有其屋”强调的是居住的是自己的房屋。

（2）涉及内容的范围不同：“住有所居”强调的是住宅权的问题，一般不涉及住宅财产权问

题；“居者有其屋”既涉及住宅权问题又涉及财产权问题。

（3）需求层次不同：“居者有其屋”较“住有所居”对住宅有更高的需求，需要更高的条件。

[3]而我国当前所面临的问题主要是解决“住有所居”的难题，这个难题破解之后才能解决“居者有其屋”的问题。

2 住有所居的比较研究

2.1中外的横向比较

2.1.1德国的住房保障制度

二战后，德国房荒曾经十分严重，政府将居民住宅问题纳入到社会福利与社会保障体系之中，采取了多种措施，调动各方面的积极性，解决住房短缺问题，并由此形成了一系列住房保障政策和制度，使全体居民的住宅问题得到了较好的解决，在社会的稳定与和谐中起到了积极作用。

（1）房租管制

该制度又包括两个方面：一是指导租金制度，解决了二战后由于住宅供给不足带来的出租价格大幅度上升这一严峻的现实问题；二是房租透明制度，列出该城市各种房产的大致租价，租赁双方的议价限定在所规定的范围内。

（2）福利性公共住宅

所谓福利性公共住宅，就是在政府资助下，由个人、非营利住宅公司、自治团体建造，向多子女家庭、残疾人、低收入者以及养老金少或领救济金的居民出售或出租的住宅，包括大中型企业用自有资金建造并在税收上得到国家优惠的职工住宅。这是德国在战后房荒严重而国内既缺乏储蓄资金又缺乏资本市场的情况下，用以调动社会各方面的力量加快住宅建设的一项政策。

（3）房租补贴制度

房租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。根据法律规定，德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者，有权享受住房补贴，以保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。房租补贴数额是根据家庭人口、收入及房租支出情况确定的。[4]

2.1.2日本的住房保障制度

日本作为后起的市场经济国家,社会保障起步晚而发展快，目前的住房保障已经在社会保障中占据非常突出的位置。

（1）完善的法规建设。

日本政府为了缓解住房短缺问题,先后于1950年制定了《住房金融公库法》、1951年制定了《公营住宅法》、1955年制定了《日本住宅公团法》。

（2）优惠的住房政策。

第一,以低息贷款促进企业从事民间住宅建设。第二,政府以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置。第三,发挥地方群众团体的作用,吸收社会资金发展住宅建设。第四,组织公团进行住宅开发。与一般国家不同,日本政府在积极进行普通居民住宅建设与经营的同时,不是直接介入,而是组织公团进行住宅开发管理。[5]

2.2历史的纵向比较

2.2.1 1949年-1978年的住宅法律制度

这个时间是新中国成立到改革开放之前的阶段，中国城镇住房实行的是实物分配的福利制度，并实行“统一建设，统一管理，统一分配，以租养房”的政策。这种制度适应了计划经济体制和快速工业化的要求，在当时较低消费水平上满足了职工的基本住房需求。但是，由于住房投资难以良性循环，国家建设、维修和管理住房的包袱很重，职工对住房“等、靠、要”，加之当时重生产、轻生活的指导思想，城镇住房投资严重不足。改革开放之前的1978年城镇人均住房建筑面积只有6.7平方米，住房成为当时十分突出的社会问题。

2.2.2 1978年-1998年的住宅法律制度

这个时间段是我国传统住宅制度改革的阶段，邓小平同志提出住房改革“商品化、社会化和私有化”的思路。从1980年至1998年的18年中，国务院先后颁布五个住房制度改革的文件。从提租补贴、分步提租、出售公房、租售并举，到货币化分配五个阶段。1998年国务院印发《关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》即23号文件，是中国住房进入商品化和社会化改革的标志。自国务院颁布23号文件后，中国的住房建设得到了快速发展。但随后的市场运作背离了23号文件，规定把经济适用主体变为大户型商品房为主体，使经济适用房和廉租房被边缘化。因此，导致市场结构失衡，住房炒作量过大，拉动了房价的快速上扬，加之经济适用房运作设计的缺陷，运作中出现很多问题，使普通工薪阶层购买不起商品房，住房问题越来越突出，高房价成为社会议论的焦点。

2.2.3 1998年-至今

这是我国房地产业繁荣发展的阶段，主要体现在以下三个方面：一是土地使用制度改革逐步深化———由无偿划拨土地到有偿出让，再到“招拍挂”的市场配置。1987～1994年期间，出让金等土地的收益逐步成为地方财政收入的重要来源，约占财政收入的50%左右。二是房地产金融信贷推动了房地产业的迅速发展。房地产商的资金60%以上来源于银行信贷；住房信贷更是个人购房的主要支柱。应该说，房地产业的快速发展，与金融信贷体制的改革，以及房地产金融的全力支持是分不开的，房地产金融对推动住房个人消费方面做出了巨大贡献。但是，也应看到：由于金融信贷的过度支持，也助长了房地产的炒作，推动了房价的上扬。三是住宅建设拉动了房地产业的快速发展。房地产业除了行政用房（写字楼），商业用房、生产用房、住宅建设占到整个房地产业总量的65%以上。但由于改革开放之前，城市住宅建设欠账过多，人民居住条件有待改善，因此，国家把住宅的建设放到了重要位置。但是由于市场和政府的比例没有很好的分配，导致商品房价飞涨，中低收入的群体根本无力购房，甚至最基本的“住有所居”都难以实现。[6]

3 住有所居比较研究的启示

中国长久以来都在解决住房的问题，但是一直收效甚微，中国目前仍处于发展的阶段，一下子根本无力解决所有的住房问题，当务之急是先解决“住有所居”的难题，让中低收入的群体的住房先有最起码的保障，这样才能稳定社会秩序，才能保证经济的顺利发展。以下是借鉴国外以及中国历史的经验得出的几点启示：

3.1 建立完善的住房保障制度

3.1.1 提高认识

住宅问题并不仅仅是表面的居住问题，同时也是政治问题、人权问题、经济问题、社会问题。“住有所居“是社会问题，是不可忽视的，关系到民生的重要问题，解决不好这个问题会影响社会的政治稳定、扰乱经济的发展，所以一定要提高认识，一定要政府作为构建住房保障体系的主体，尽快解决老百姓的住房问题，尤其是中、低收入群体的最低居住需求。只有思想上认识到问题的严重性，才是更好的解决这个问题的前提。

3.1.2建立专门的房管机构

这是借鉴国外的经验，如日本成立了专门的决策协调机构—建设省住宅局，代表政府行使住宅建设决策和管理监督的职能。从实践的发展来看，这样做是有效的。我国虽然在建设部门设置了住宅保障专门机构，但是这种设置远远不能适应我国住宅保障管理工作的需要。应该在中央一级设立国家住宅委员会，负责制定发展城乡居民住宅的目标、方针、政策，协调解决工作实施中的重大问题。同时在基层中也分设住宅委员会，负责制定执行国家制定的发展城乡居民住宅的目标、方针、政策，协调解决工作实施中的重大问题。[7]

3.1.3 完善住宅法规建设

从国外的先进经验来看，无论是德国还是日本都有完善的住宅法规来做后盾，法规的保

障既是前提又是必须，只有有了法律的保障，具体的保障方式才能顺利的实施；同时以现在中国的国情也必须有法律的保障才能执行好。但是目前我国关于住房的法律制度还很不健全，急需制定一部比较完善的法规来保障，所以在此呼吁各方应各尽其力，尽快出台一部相关的法律，为百姓的“住有所居“保驾护航。

3.2 研究具体可行的住房保障方式

3.2.1住房保障模式的选择

从住房补贴数量和保障范围来看，目前世界上主要有两种模式：一是福利性保障模式。其保障面宽，补贴金额多，如瑞典、丹麦。二是选择性住房保障模式。其保障面窄，补贴金额少，如巴西。选择性住房保障模式的主要内容是以中低收入、最低收入和居住面积不足规定标准的城镇居民作为保障对象，并通过对不同收入的居民进行划分，确定住房保障的范围和标准，在此基础上，建立经济适用房、廉租房两个层次有机结合，辅以货币化补贴的保障型住房供应分配体系。包括两方面内容：一是对城镇居民既无力购买经济适用住房又不属于廉租住房分配对象的“夹心层”家庭，参照廉租住房租金补贴方式给予适当的租金补贴，使其有能力通过租赁方式解决住房问题；二是在房价快速增长情况下，对城市中既不符合经济适用住房又无力购买普通商品住房的部分城镇居民，以普通商品住房平均价格作为确定住房补贴标准的依据，给予住房补贴，以提高这部分城镇居民的住房消费能力。尽管瑞典住房保障制度的建设取得了较好成绩，但其巨额补贴、保障面过宽等原因使得包括住房开支在内的公共支出过度增长，造成庞大的赤字，也削弱了国家的竞争力，出现了所谓的“瑞典病”。我国经济发展水平相对落后，政府财政还比较困难，更为重要的是“福利性保障”很可能会对正待完善的住房市场机制造成严重冲击，影响住房市场化进程，所以，我们应以选择性住房保障模式作为近期住房保障的目标模式。[8]

3.2.2 加大廉租住宅建设

温家宝总理在新加坡国立大学发表演讲时说：“解决房地产问题，政府的职责最重要的是要搞好廉租住宅，让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租得起房、住得上房。”以目前中国的实际国情来看，还有很大一部分人需要租赁房屋来达到“住有所居”尤其是大城市中的流动人口，急需政府出面保障能够租得起房屋，这就要求在廉租房的建设中政府应该起到应有的主导作用。

3.2.3 扩大经济适用房的建设

有中国特色的住房供给结构应为：为改善居住环境而需要购买的高档商品房总量不应该超过20%；另一部分是90平米以下的小户型普通商品房和“经济适用共有产权房”，这应成为中国商品房市场供给体系的主体，要占到房地产市场总量的75%；廉租房占住房建设总量的5%左右，以满足收入最低的困难户的需求。所以经济适用房的大量建设也是非常必要的，这不仅有助于当前“住有所居”的难题，同时也有益于接下来的“居者有其屋”的解决。[9] 3.2.2 房租管制

借鉴德国的成功经验，无论是廉租房还是普通出租房屋，应建立房租透明制度，由专门的住房管理机构进行价格限定，防止房租飞价上涨，防止出现买不起房子也租不起房子的问题出现。

3.3充分利用媒体舆论监督

21世纪是信息时代，我们应该充分利用媒体舆论以及各种方法进行监督，历史的经验告诉我们，没有透明的监督就很容易背离最初的初衷，因此应该严厉杜绝某些“高官”“富人”不仅拥有多套豪宅，竟然还竞争廉租房、经济适用房，最后导致中低收入者根本没有享受到政府给予的住房保障仍然无家可归。运用媒体监督是一个很好的监督方法，一经发现立即曝光，法律也将对其严惩不贷。

除了上述保障方式还应加强各种配套手段的综合运用，如进一步完善金融政策，扩大融

资渠道，为多元开发住房建设给予金融支持；经济适用房价格偏高的地区可向职工发放住房补贴；发挥地方群众团体的作用,吸收社会资金发展住宅建设…总之，一切可以帮助解决我们的“住有所居”问题的方法都可以考虑为我们所用。只有这样才能尽早的解决这个难题，让中低收入群体有家可归，有房可住，也只有这样才能稳定社会的秩序，更好的进行经济建设，使我们的国家更加富强、繁荣昌盛。

参考文献：

1 周珂：《住宅立法研究》，法律出版社，2008年8月第一版，第20页。

2 周珂：《住宅立法研究》，法律出版社，2008年8月第一版，第22页-26页。

3 周珂：《住宅立法研究》，法律出版社，2008年8月第一版，第8页。

4 周林洁：《德国住房保障制度值得借鉴》，《城市开发》，2003年6月。

5 张静：《国外住房保障制度对我的启示》，《房改纵横》。

6 刘维新：《中国住房制度的历史演变及住房保障体系的构建》，《学习与实践》，2010年第9期。

7 周珂：《住宅立法研究》，法律出版社，2008年8月第一版，第20页。

8伍冠玲：《住房保障模式在我国的选择》，《热点·住房保障》，2010年第9期。

9 刘维新：《中国住房制度的历史演变及住房保障体系的构建》，《学习与实践》，2010年第9期。