凤凰古城的经营权与所有权案例分析

转让经营权“凤凰”重生

案例描述：

凤凰是湖南省湘西土家族苗族自治州的一个以苗族为主的多民族县，西邻贵州省松桃县和铜仁市，东与本省泸溪县相连，北与花垣县和吉首市接壤，东南与麻阳县为邻，属多山地区。凤凰县城沱江镇古称镇竿，历史悠久、山川秀丽，至今仍较完整地保留了明清时期的传统格局和历史风貌，素有“中国最美的小城”之誉和“画乡”之称。1986年11月被列为全国旅游外事开放甲类县城，1991年、1999年分别被湖南省人民政府确定为省级风景名胜区、省级历史文化名城，2001年被批准为国家历史文化名城。规划中的凤凰历史文化名城包含凤凰县域内已开发的绝大部分景点，共划分为五个历史文化保护区和五个风景保护区。历史文化保护区包含古城、沙湾、杜母园、南方长城、黄丝桥；风景保护区则包括沱江、南华山、东岭、北园、喜鹊坡。区域内名胜古迹星罗棋布，有省级风景名胜区４处，即建于唐代垂拱（唐睿宗年号，公元685~688年）年间的黄丝桥古城、被誉为溶洞奇观的奇梁洞、飞檐斗拱的古建筑朝阳宫、沈从文故居。2000年发现的“南方长城”被称为“凤凰县最大、价值最高的古建筑遗址”。城郊南华山森林公园为国家级的自然保护区。

凤凰自古就是远近闻名的经济文化中心和旅游胜地。但在2001年之前，凤凰县的各个景点分别由不同政府部门分散管理，基本上还属于政府接待，接待规模一直不大，政府几乎没有收入。时任县长滕万翠认为旅游业到了非转制经营不可的时候了。于是县政府冒着政策风险，采用招标的方式，从投标者中选择了黄龙洞投资股份有限公司（以下简称黄龙洞公司），将凤凰的8个景区（点）50年的经营权进行转让。此后，凤凰的旅游业开始步入发展的快车道，旅游人次连年增长，旅游收入节节攀升，而经济效益和政府收入也明显增长。

一．案例反映出的问题：

凤凰景区模式即整体租赁模式，就是将旅游景区的所有权与经营权分开，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地（最长为50年）控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该景区，并按约定比例由景区所有者和出资者共同分享经济收益。

结合凤凰景区，其具有以下四个特点:

特点之一：成功实现所有权与经营权分离是凤凰模式存在的关键核心。通过实现企业经营化战略，凤凰县人民政府享有景区景点的所有权与管理权,黄龙洞公司享有景区景点的经营权与收益权。从经营数据上看，凤凰景区在实现两权分离后，旅游总收入有了大幅度的提高。

特点之二：独家投资、独家长期租赁经营是凤凰模式成功的必要保障。彭德成（2002）认为，旅游景区的开发，是旅游资源与投资主体的结合。根据投资主体的多寡，旅游景区开发模式存在“1+多”和“1+1”两种方式。前者是指一个景区与多家投资主体的同时结合，国家、集体、部门、个体等一起共同投入该景区的开发经营；后者则是一个旅游景区仅有某一家投资主体相结合，由该投资主体独家控制，垄断性经营。

凤凰模式采取的就是“1+1”模式，由黄龙洞公司独家投资、独家长期经营。一方面，由于受让方具有旅游业经营的丰富经验和良好的业绩，为凤凰旅游业的发展提供了良好的基础。另一方面，旅游经营权转让期限长达50年，这杜绝了经营者的短期利润最大化行为，而着眼于当地旅游业的长远发展。政府赋予企业长期的经营权，就是在引导企业的经营行为由短期利益向长期利益转换，长期利益的实现就要求保护生态环境，实现可持续发展，实现双赢。

特点之三：对旅游资源的有力保护是凤凰模式存在的基本前提。凤凰模式采取了资源保护性开发战略，对资源的开发均是建立在保护的基础之上。不管是脆弱的生态环境，还是古老的民间建筑，以及传统的文化，黄龙洞公司都采取了合理的保护方式。其好处是一方面保护了资源的完整性，实现了资源的可持续发展，另一方面，对原有资源进行深度开发，使资源以更好的方式呈现在游客面前，进一步提高了凤凰古城的知名度和美誉度。此外，双方签订的合同条款明确规定了双方的权利义务，特别是明确规定了黄龙洞公司在景区景点保护方面承担的责任，约束了经营者重经济效益轻资源保护的行为。

特点之四：品牌营销战略是凤凰模式成功的外在关键因素。结合凤凰古城的特色，黄龙洞公司开展的是品牌营销战略。通过多种文化宣传，提高凤凰古城的知名度，使其以不同的文化吸引着各地游客。

二．出现凤凰古城经营权变动的原因：

1、企业经营化战略

根据委托经营转让合同条款，受让方黄龙洞公司须在经营期内向凤凰县人民政府支付转让费8.33亿元人民币；同时还规定黄龙洞公司在前两年须投入8500万元人民币用于凤凰古城部分城楼、南方长城的修复及其他主要景点保护设施和游览设施的修建和改造。凤凰县政府享有上述景区景点的所有权与管理权，黄龙洞公司享有上述景区景点的经营权与收益权，对受让景区景点实行企业化经营。

实践证明，经营权转让产生了良好的效应，使凤凰的旅游业得到了快速健康发展。经营权转让解决了长期困扰县政府的景点维修保护资金短缺的问题，打破了长期以来各景区景点分散经营、低水平开发的局面。黄龙洞公司在接过经营的接力棒后，随之成立了凤凰古城旅游有限责任公司，先后投资近亿元资金用于受让景区景点的恢复、保护和维修、宣传促销，使凤凰古城旅游业逐渐走上发展的正轨。黄龙洞公司利用自身的资金、人才、管理优势，把旅游资源优势转化为经济优势，实现了国家增税、企业增效、资源增值。景区经营权转让后的头两年中，凤凰县旅游总人数是转让前四年旅游总人数的1.57倍，旅游总收入是转让前四年的1.50倍，2004年，凤凰旅游总人数达到了187万人次，比上年增长113％，旅游总收入更是高达29800万元，比上年增长198%。这反映了经营权转让对凤凰县旅游经济发展的巨大推动作用。凤凰古城公司同时还注意带动和扶持当地居民经营旅游服务业，不仅使居民收入增加，更重要的是提高了居民的参与意识，为提升凤凰旅游业的发展潜力奠定了坚实基础。

2、资源保护性开发战略

当地政府和经营者认识到旅游资源的不可再生性，在严格细致保护的基础上，制定了一系列旅游发展方略，实施了保护性开发计划。比如，为了全面推进古城区的保护和整治，政府联合有关单位制定了保护条例、总体规划、保护规划；多方筹集资金对古城进行保护和维修；按照保持原有风貌、整修如故的原则，对古城核心区不协调的建筑物进行大力整治，使一批古建筑、古城墙、古街道、古民居、古吊脚楼、古村寨得到较好保护和修缮，使得富有

人文气息与民族风情的凤凰古城风貌日臻显现。

当地政府和经营者具有很强的产品开发意识。2000年4月，建设部、国家文物局考察组在考察凤凰县申报国家历史文化名城的过程中，参加考察的中国长城学会副会长罗哲文先生对苗疆边墙产生了极大的兴趣。经鉴定，苗疆边墙实际上就是人们一直在寻找的明朝万历年间修建的中国南部长城。这一发现当时在国内引起了极大的反响，中央电视台等国内各大媒体都给与了广泛的关注和深入的报道。当地政府和经营者马上意识到“南部长城”（惯称“南方长城”）大有文章可作。一边制订相应的保护条例与修复计划，一边积极组织力量设计相关旅游线路和产品，借助各媒体制造出来的广告效应，提高了凤凰的知名度。

总体上来看，凤凰的自然旅游资源相对薄弱，而文化旅游资源比较突出。历史遗存、民族风情、民间工艺、传统民居等，都具有浓厚的地方特色及时代特点。目前开发的旅游景点景区大多为文化类，如古城景区、南方长城景区、黄丝桥景区。当地政府还积极组织了12个民间文化表演队，以加快对传统楚巫文化和凤凰特色文化的挖掘和整理；开发了5个民族文化村落，设立了自然历史博物馆、历史博物馆、民族博物馆、民俗文化博物馆，使文化资源得到深度开发和保护。

3、品牌营销战略

结合凤凰旅游资源的特色，凤凰古城公司确立了打造文化旅游品牌的战略。在全面接手经营后，公司加强了凤凰旅游基础设施及配套设施建设，加强对景区景点保护及开发，启动了申报国家AAAA级景区和世界文化遗产的计划，以提升旅游资源品位，树立凤凰的旅游品牌。除了利用旅游推介会、交易会等常规方式宣传凤凰外，凤凰古城公司还成立“天下凤凰文化传播公司”对旅游资源进行整体全程营销策划，实施“笔墨凤凰、镜屏凤凰、音乐凤凰、画笔凤凰”工程，加大宣传力度，扩大凤凰在全国和世界的影响。特别是2003年9月在南方长城策划的以“棋行大地，天下凤凰———问天下谁是英雄”为主题的中韩围棋邀请赛，经国内外多家电视台向全球直播，观众多达10亿人，收到了良好的广告效应。凤凰古城公司还建立了旅游网站，再版了沈从文的作品，并相继举办黄永玉画展、谭盾音乐会、宋祖英MTV的拍摄，将凤凰融进沈从文的书里、黄永玉的画里、宋祖英的歌里，从不同角度展示凤凰文化，传播凤凰的文化形象，赋予了凤凰更丰富的品牌内涵。

三．如何解决凤凰古城的经营权和所有权关系：

1、继续发挥政府的主导作用

在财政投入有限的情况下,让有经济实力、有管理能力的企业来经营一些风景区,不失为中西部边远地区发展旅游经济的有效路径之一。但同时也应该认识到,对风景名胜区的经营管理,不能单纯以产业效益为目的,保护资源应是第一位的。凤凰八大景区的经营权出让后,尽管企业也关心资源环境的保护,但景区环境资源破坏、保护标准“降格”等现象还是大量存在,这是因为以利润最大化为目的的企业的资源保护概念与通常意义上的资源保护概念毕竟存在着较大的差异。为此,凤凰县各主管部门应继续严格依照相关政策法规及转让合同、协议,规范旅游投资商的开发经营行为,确保景区资源的保护性投入,防止资源保护标准“降格”和“以企代政”等现象的出现,避免投资商在追求利益最大化的驱动下对风景名胜区资源的过度开发及破坏性开发,确保风景名胜区国有资产的保值、增值。此外,政府还应加大综合整治力度,从凤凰古城整治、生态环境保护、基础设施的提供、社会治安的保障等方面为旅游业的发展提供良性运行的大背景。

2、完善社区居民参与机制

社区居民参与旅游发展已受到越来越多的关注。旅游发展的实践表明,居民的参与在景区文物保护、生态环境建设、异域氛围营造和整合外来文化影响等方面起着重大的作用。然而,在对凤凰八大景区(点)经营权转让所带来的资源价值和市场知名度、凤凰古城的保护、

自然环境等影响的评价中,当地居民是旅游地三大主体中最不持积极态度者的;相反,相当一部分当地居民却认为“凤凰模式”的运作对景区资源价值和市场知名度提升不大、政府和企业还应加大对古城文物的保护和投资力度、生态环境质量较经营权转让前有所降低。可见,在“凤凰模式”的实际运作中,政府和企业还应进一步完善社区居民参与机制,广泛吸纳当地居民的意见;同时,政府和企业要提高其行为的公开度和透明度,对景区经营中的重要项目的审批建设以及影响到居民利益的开发经营行为实行社会公示制,以增强旅游项目建设和环保措施的合理性和社会可接受性,从而获得当地居民的理解与支持,将旅游开发的负面影响降到最低。

3、建立有效的约束监督链

在转让景区经营权时,建立一套健全的管理制度和强有力的监督约束机制,不仅可以督促旅游企业完善经营管理机制,防范景区经营中的合作风险,更有利于优化景区开发经营的社会环境效应。但在“凤凰模式”的实际运作中,一方面,由于缺乏正式而顺畅的利益表达的渠道,当地居民对旅游项目的建设、环保措施的实施难以起到有效的监督和约束作用;另一方面,企业和政府双重管理所导致的“外部人内部化”、政府监督弱化以及企业掌握景区经营权后先斩后奏、部分法定项目审批权似有似无等问题仍屡见不鲜,这不但严重削弱了景区的保护力度,而且也给景区管理带来了极大的负面影响。因此建议尽快组建由凤凰县人大、政协、旅游学术界与当地居民代表共同组成的社会监督组织,以及企业经营对自然、人文生态影响的评估机制,并进一步形成一条完善的社会监督组织———政府———旅游企业的约束监督链,对合同执行、生态环境保护和公益性状况进行监督。

4、建立利益协调整合机制

在“凤凰模式”的运行过程中,黄丝桥居民搬迁时各利益主体所承受的巨大代价、沱江污水治理收效甚微等问题的根源在于利益冲突,因而有必要建立科学的利益协调整合机制,促使旅游地涉利者各方形成良好的利益互动。为此,政府要在地方性法规的建设上为转让景区经营权提供强有力的政策法律依据,以切实保护投资者的切身利益。同时,作为经营方的黄龙洞公司要始终将企业的利益、国家(集体)的利益和社区居民的利益放在一个宏观的层次上,充分挖掘三者利益的共同点和平衡点。只有最大化满足和有效平衡各方利益,调动各方的积极性,才能获得政府的支持和当地居民的拥护,经营者所追求的目标也才能真正实现。因此,政府与旅游企业在用人制度、人员培训、项目承租、经营决策中,应充分考虑到当地居民的利益;而作为社区利益主体的居民也应通过相应途径主动争取平等的利益分配,并对景区经营权转让运作过程中由于政府和旅游开发经商行为失范所带来的不良影响进行有效的约束。

四．总结

凤凰景区是景区所有权与经营权分离的一个成功实例，通过经营权的转让，深受资金缺口和管理瓶颈等因素制约的古镇迅速发展成为高品位的、具有国内外影响的旅游目的地，在一定程度上减少了旅游资源闲置浪费和低水平开发的状况。笔者认为，以合理的形式转让给合适的企业，将有利于促进景区的可持续发展。就凤凰景区而言，凤凰县政府和当地经营者无论进行旅游景点开发，还是旅游项目策划、品牌营销，都将“文化”作为主打牌，寓文化于产品，借文化以扬名，吸引旅游者走进凤凰，带动当地经济发展。

当然，我们也应当看到转让经营权可能带来的一系列问题。要想合理的利用好经营权转让，必须依托政策为前提，继续发挥政府主导作用，完善社区参与机制，建立有效的约束监督链，建立利益协调整合机制，达到充分发挥经营权转让的作用。