国际金融监管发展趋势

国际金融监管发展趋势

90年代以来，国际金融市场的一体化进程加快，金融创新不断涌现，金融机构也日益转向多元化经营。国际金融市场新的发展趋势，迫使各国金融监管范围、监管手段、监管内容、监管模式、监管体系等发生了一系列重大变化，主要表现在以下几个方面：

金融监管范围不断扩大

由于金融工具不断创新，目前各国金融当局面临的一个迫切任务就是如何将过去不受官方监督的与银行类似的准金融机构纳入自己的监督网。各国金融监管当局都在不同程度上意识到，那些过去曾游离于金融监督网之外机构的业务活动，对其货币金融政策目标能否顺利实现有着非常重要的影响。特别是在许多国家现行的法律规定中，银行附属公司从事准银行业务并不在金融监管的范围之内，尤其是在跨国银行业务中，监管系统的漏洞很大，使得一些机构的金融活动得以逃避政府货币政策的约束。在许多国家，金融监管机构无权对银行的附属公司或银行的母公司进行监督检查。在这种情况下，要想对整个金融形势作出客观准确的评价是相当困难的。毫无疑问，要从根本上解决这一难题，必须先从两方面着手：一是扩大金融监管的范围；二是统一监督标准和方法。

在国际范围内只有对金融机构进行并表监督，才能使母行（或母公司）及其国内外分支附属机构在有效的监控下开展业务活动，从而最大限度地从整体上保证各金融机构安全稳健地经营。对海外分支机构的监督是防止银行国际业务逃避监督的一个重要手段。尽管在具体的并表程序和并表方法上，国与国之间仍然存在差异，但近年来各国都在向共同的方向努力，并且取得了很大进展。在80年代，由于表外业务成为发达国家银行新的增长点，从而资本充足性的国际监管也从单纯的表内业务，扩展到包括表外业务在内的所有业务。进入90年代后，金融机构混业经营成为发展趋势，如何将金融机构的各项业务纳入金融监管的范围是各国监管当局考虑的问题，有的国家加强了各监管当局的合作，有的国家建立了统一的监管机构。

金融监管手段现代化、监管内容标准化

金融国际化、电子化和网络化的发展趋势，使得金融监管的手段现代化、监管内容标准化成为迫切需要，而且这方面的工作也取得了部分实质性的进展。

在金融国际化不断发展趋势下，不同国家金融监管的手段、监管内容出现趋同趋势。在监管方法上，各国普遍强调管理手段的现代化，充分运用计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的运用，并且促进金融机构日常监督、现场检查和外部审计的有机结合；在金融监管内容方面，各国金融监管体系也呈现了一些共同特征，如逐步统一的资本充足性的国际监管标准；流动性管理也普遍强调区别对待，强调监管灵活性和依赖经验进行监督的重要性；此外，关于银行市场准入条件、经营范围等规定也得到一致放松。

金融监管模式日益趋同

随着各国金融监管体制和监管内容的趋同，各国金融监管模式也日益趋同。各国普遍强调金融法规监管、行业约束和市场约束方面的结合。

英国原为自律式监管体制。英格兰银行监管的特点主要是一种以金融机构自律监管为主，英格兰银行的监管为辅，而且其监管不是依据严格的正式的法律法规，而是通过“道义劝说”的方式劝说金融机构自觉与其合作，共同维护金融市场的秩序。这种非正式的监管方式是建立在监管者与被监管者之间的相互信任、共同合作的基础上。这种自律式监管也只有在像英国金融市场均集中在伦敦城中才较易实行。此种监管方式的优点在于方式灵活、较有弹性，而缺陷则在于人为因素比较明显。英国金融监管日益制度化、规范化是必然趋势。1979年以成文形式颁布的《银行法》使英格兰银行监管权力以法律的形式得到承认，迈出了英国金融监管法制化、制度化的第一步；1987年《银行法》更进一步确立了英国中央银行依法监管的基本框架。在监管组织制度化的同时， 1998年成立“金融监管服务局”由其统一对各类金融机构进行监管；并规定英格兰银行此后只在总体上对金融体系的安全性和稳定性负责。 1987年《银行法》和“金融监管服务局”的成立为其监管走向制度化、法制化和规范化开辟了道路。

美国原为法制化、规范化的多元金融监管体系。美国负责金融监管任务的主要机构包括：联邦储备体系、货币监理署、联邦存款保险公司。美国的这种多元监管体系，使任何一家银行都同时置于两家或两家以上的监管机构的监管下，这种多头监管在金融监管机构之间形成了一种相互制约和相互竞争的微妙关系，有利于提高监管透明度和质量。当然这种监管体系的缺陷也是明显的，尽管各个监管机构相互合作，各有侧重，但因多头管理，仍难免出现职责重复、效率低下的情况。美国各监管机构对其监管方式的检讨也在不断进行，并在适当取消一些法定数量参数和比率指标、给监管官员更多处理具体问题的灵活性等方面达成了共识。

日本原为政府干预的金融监管体系。日本的金融体系和监管机制独具特色，作为需要完成经济赶超任务的后起资本主义国家，同其所有其他方面一样，日本金融业的发展也充满着政府干预。日本的金融监管是由大藏省和日本银行共同负责，但大藏省的监管对象是所有在日本登记注册的金融机构，包括所有日本国内金融机构及其驻外机构，也包括国外银行在日本的分支机构；日本银行只对在日本银行开设往来账户或需在日本银行获得贷款的金融机构进行监管。而且大藏省可以超越法律而对金融机构作各种行政指导，形成所谓护航舰队的模式。日本金融监管机制既不是以金融自律组织调控为主（如英国），也不是以法制化金融监管机构调控为主（如美国），而是更多体现为政府行政干预。这种金融监管模式虽然在完成经济赶超任务时发挥了一定作用，但既不利于形成金融业规范，又不能完善金融法规制定，以加大打击金融犯罪力度，应该说是导致目前日本金融秩序混乱的重要原因之一。

1998年桥本首相宣布了日本的金融大改革后，日本的金融体制改革将以美国为样板，彻底取消对金融机构的过度保护，促进市场竞争，建立优胜劣汰的市场机制。对日本金融机构来说，一个由政府护航的安全时代将要结束，取而代之的将是优胜劣汰的竞争时代。

金融监管体系的集中统一化趋势

为适应经济全球化，银行业加强调整、兼并、合并和金融创新已使分业经营和分业管理名存实亡。在这种情况下，传统的经营模式被打破，银行与非银行金融机构之间的业务界线逐渐模糊，金融机构业务交叉并走向多元化、综合化。银行已经开始从传统的放款业务向证券投资领域进军，有些银行还将业务范围拓展到信托、抵押、保险等一些非传统银行业务领域，而证券、租赁、保险等金融公司也已开始向特定顾客发放贷款。随着经济的发展和金融自由化的不断深入，90年代后期金融业由分业向混业经营的趋势在进一步加强。在美国，先后开放银行从事公债回购以及以子公司方式经营证券承销业务。美国总统克林顿于1994年9月20日签署批准了《跨州银行法》，并于1996年12 月底提高了子公司从事证券承销业务的上限。最近又废除了《格拉斯·斯蒂格尔法》，为混业经营彻底扫除了障碍。美国银行业的这些改革将会加剧银行业的竞争，使美国向全能性模式——综合银行转化。

当金融市场变得越来越一体化时，通讯和计算机的运用使得金融风险在现行监管体系下难以集中控制和监管，这就要求更集中或者至少很协调的监管体系，正如联邦储备委员会主席格林斯潘所言——监管体系应适应被监管的对象的变化而变化。

在英国，新的工党政府已提出将所有金融机构的管制（包括银行的监管）归到证券投资委员会的领导下。日本也正在进行金融体系的改革，打破银行、证券活动的限制，并成立一个独立的机构——金融机构监管局，监管银行和其他金融机构的经营活动。

以市场约束为基础的监管体系正在形成

因为信息披露是市场约束的基础，国际组织正努力制定会计标准以提高信息披露的作用。如国际会计标准委员会正在制定对所有金融机构采用同样的会计和披露标准，以加强对金融机构的市场约束作用。如果这个标准为国际证券委员会和各国在此委员会中的代表所接受，这将会为跨国的上市股票、买卖证券和其他国际资本流动铺平道路。

巴塞尔委员会于1999年6 月发布了《新资本充足框架（征求意见稿）》对1988年其制定的《资本充足协议》作出了重大的改革，其中最引人关注的内容是将外部评级引入风险管理框架，要求银行使用公共信息确定其风险加权资本，根据评级公司的评级确定信贷风险权重，包括对证券化的特殊处理方法和对高评级公司权重为20％，新框架的适用对象仍是那些在国际业务领域活跃的大型国际性银行。1999年11月22日欧洲委员会公布了一些关于新的资本充足性规定的建议，将比巴塞尔资本协议所针对的范围更大，

涉及到所有的银行和证券公司，该规定试图将真实风险与资本金更紧密地联系起来。部分根据穆迪公司等外部信用评级机构的评级，部分根据银行的内部风险测算，风险权数的范围将会扩大。

金融监管的国际合作不断加强

巴塞尔委员会在加强金融监管的国际合作方面作出了很大的努力。首先，巴塞尔委员会推动越来越多的国家加入到金融监管国际合作行列中。巴塞尔委员会1997年4 月发布的《有效银行监管的核心原则》的制定，已不再是少数发达国家之间谈判协商的结果，而是与许多非十国集团国家（地区），包括发展中国家密切合作的结果。其次，巴塞尔委员会加强与一些国际性金融监管组织的合作，1999年2 月公布的《多元化金融集团监管的最终文件》就是巴塞尔委员会、国际证券委员会组织与国际保险监管协会自1993年开始合作的研究成果。

西方发达国家还通过一年一度的西方七国首脑以及财长、央行行长会议，研究防止某一国家和地区出现金融危机的问题和措施。为应付突发事件，美国财政部、美联储和国际金融机构以及西方各国金融当局保持热线联系，及时磋商对策，协调联系干预活动。东亚金融危机后，西方各国又成立“金融稳定论坛”。在东亚，中、日、韩与东盟每年也开始召开央行行长、财长会议以讨论地区金融问题。