佛山市南海区城市更新(“三旧”改造)实施办法

佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）

实施办法

第一章总则

第一条制定依据

为贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》、《国土资源部全面深化改革领导小组关于进一步统筹协调推进改革试点任务的函》（国土资函〔2016〕542号）、《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）、《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）、《佛山市人民政府办公室关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》（佛府办〔2018〕27号）等文件精神，进一步推动佛山市南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点工作，创新土地管理制度，提高土地节约集约利用水平，支持实体经济持续健康发展，促进生态环境优化提升，制定本实施办法。

第二条基本原则

实施城市更新，应按照“政府引导、市场运作，规划统筹、公共优先，明晰产权、保障权益，尊重历史、公开公平”的基本原则，采用多种方式，合理协调原土地及地上建（构）筑物权属

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人、市场改造主体和政府的利益关系，推动南海区逐步实现产业结构升级、空间布局优化、公共配套完善、生态环境改善、城市形态提升的城乡建设新局面。

第三条适用范围

本实施办法所指城市更新，是指符合省、市有关城市更新（“三旧”改造）政策要求，对特定城乡建成区（包括旧城镇、旧厂房、旧村居）内具有以下情形之一的区域，根据城乡规划和本实施办法规定进行拆除重建、综合整治、功能改变、局部加建、局部拆建、生态修复、历史文化保护等改造行为。

（一）城市基础设施和公共设施亟需完善；

（二）生态环境恶劣、环境污染严重或存在重大安全隐患；

（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城乡规划实施；

（四）城市升级、产业提升、村级工业园改造提升等其他经区级或以上人民政府认定属城市更新的情形。

第四条城市更新分类

城市更新按其改造前用途、改造后用途以及改造模式，作如下分类：

（一）根据改造前的土地及地上建（构）筑物用途不同，城市更新主要分为旧城镇改造、旧厂房改造、旧村居改造三类。

1.旧城镇改造是指城区范围内国有土地上的旧民居、旧商铺、以及零星夹杂的旧厂房改造。

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2.旧厂房改造是指镇（街道）、村（居）和工业园区内的旧厂房的改造（包括村级工业园改造提升）。

3.旧村居改造是指在“城中村”、“园中村”、“空心村”、“古村落”等区域内进行的改造，具体指上述区域范围内的宅基地、产业用地、设施用地（含农村生产、生活服务设施和道路、巷道、市政、环卫等公共事业设施用地）及其他用地的统筹整理和连片改造, 同一更新单元中宅基地及其紧密相关的附属设施用地面积不应低于改造用地面积的50%。

（二）根据改造后的土地用途不同，城市更新项目分为工业提升改造项目、商服提升改造项目、城镇住宅改造项目（含城镇住宅兼容商服用地类项目）和其他类型改造项目。

（三）根据项目改造模式不同，城市更新项目分为拆除重建类和微更新两大类。其中微更新包括综合整治、局部改造提升、建筑修缮、完善配套、生态修复、历史文化保护等类型。

第五条管理机构及职能

（一）成立区城市更新领导小组，负责领导城市更新工作，对城市更新涉及的重大事项进行决策。

（二）成立区级城市更新机构，负责研究和拟定区城市更新相关政策，组织编制城市更新专项规划，审查城市更新单元计划、单元规划、实施方案，指导协调城市更新项目的实施和监管落实等。

（三）各镇政府（街道办）参照建立相关领导协调工作机制，

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并成立专职的城市更新机构，负责组织城市更新项目的实施、监管等。

第六条全流程管理要求

南海区城市更新管理以标图建库图斑为基础，以城市更新单元为基本单位，实行“城市更新单元计划、城市更新单元规划、项目实施、项目监管”四个阶段的全流程管理。

全流程管理主要适用于以拆除重建为主的城市更新。

第二章标图建库

第七条入库标准

南海区城市更新各项政策只适用于纳入标图建库的地块。拟申报入库图斑应满足省关于上盖物的政策规定，符合土地利用总体规划，第二次全国土地调查和最新的土地利用现状变更调查属于建设用地等条件，申报和审核按省、市城市更新（“三旧”改造）政策执行。

第八条动态管理要求

南海区城市更新（“三旧”改造）标图建库实施动态管理。各镇（街道）应严格按照省“三旧”改造政策和标图建库管理的文件要求，统筹和规范城市更新标图建库动态调整的初审工作，上报给区级城市更新机构，区级城市更新机构审查通过后上报审批。对各类低效建设用地，特别是改造条件成熟、改造需求迫切、对南海区经济社会发展具有较大推动作用、对保障服务民生具有

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重大意义的项目，应优先办理标图建库申报工作。

第三章城市更新单元计划

第九条城市更新单元

城市更新单元是城市更新单元计划的基本单位。

城市更新单元是指城乡建成区中符合纳入城市更新范围条件，在尊重产权边界，保证基础设施和公共服务设施相对完整的前提下，按照有关技术规范，综合考虑道路、河流等自然要素所划定的具有一定面积（其中拆除重建的规模应不小于15亩）、相对成片的城市更新区域。一个城市更新单元可以包含一个或多个城市更新项目。

城市更新单元的划定应综合考虑城乡规划、土地权属、利益统筹、连片改造等的要求。

城市更新单元范围内应包含完整的规划独立占地的城市公益性用地，城市更新单元内可供无偿移交给政府，用于建设公益性项目的独立用地应大于3000平方米。城乡规划或者其他相关规定有更高要求的，从其规定。

不满足以上条件，但基于鼓励产业转型升级、完善公共设施、村级工业园改造提升等原因，确需划定城市更新单元的，须进行专题说明。

第十条计划编制依据

城市更新单元计划的编制以区城市更新专项规划及已批或已

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完成区级审核并上报至市自然资源局的控制性详细规划为审定依据。涉及到旧村居改造的，控规还必须对单元范围内各类用地性质构成、人口及建设容量、公共设施以及道路交通等方面有明确的规定，达到可以指导旧村居改造实施的程度，控规中表达为H14(农村居民点)的旧村居，如提出旧村居改造的，应按程序调整控规。

区级城市更新机构负责定期组织编制全区的城市更新专项规划，指导全区范围内城市更新单元的划定、城市更新单元计划的编制工作；区级自然资源管理机构负责推进全区范围内控规的编制、审核及上报工作。

第十一条计划的申报

（一）申报主体

1.权利主体单一的，可由权利主体自行申报,或委托单一市场改造主体申报。

2.有多个权利主体的，可由权利主体委托单一市场改造主体申报，也可由权利主体共同申报。

3.区、镇（街道）相关部门认为确需实施拆除重建，且通过政府主导方式实施城市更新的，可由区、镇（街道）相关部门申报。

（二）申报材料

申报主体应提交申请书（含单元内的具体项目信息）、研究报告、更新意愿证明材料、土地及地上建筑物权属材料等，由镇

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（街道）城市更新机构审核通过后，递交区级城市更新机构。

1.研究报告的编制

城市更新单元计划研究报告由申报主体负责编制，是城市更新单元计划审批的主要文件，编制内容及相关指引详见附件1。

2.更新意愿的审查

（1）申报城市更新单元计划的，更新意愿应满足以下要求：

①城市更新单元拆除范围内地块权利主体单一的，该主体同意进行城市更新；土地或地上建筑物为多个权利主体共有的，占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意进行城市更新；建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新。

②城市更新单元内用地属村（居）集体经济组织的，须经村（居）集体经济组织成员大会或成员代表会议表决同意进行城市更新。

（2）通过政府主导的方式实施城市更新，且由区、镇（街道）相关部门进行申报的，计划申报可不提供更新意愿证明材料，但项目实施方案报批前必须征求相关权利人的改造意见。

3.土地及建筑物信息摸底调查

城市更新单元计划报批前，申报主体负责组织对城市更新单元范围内的土地及建筑物信息进行摸底调查。

经审查通过的摸底调查成果是城市更新单元计划审批的重要

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依据。

第十二条计划的审批

（一）计划的审议和批准

城市更新单元计划由区级城市更新机构会同区级自然资源管理机构联合审议，审议通过后报区人民政府批准。涉及控规局部调整的还应当报市自然资源局审查，审查通过后报区人民政府批准。审批通过的，由区级城市更新机构在10个工作日内对城市更新单元计划进行公告。

经批准的城市更新单元计划，其单元范围内所包含的项目同时认定为城市更新项目。

通过联合审议的城市更新单元计划，涉及标图建库新增或调整的，区级城市更新机构可同步组织上报市城市更新局纳入标图建库或进行调整。

（二）计划的备案与延期

区级城市更新机构负责将已批准的城市更新单元计划报市城市更新局备案。

经批准的城市更新单元计划，自公告之日起一年内申报主体未完成城市更新单元规划上报程序的，该城市更新单元计划连同单元内的项目认定自动失效。确需延期的，由申报主体于经批准的城市更新单元计划失效前提出申请，经同意，可重新纳入单元批次计划并按程序报区政府审批、公告。

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第四章城市更新单元规划

第十三条编制要求

（一）编制依据

城市更新单元规划的编制以经批准的城市总体规划、土地利用总体规划、城市更新专项规划、控制性详细规划、城市更新单元计划等为依据。

（二）编制主体

城市更新单元计划经区政府批准后，计划申报主体应当委托具有相应城乡规划资质的机构，结合摸底调查成果，编制城市更新单元规划。

（三）主要内容

南海区城市更新单元规划的编制应符合《南海区城市更新单元规划编制技术规定》，主要包括以下内容：

1.更新项目的具体范围、更新目标、更新模式、开发时序和规划控制指标；

2.基础设施、公共服务设施和其他用地的功能、产业方向及布局；

3.基于交通承载力、基础设施及公共服务设施承载力、人居环境承载力、经济平衡等综合测算基础上的容积率论证方案；

4.城市更新单元所在街坊范围内公益性设施整体统筹方案、建设容量总体平衡方案；

5.城市设计指引；

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6.涉及产业升级的，镇政府（街道办）应提前征求区产业主管部门意见。

第十四条规划报批

（一）规划审查

城市更新单元规划的申请由镇（街道）自然资源管理机构受理，初步审查通过的，报区级自然资源管理机构。区级自然资源管理机构负责城市更新单元规划的审查和组织协调工作，会同区级城市更新机构进行联合审查，并征求区级环境保护管理机构、区住建、经贸、教育、交通、水利、文化等相关部门意见。

重点审查内容包括：更新单元范围与计划的一致性、城市更新目标与方式的合理性、现状建设和权属信息等的详实性、规划控制指标论证的科学性、公益性用地配比的合规性、空间布局的合理性等。

（二）规划审批

不涉及控规局部调整的，由区级自然资源管理机构会同区级城市更新机构审查通过后，报区政府审批；涉及控规局部调整的，由区级自然资源管理机构上报市自然资源局，由市自然资源局将城市更新单元规划草案及审查意见提交市城市规划委员会审议，根据审议意见修改完善后报市人民政府审批。

申报主体还应委托场地调查单位对更新单元按照《场地环境调查技术导则》（HJ 25.1—2014）要求开展场地环境调查评估工作，并将场地环境调查评估结论作为确定土地用途的重要条件。

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环境调查评估不符合相应规划用地土壤环境质量要求的，不予批准城市更新单元规划。

（三）报批程序简化

不涉及已批控规局部调整的，城市更新单元计划、城市更新单元规划可以同步编制、同步报批；涉及到已批控规局部调整的，城市更新单元计划和单元规划可以同步编制，先后报批。

（四）规划备案

经批准的城市更新单元规划，由区级自然资源管理机构报市城市更新局和市自然资源局备案。

（五）报批时限

城市更新单元规划应当在城市更新单元计划公告之日起一年内完成组织上报工作。城市更新单元计划失效后再上报的，需要重新编制城市更新单元计划一并上报。

（六）法律效力

经批准的城市更新单元规划涉及控规局部调整的，视为对已批控规的修改；不涉及控规局部调整的，视为编制地块开发细则。

经批准的城市更新单元规划是出具城市更新项目规划行政许可、实施相关规划建设管理的依据。

第十五条确保公益性用地落实

除“工改工”项目之外的城市更新单元规划应明确将不低于城市更新单元总面积15%的用地无偿用于建设公益性项目；由现状旧厂房改造为国有商住或商服用途的，无偿用于公益性项目建

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设的用地比例不得低于25%，连片项目可采用城市更新单元内区域总平衡原则，但公益性用地总体比例仍不得低于25%。无法单独提供公益性用地的地块，应整合周边地块一并改造、统筹安排。

需要享受城市更新（“三旧”改造）优惠政策的集体工业用地改为集体商服用地的，应当无偿提供15%公益性用地，提供的公益性用地根据具体情况转为国有土地收入区土地储备中心或保留集体性质收入镇（街道）集体土地整备中心。其他集体土地对公益性用地移交不做硬性要求，但应按照经批准的城市更新单元规划落实公益性用地及设施建设。

公益性用地移交的有关规定由区级城市更新机构另行制定，报区政府批准后执行。

第十六条城市更新开发强度指引

南海区构建“地块容积+转移容积+奖励容积”的城市更新开发强度操作指引。其中：

地块容积在已批控规的基础上，根据微观区位影响条件（周边道路、地铁站点和地块规模等）进行修正。在地块容积保持不变的情况下，鼓励原用地单位自愿将经营性用地的一部分调整为公益性用地。

转移容积是城市更新单元内超出本实施办法关于公益性用地贡献的比例要求，无偿提供公益性用地后，超出部分可转移至开发建设用地内的容积。

奖励容积是因满足公共利益需要、承担了历史建筑保护的任— 12 —

务后，给予的建筑面积奖励。

已批控规划定的街坊总居住建筑容量不可随意突破，因转移容积及奖励容积增加居住建筑容量的，应在街坊内平衡。确需突破街坊居住建筑容量的，应按法定程序修改控规。

因城市更新产生了转移容积与奖励容积的地块,若采取协议方式供地的，仍按原法定控规的地块容积计收地价。

具体的开发强度操作指引由区级自然资源管理机构牵头制订。

第五章项目实施及监管

第十七条项目实施方案的编制

城市更新项目实施方案的编制应以经批准的城市更新单元规划为依据，主要包括改造地块基本情况、规划情况、土地利用现状情况、协议补偿方案、拆迁安置方案、土地拟改造情况、分期建设方案、公益性设施及用地建设和移交方案、实施主体形成方案、完善历史用地方案等编制要点。

实施方案由镇（街道）城市更新机构组织编制、协调落实。

涉及到旧城镇、旧村居改造的，还需编制社会风险评估报告后方可启动项目改造实施工作。

第十八条项目实施方案的审核（审批）

（一）镇（街道）负责对组织编制的项目实施方案进行符合性审查，审查通过的报区级城市更新机构审核，审核通过的作为

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指导项目实施和办理完善土地征收手续、集体建设用地转为国有建设用地手续的依据。

涉及到旧城镇、旧村居改造的，项目实施方案应在区级城市更新机构审核通过后报区政府审批，经区政府批准后，作为指导项目实施和办理完善土地征收手续、集体建设用地转为国有建设用地手续的依据。

（二）实施方案的符合性审查及审核（审批）主要包括以下内容：

1.实施方案的编制要点内容完整，结论清晰；

2.编制要点与已批准的城市更新单元规划的一致性；

3.区级城市更新机构认为必要的其他内容。

第十九条项目实施主体的确认

实施方案应由经确认的实施主体负责组织实施。南海区城市更新项目实施主体主要通过以下方式确认：

（一）通过公开平台选取的，选取结果确认文件（旧村居改造项目，需签订项目改造协议，且缴纳第一笔履约保证金）视为实施主体资格确认书；

（二）自行改造的，相关土地及房屋权属证明材料视为实施主体资格确认书；经原土地权属人同意由土地实际使用人实施改造的，相关合同或协议视为实施主体资格确认书；

（三）国有权属存在多个权利主体的，所有权利主体通过以下方式将房地产的相关权益转移到同一主体后，形成实施主体。

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属于旧城镇中的以住宅区为主的改造项目，应由镇（街道）城市更新机构在实施方案审核通过后，经占建筑物总面积2/3以上且占总数量2/3以上的业主同意后，在社区居民委员会的协助下，由镇（街道）城市更新机构参照旧村居改造公开选择市场改造主体，市场改造主体与所有业主签订补偿安置协议后，形成实施主体。

（四）无法将相关权益转移到同一主体的，也可由镇政府（街道办）作为协商的组织者和协调者，组织相关权利主体进行协商,达成一致意见并签署统一改造协议后，形成多方联合改造实施主体。

第二十条签订监管协议

除由政府组织实施的改造项目外，各镇政府（街道办）应与项目实施主体签订实施监管协议，明确具体监管措施及项目实施主体责任。

第二十一条监管协议主要内容

项目实施监管协议应主要明确以下内容：

（一）实施主体按照城市更新单元规划以及实施方案的要求，应履行的移交公益性设施及用地的义务；

（二）实施主体应完成拆迁，并按照拆迁补偿安置方案履行相关补偿、回迁及过渡期安置的义务；

（三）项目实施进度安排及完成时限；

（四）双方约定的其他事项。

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第二十二条实施动态监督管理

镇政府（街道办）是项目实施监管的第一责任主体，应依据经批准的城市更新单元计划、单元规划、实施方案以及签订的项目实施监管协议，定期对项目实施进展情况进行动态监督管理，并向区级城市更新机构汇报项目实施进展情况。

第六章城市更新用地审批

第二十三条建设用地确权手续

（一）城市更新项目范围内没有合法用地手续但已经实际使用的建设用地，符合下列条件的，可按土地现状申请建设用地确权手续：

1.已纳入“三旧”改造地块标图建库范围，城市更新单元计划已经批准；

2.土地权属清晰，无争议。涉及到集体建设用地的，需已取得集体土地所有权证；涉及到国有建设用地的，需已取得国有林场证、国有农场证或其他国有权属证明材料；

3.符合土地利用总体规划和城乡规划；

4.在最新的土地利用现状图上显示为建设用地；

5.建设用地行为发生在2009年12月31日之前;

6.已按用地发生时的土地管理法律及政策规定落实处理（处罚）。

（二）城市更新项目建设用地确权手续的，由申请人向土地— 16 —

所在镇（街道）自然资源管理机构提交材料，逐级上报至区政府审批。

（三）涉及拆除重建类旧厂房更新的，建设用地确权手续范围内的现状建筑物需拆除完毕;申请建设用地确权手续时未拆除的可先提供拆除承诺书，拆除完毕后方可颁发权属确认书。

（四）非拆除重建类城市更新项目涉及到建设用地确权手续的，待上级出台相关政策后另行制定。

第二十四条集体建设用地转为国有建设用地手续

（一）城市更新项目中的集体建设用地，符合下列条件的，可由村（居）集体经济组织自愿申请转为国有建设用地：

1.已纳入“三旧”改造地块标图建库范围，城市更新项目实施方案已经区级城市更新机构审核通过（涉及旧村居改造项目的，实施方案已经区政府审批）；

2.土地权属清晰，无争议，已取得集体土地所有权证；

3.建设用地已办理合法用地手续，或用地行为发生在1986年12月31日前，已按规定确权为集体建设用地；

4.符合土地利用总体规划和城乡规划；

5.经集体经济组织成员大会（股份合作经济联合社的，可由成员代表会议）依法表决同意。

（二）城市更新项目集体建设用地转为国有建设用地的，由申请人向土地所在镇（街道）自然资源管理机构提交材料，逐级上报审批。

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（三）为加快项目开展进度，集体建设用地转为国有建设用地后需办理国有土地收回手续的，可凭集体建设用地转为国有建设用地的批准文件直接办理国有土地收回手续；原已办理集体土地使用权证的，应一并收回注销，并变更集体土地所有权证。

第二十五条完善土地征收手续

（一）城市更新项目范围内已征收，但没有办理合法用地手续的历史建设用地，符合下列条件的，可按土地现状申请完善征收手续：

1.已纳入“三旧”改造地块标图建库范围，已组织编制城市更新项目实施方案；

2.土地权属清晰，无争议；用地行为发生在1987年1月1日前的，按照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行权属确认；用地行为发生在1987年1月1日之后、2009年12月31日之前的，已与村（居）集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见；

3.符合土地利用总体规划和城乡规划；

4.在最新的土地利用现状图上显示为建设用地；

5.已按用地发生时的土地管理法律及政策规定落实处理（处罚）；

6.建设用地行为发生在2009年12月31日之前。

（二）用地行为发生时的法律和政策没有要求听证、办理社— 18 —

保和安排留用地的，在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下，不再举行听证、办理社保和安排留用地。

（三）完善土地征收手续由申请人向土地所在镇（街道）自然资源管理机构提交材料，逐级上报审批。

（四）涉及拆除重建类旧厂房更新的，完善土地征收手续范围内的现状建筑物需拆除完毕;申请完善土地征收手续时未拆除的可先提供拆除承诺书，拆除完毕后方可向申请人颁发完善土地征收手续批复。

（五）非拆除重建类城市更新项目涉及到完善土地征收手续的，待上级出台相关政策后另行制定。

第二十六条违法用地处理

（一）城市更新项目中涉及的历史违法用地按用地行为发生时间分类处理；

1.用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，依照1988年修订的土地管理法的相关规定落实处理（处罚）。

2.用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的，依照1998年修订的土地管理法的相关规定落实处理（处罚）。

（二）涉及罚款的按用地面积5元/平方米的标准进行处罚。

第二十七条土地有偿使用费

（一）城市更新项目中涉及的国有或集体历史建设用地，用

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地行为发生在1999年1月1日之后、2009年12月31日之前的，建设用地确权手续按照56元/平方米的标准收取土地有偿使用费。土地有偿使用费缴纳后不再对原权属人进行补助。

本实施办法印发实施前涉及的“三旧”改造完善历史用地手续土地确权费收取及补助的处理见附件5。

（二）“三地”涉及将农用地、未利用地转为建设用地的，需按有关规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

第二十八条边角地、夹心地、插花地（简称“三地”）报批（一）“三地”的定义

1.边角地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块与建设规划边沿或者线性工程控制用地范围边沿分隔（割）、面积小于3亩的地块。

2.夹心地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、被“三旧”改造范围地块包围或者夹杂于其中、面积小于3亩的地块。

3.插花地是指在城市规划区或者村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、与“三旧”改造范围地块形成交互契入状态，面积小于3亩的地块。

（二）“三旧”改造涉及“三地”办理农用地转用或土地征收手续的，可纳入批次用地依法报批或与主体地块一并组卷报批，涉及中心城区农用地转用，需纳入一年一批次城市建设用地逐级上报国务院审批。涉及土地征收的，经村（居）集体经济组织成

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