推进城乡义务教育均衡发展的几点思考

推进城乡义务教育均衡发展的几点思考

清水五中李强

教育均衡是实现教育公平的重要途径，是构建和谐社会的基石。近年来，随着改革开放和“科教兴国”方略的实施，我国义务教育已经全面普及，进入了巩固普及成果、着力提高质量、促进内涵发展的新阶段，义务教育的发展取得了令人瞩目的成就，西部农村地区义务教育也有了较大的发展，特别是党的十八大以后，我国农村教育事业驶入了又好又快科学发展的健康轨道。目前，在我国农村普遍实施了根本意义上的九年义务教育免费机制，不仅巩固和加强了农村义务教育“普九”成果，同时，促进了社会主义新农村与和谐社会的创建进程。

义务教育是经济社会发展的基础建设工程，义务教育工作事关国家的发展大计，关系到千家万户，其重点在农村，难点也在农村，尤其是农村地区，经济发展水平低，在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面存在不均衡的现象，使老百姓要求“上好学”问题日益突出。而且这种现象越来越明显，严重挑战教育公平，已引起了社会的广泛关注。实现义务教育均衡发展是关系国计民生、构建和谐社会的必要条件。因此，逐步缩小城乡教育差距，推进义务教育均衡发展，实现教育公平、公正，是当前义务教育工作中的重中之重。笔者结合曾在经济发达地区学习的感受和农村多年教育工作的体会，现就城乡义务教育均衡发展问题谈几点思考。

一、义务教育均衡发展的内容。

义务教育均衡发展主要包含三层意思：一是指区域间及城乡间义务教育要统筹规划，实现均衡发展，当前而言实现城乡间义务教育均衡发展是核心内容；二是学校之间要实现均衡发展。各级义务教育的办学经费、硬件设施、师资水平、办学水平和教育教学质量等方面大体处于较为均衡的状态；三是学生层面要实现

均衡发展。即强调教育要面向全体学生，为了每一位学生的发展，要促进学生全面发展，为了学生的每一个方面和谐发展，这是教育均衡发展的最终目标。

教育实践表明，影响义务教育质量均衡发展的因素主要有四个方面：一是教师质量，包括教师的编制、教师的业务素养、教学方法和态度等；二是学生质量，包括学生的智力水平、知识基础和学习主动性等；三是教学条件，包括教学环境、教学实验设施设备、教学图书资料等；四是教学管理，包括机构、队伍、制度等。

二、推进义务教育均衡发展的意义。

1、教育均衡发展是社会民主化的必然要求，也是现代教育改革与发展的必然选择。义务教育是强迫教育、公共教育，也是普及教育，是“有教无类”的公正、平等教育。义务教育均衡发展是教育的基本人权问题，随着经济社会的快速发展，人民的民主意识不断增强，民主化进程切实加快。政治的民主化必然要求教育的民主化。教育民主的核心是要保证每位儿童、少年都能接受基本均衡的义务教育，政府有义务合理配置教育资源，促进每所学校均衡发展，以满足广大城乡受教育者的教育需求，最终实现促进每一位受教育者全面发展和终身发展。就当前而言，促进义务教育城乡均衡发展，既是教育系统落实科学发展观、体现最广大人民群众谋利益宗旨的战略举措。也是维护社会改革、发展、稳定，全面建设农村小康社会，促进城乡经济社会全面、协调和发展的重要举措。

2、推进义务教育的均衡发展，是我国社会主义制度的本质体现。近年来，党和国家立足于我国国情，把农村教育作为教育工作的重中之重，制定了新增教育经费主要用于农村教育的政策，加大了对农村义务教育和贫困家庭学生就学的支持力度。相继启动实施了“中西部地区两基攻坚计划”、“农村中小学现代远程教育工程”、“两免一补”政策、义务教育免除学杂费制度、“营养早餐”计划。这些重大举措有力地推进了我国义务教育的均衡发展，集中体现了我国社会主义制度的本质特征与优越性。

3、推进义务教育均衡性发展，是建设社会主义和谐社会的基础工程。义务

教育的均衡发展是社会公平的基础和核心环节。教育是相关利益群体最多的社会事业之一，教育公平也就自然地成为人们评判社会公平的重要内容。尤其义务教育，是国家提供同时必须予以保障的公共事业，其本质属性就是公平，教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。现在义务教育发展不均衡的状态，无法满足大多数人共同的教育需求，而应对的唯一方式，就是全面推进义务教育均衡发展。通过提供相对公平的教育机会和条件，使义务教育在和谐社会建设中发挥基础性作用，进一步全面落实科学发展观，促进社会主义和谐社会建设。

4、推进义务教育均衡发展，是实施素质教育的关键。自提出实施素质教育以来，各地、各个学校都在努力地研究和探索，但就整体讲，素质教育还是任重道远，还需要长期努力。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出义务教育必须全面实施素质教育。因此，实施义务教育均衡发展，必须紧紧抓住全面推进素质教育这一主线，提高学校的教育教学质量和效益，从根本上缩小城乡学校教学质量的素质差距，实现教育面向全体学生，促进学生全面发展。

5、推进义务教育均衡发展，是大力开发人力资源的前提和基础。从目前情况看，丰富的农村人口资源与低水平的人力资源质量形成强烈反差，农村人力资源的现状严重滞后于农村经济建设和社会发展的实际，直接影响社会主义新农村建设进程。怎样把巨大的人口资源转化为丰富人力资源，把潜在的人力资源转化为现实的人力资源，最直接又最重要的是依靠教育，而义务教育又是最重要的基本途径。就必须确保九年制义务教育的贯彻落实，推进城乡义务教育均衡发展。

6、实现城乡教育均衡发展是人民群众的迫切期望。近几年，各级党委、政府高度重视教育的科学发展，把教育列为民生工程来抓，如整合城建、教育、规划、人事等多家部门着手教育结构布局规划等。教育主管部门，积极推进基础教育均衡发展，如积极实施“农村薄弱学校改造工程”、“远程教育工程”、“农

村教师培养工程”等等。尤其重视教学质量的提升。人民群众迫切期望享受优质教育资源，实现城乡教育均衡发展，让农民孩子享受与城市公平教育。

三、义务教育发展不均衡的主要表现。

尽管近年来各地义务教育都有了新的发展，现在已基本实现了普及九年义务教育，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题。农村义务教育发展明显滞后于城区义务教育的发展，城乡之间教育发展水平差距越来越大，突出表现在以下几个方面：

（一）、办学条件差距明显。

与城区学校相比，学校教育的“硬件”设施差距非常明显。县城各个学校基本配备了计算机、多媒体、数字化教学软件等先进仪器设备，校舍、运动场等都达到标准化建设，农村学校办学条件明显滞后，主要体现在：一是校舍陈旧，住房不足，设施简陋，校园环境较差。特别是农村寄宿制学校设施设备简陋，硬件资源严重不足，远远不符合寄宿标准，有的学校连寄宿生的基本条件都得不到满足。二是教学设施严重缺乏。实验、电教仪器不完备，无相关功能室，几室共用，多媒体设备缺乏。多数学校计算机配置多年，年久无钱维修，处于瘫痪状态。三是由于学生流失，致使农村学校办公经费锐减，而学校照样要支出那么多的日常费用，根本无钱改善学校的办公环境和对教师业务进行培训。

（二）、师资队伍差距大。

目前，城区学校教师学科配套能基本满足需要，教师学历、专业水平普遍较高，教师进修交流机会多于农村学校，教师队伍相对稳定。而农村学校由于城乡经济条件和地理环境的差异，学校工作、生活条件较差，教师队伍不稳定，随着近年来大规模的在职学历进修的开展，乡村中小学教师学历大都达标。但乡村教师学非所教的现象非常突出，再加上培训质量低，造成了大部分农村中小学教师学历虽然达标了,可实际教育教学能力水平和整体素质并没有得到相应的提

高。一些能力强、经验丰富的教师的年轻教师逐年选调流入城区学校，致使乡镇学校学科带头人、骨干教师流失严重，导致教学质量不高。农村学校教师队伍在学历结构、职称结构、综合素质等方面与城区学校都存在较大差异。这样一来，师资力量城区比农村强，中心校点比村小强。同时农村学校普遍存在知识结构、学科结构不合理现象，在教育观念、知识结构、教学方法、创新能力等方面都有待提高。多数学校在师资配备上学科不配套的现象较为普遍，尤其是体育、音乐、美术、信息技术课教师学历偏低，学历达标与能力达标反差大，无法适应素质教育要求，新课程实施困难，是农村教师普遍存在的问题，也是制约城乡教育均衡发展的关键问题。

（三）、城乡生源差距大，农村学生流失严重。

1、教育政策中的“城市中心”取向和重点学校制度是导致教育发展失衡的根本原因。长期以来，绝大多数地方政府执行的是对县城中小学校进行倾斜的教育政策，其结果是：县城的教育普及程度远高于广大农村地区，县城中小学校占有的物质资源和优质教师资源比乡村学校高得多。有的地方政府有钱在县城建“示范学校”、“窗口学校”，却无钱帮助农村的不合格学校达到基本标准。这种发展是以牺牲非重点学校的发展为代价换来的，它拉大了重点学校与非重点学校的差距，加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡。在现阶段优质教育资源还处于稀缺状态下，中考升学分数排位，就近入学政策不仅没有阻止择校行为，反而是择校问题越演越烈，优质生源过度集中于县城中小学（特别是中学），导致县城学校出现“上学难”、“大班额”的问题，而农村中小学则普遍出现“吃不饱”的现状，加之乡镇的中小学生源普遍持续锐减，使得乡镇薄弱学校的生源和社会声誉越来越差，教育的质量越来越差低。这种不均衡的现状，直接影响到广大农村人民群众对教育的满意程度，也造成城乡义务教育发展上的不均衡。

2、与县城相比，乡村中小学辍学率高，尤其是初中辍学现象还相当严重。出现这种情况的原因是多方面的。通过老师家访调查，排在首位的是客观经济原

因，家庭条件不好，特别是生活比较困难的一些家庭，驱使一部分学生出现长期辍学或者季节性辍学。其次就是学生自己原因，对继续学习缺乏兴趣，家长和学生对受教育的重要性认识不足处于第三位，后面就是学校条件无法满足学生需要等和其它因素。义务教育阶段学生失学是普遍存在的，从数量看，失学问题在目前还是比较严重.从年级看，中高年级较多，往往大面积地辍学，从性别上看，男生失学所占比例略高于女生，从失学趋势上，虽逐年下降，但趋势不宜乐观，另外贫困家庭和外出务工人员等弱势群体子女教育还很薄弱，有待加大扶持力度，帮困助学，使均衡教育得到有效提升。

（四）、教育经费缺口较大。

办学条件的问题归根到底还是办学经费的问题。近些年，虽然在有关法律、政策的保证和各级政府的关注下，乡村学校办学经费较以前有所增加，但城区学校由于学生生源较好，平均公用经费高于农村学校、筹措教育资金渠道较多等，在一定程度上弥补了办学经费的不足，学校除维持正常运转外，仍有余力投入部分资金改善学校的办学条件。农村学校由于现行的经费投入结构和受城乡经济差别等影响，普遍存在经费短缺，有限的资金除维持正常运转外，无能力投入资金用于设施设备添置，改善办学条件，更谈不上教师进修提高和开展教学研究与教学改革的费用。

（五）、教育质量不平衡。

由于以上原因，学校教育质量肯定会有较大的差距，有的地方的小学生进入初中后，无法与其他学生相比，成绩没办法赶上去，导致学习积极性下降，甚至裰学。作为经济不发达的贫困地区农村，初中教育对于一部分人来说是终身教育，出现了六年义务教育普及了，九年义务教育又滑坡。

四、推进义务教育均衡发展的思考与建议。

推进义务教育均衡发展，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的现实需要，也是全面贯彻党的教育方针、实施素质教育的必然要求。

由于义务教育阶段受教育人数最多、涉及面最广，因而社会对义务教育公平最为关注。基础教育的大头在农村，不加快西部农村教育的发展，缩短城乡教育差距，就不可能实现基础教育的均衡发展。面对全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化的新任务，面对将人力资源大国建设成人力资源强国的新形势，面对人民群众要求接受更加公平和更高质量教育的新期待，需要全面贯彻落实科学发展观，制定有效的政策措施，加强对农村学校的标准化建设，及时解决出现的新问题，促进农村义务教育健康均衡发展。

（一）提高认识，切实承担责任，树立均衡发展理念。

各级党委、政府和有关部门应从全面建设小康社会和构建和谐社会的战略高度出发，全面贯彻落实十二五教育规划，明确推进义务教育均衡发展，是促进教育公平和办好人民满意教育的迫切需要，尤其各级政府要切实担负起推进农村义务教育均衡发展的责任，要充分认识推进义务教育均衡发展不仅是教育部门和教育工作者的责任，更是政府工作的重要内容和全社会的责任。一是要不断强化均衡发展的思想，明确工作重点，当前要把以推进义务教育均衡发展为主的教育改革，作为当前工作的重要任务，把促进城乡教育均衡发展列入重要工作予以落实。二是建立健全考核管理机制，将发展农村教育，缩小城乡教育差距纳入相关部门及其主要领导的年度目标管理考核体系。三是建立督导与评估机制，在资源配置、政策制定和宏观指导等方面体现均衡发展的要求，重点对农村义务教育经费的投入、师资力量的配备以及教育质量的提高等进行督导和评估，有效遏制城乡之间教育差距不断扩大的势头。

（二）加大投资力度，缩小办学条件差距。

1、要加大对农村薄弱学校教育经费投入的力度。扶持基础薄弱的学校是缩小校际间差距的重要手段，也是促进当前城乡义务教育均衡发展工程的首要工作。薄弱学校是由于实行重点学校制度而对非重点学校的教育资源配置不足而形成的。城乡义务教育不均衡的问题与农村办学经费不足有关，见于此，政府应多

方想办法，全面贯彻落实“以县为主”管理体制，真正落实县级政府对教育的投入，在不减少城区学校经费投入的情况下，实行教育政策倾斜，加大对农村学校教育经费投入，不断缩小城乡教育条件的差异。在经费和资源配置上，取消长期以来教育资源优先向重点学校配置的倾斜政策，不再把有限的资金、教学设施和优秀教师主要流向重点学校，而是向乡村学校和城区薄弱学校倾斜，教育经费调配优先保证薄弱学校；这样才能确保城乡学校的正常均衡运转和稳定。

2、要创新教育均衡政策，添置完善教学设施，优化农村学校教学条件。结合新课改的需求，添置完善农村学校必要的紧缺的教学设施，特别是加强学习活动场所的建设和教学设备（如多媒体教学、远程教育设施等）的配备，加紧改善农村薄弱学校的软、硬件条件及校园环境，加快农村中小学标准化办学进程，尽快使农村中小学“三室”建设和音体美器材配备达到国家规定的基本标准，逐步改善中小学寄宿制学校的食宿条件，努力推进城乡教育的均衡发展。

（三）深化改革，加强师资队伍建设。

加强农村教师队伍建设是促进义务教育城乡均衡发展的关键。实施素质教育的关键在教师，只有选就一批“思想品德硬、业务能力精、教学观念新”的教师队伍，才能发展贫困地区农村初中的教育。才能真正把孩子培养成具有独立思维，有开拓精神，有创新能力的新一代。深化改革，缩小师资队伍的差距对于进一步促进义务教育均衡发展有着非常重要的意义。

1、因地制宜，从农村教育的实际出发，科学配编，妥善解决农村学校编制紧缺的问题。要从农村教育的实际出发，做到“省编”与“县编”结合，定编与实施新课程，推进素质教育结合，并充分做好“五改六”后的师资准备。既规范管理又兼顾地区差异，制定出适于当地情况的教师编制标准，科学配备农村学校师资。

2、以人为本，加大学校人事制度改革的力度，创新教师管理体制机制，使农村教师进得来，留得住，要强化内部管理与激励机制，使教师喜欢教学、乐意

教学、善于教学，真正做到事业留人；采取多种形式、渠道、措施，造就一支师德高尚、业务精良，善于、乐于农村义务教育的新型教师队伍。

3、提高农村教师地位待遇。城乡教师职称晋升工作要实行差别待遇，对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职称等方面实行政策倾斜；逐步提高农村教师津贴标准；适当提高农村中小学高级教师职务岗位指标，为农村学校教师创造条件，激励优秀人才长期从教、终身从教、到艰苦地区从教，做到待遇留人；废除城区学校随意在农村中小学校挖掘优秀骨干教师的做法，彻底根除教师流动和校长选优中的腐败问题。

4、以校为本，实施“农村教师素质提高工程”，着力提高农村教师队伍的整体素质。通过开展骨干教师培养、青年教师培养、学科带头人培养等加大对一线教师的培养培训；通过名师下乡、送教下乡等形式多途径提高薄弱学校教师的整体队伍水平。开展“乡本”培训和教学改革试验、研讨交流，提高农村教师教学能力和研究能力。建立“城乡教育共同体”，在城乡学校之间通过校内触动、片内互动、城乡联动，形成“理念共享、资源共享、方法共享、成果共享”的共同体关系。

（四）、深化教育体制改革，全面推进素质教育。

教育改革是实施教育创新，全面推进素质教育，促进义务教育均衡发展的关键环节，也是突破口。一是深化课堂教学改革。课改主阵地是课堂，要引导教师转变教育理念，敢于教学创新，改革课堂教学方式、方法，倡导学生主动参与，建立民主平等的师生关系，使课堂教学焕发出课改的勃勃生机。二是改革教育教学质量评价机制。要以激发教师勇于参与课改的积极性为重点，努力让教师放开手脚，大胆实践，放心探索。在学生评价上，改变只看考试分数的惯用做法，注重学生德智体美的多元化发展，变终结性评价为终结性与过程性评价结合，注重过程性评价，把学生个性的激发、能力的升华、综合素质的提高和可持续性发展作为主要评价指标；在教师评价上，关注教师的发展，鼓励教师终身学习，提高

业务能力，潜心教学研究，开发课程资源，不断促进教师向研究型、发展型转化；在学校评价上，注重学校的可持续性发展，将学校的考评与学校声誉、校园文化建设挂钩，关注学校教师与学生的发展潜能，关注学校内涵竞争力的提升。这样才能让学生得到充分发展，使教师不断进步，使学校更具活力、张力与竞争力。三是强化主管部门职能。教育行政部门要树立以人为本的评价理念，以促进学生发展、促进教师职业道德和专业化水平提高、促进学校教育质量提高为目标，采取有效措施，强化依法治教，加大监管力度，依法治教，严格遵守义务教育阶段公办学校免费就近入学的规定，制止“择校风”、“一校两制”和“校中校”现象，进一步规范学校办学行为。

（五）、加快教育信息步伐，用信息技术带动义务教育均衡发展。

现代远程教育是随着现代信息技术的发展而产生的一种新型教育方式。实施农村中小学现代远程教育工程是在农村教育资源短缺的条件下办好农村教育的战略举措，是促进义务教育城乡均衡发展的有效途径。它不仅能有效克服现行教师培训形式所固有的严重缺陷，而且为农村学校教师专业发展提供了广阔的平台。实施农村学校现代远程教育工程，不断提升农村教师专业化水平，稳定和优化农村义务教育教师队伍。因此有关部门要制定农村远程教育应用评估方案，把大力发展农村现代远程教育作为推进义务教育均衡发展的重要措施来抓。加大教育资源开发和整合的力度，大力推动现代教育技术在教学中的应用，促进城乡义务教育优质资源的共享。

加快教育信息步伐可以从以下几方面入手：一是加强宣传和政策规范，统一思想认识；二是加大教育信息技术的硬件投入；三是实施现代远程教育工程，努力开发教育信息资源，实现资源共享；四是加强中小学信息技术教师队伍建设。

（六）、营造良好氛围，加强义务教育法的宣传。

义务教育是全民的事业，推进义务教育特别是县域义务教育的均衡发展，必须充分依靠群众，发动群众，特别是调动广大农民的积极性，因此，要加强舆论

宣传，营造良好的氛围。首先，在广大农村宣传国家有关义务教育的法律法规以及党和政府关于农村义务教育问题的重要政策，尤其要配合正在进行的新《义务教育法》的宣传和实施工作，使广大农民清楚认识并能切实履行自己在子女接受义务教育方面所承担的法律义务，理解党和政府为实施义务教育特别是为在农村普及义务教育所付出的努力。其次，要使广大农民转变观念，能够真正认识到子女接受义务教育不只是为了升学，更重要的是培养他们成为现代社会高素质公民的要求，也是他们掌握先进生产技术和技能的现实而直接的需要。要正确引导社会的监督，从“百年大计，教育为本”，人才强国的高度激发他们关心教育、支持教育的情感，为教育献计献策，使教育沿着正确的航向前进。

总之，农村义务教育的发展和整个农村经济社会发展一样，是艰巨复杂的系统工程，是全社会各部门都应参与的工作，城乡义务教育均衡发展又是其中的重要内容。造成当前某些问题的原因，既有其现实因素也有其历史渊源，既有教育本身的失误，也有整个经济社会文化发展水平的限制，既有观念偏差也有实际困难。所以，在推进城乡义务教育均衡发展的过程中，我们应调动一切有利因素，不能急于求成，搞一刀切，要集中攻关，进行试点，总结经验，稳步前行。只有每个县域的义务教育得到了均衡发展，让全区每一个孩子享受到公平的义务教育，才能最终实现全国义务教育的均衡发展。

推进城乡义务教育均衡发展的几点思考

清水五中李强