对加强公共娱乐场所治安管理的调查与思考

对加强公共娱乐场所治安管理的调

查与思考

对加强公共娱乐场所治安管理的调查与思考

近年来，随着时代的进步、社会的发展和人民生活水平的提高，各类公共娱乐场所已经成为人民群众减轻、消除工作上的疲劳和生活上的压力，充实精神，丰富业余生活必不可少的去处。然而随着需求的日益增多，公共娱乐场所突显出来的治安隐患和治安问题也更加严重，甚至于有些公共娱乐服务场所由高雅向庸俗、由服务人民向污染社会、由守法经营向违法盈利的方向发展。为此，探讨如何加强公共娱乐场所的治安管理，就成为一个重要的课题。

一、我区公共娱乐场所管理基本情况

2016 年4 月以来，XX 区文体局组织执法人员对全区文化市场经营情况进行了一次全面地调查摸底。截至目前，XX 区区管文化市场共辖歌舞娱乐场所32 家，演出场所1 家，电子游艺场所45 家，网吧11 家，市场总量不大，个体规模偏低，且市

场总体规模处于萎缩态势。总体而言，我区上述公共娱乐场所经营状态良好，近年来未发生重大治安管理事故和案件。在今年的安全隐患摸底排查中，全区各类公共娱乐场所发现存在消防安全隐患场所6 家，限期整改到位3 家，依法取缔1 家，移交相关单位立案处理2 家，未发现存在重大治安管理隐患的经营场所。然而，经过深入调查走访，在我区的一些公共娱乐场所中，依然存在治安管理中的一些共性问题，有的偶发，有的长期潜在，不容忽视。

二、公共娱乐场所治安管理存在的问题

公共娱乐场所作为文化事业的重要组成部分，它是繁荣社会主义文化的阵地，是丰富广大人民群众业余生活，进行精神享受和娱乐、休闲的场所。但是，由于从业人员流动性大和环境复杂等客观因素，在经营者追求自身利益最大化的“自发秩序” 和监管部门根据社会公共利益、秩序传统和社会规范的需要建立的“公共管理秩序” 之间矛盾冲突的客观存在，导致公共娱乐场所治安管理存在着一些不容忽视的问题。

1、经营者的不良管理行为导致治安问题多发。近年来，各类公共娱乐场所，特别是歌舞娱乐场所中的“黄、赌、毒”等非法活动猖獗,一些娱乐场所卖淫、嫖娼活动从隐蔽、半隐蔽向半公开、公开化发展，一些娱乐服务场所赌徒集聚,赌博形式多样；一些娱乐场所吸毒问题屡禁不止,并有蔓延之势。娱乐场所成了藏污纳垢、滋生卖淫、嫖娼、淫秽表演、色情陪侍、赌博等违法犯罪活动的主要场所。究其原因：一是经营项目缺乏良性

发展基础。公共娱乐场所要良性发展，就要有自己的经营特色、品位特色、服务特色，而我区各类公共娱乐场所的状况只是规模外延上的不同，在内涵、品位上没有什么新的特点，基本上是面貌趋同、品种单调，与市场经济和时代发展相匹配的现代化管理制度及市场运作规范仍未建立起来。有的经营者在巨额利润的诱惑下，抱着捞一把的目的铤而走险，置法律而不顾，甚至公开经营违法活动和项目。二是经营方式和经营行为发生了偏差。近年来，伴随着陪侍小姐和毒品等的普遍出现，有相当一部分消费者的消费行为发生了价值上的扭曲，文化品位意识淡化，有些公共娱乐场所经营者为了追求利益，无视社会影响和社会主义精神文明建设，为违法活动提供场所，有的直接参加违法犯罪活动，经营者、消费者、服务人员三种人形成一个违法活动的链条，导致其经营逐步步入了恶性发展的怪圈和误区，使得行业整体形象欠佳，形成了一种错误的经营导向。三是经营者想方设法欺骗对抗监管部门。有的经营者为了追求暴利，采用各种方式欺骗、应付检查，甚至是对抗监管部门。如有的经营者在大门外放置暗哨监视执法检查人员的行动；有的经营者在场所内非法安装专门对付检查的报警铃、报警器；有的经营者把灯开关改为可调的，遇到检查时，灯光明亮，检查人员走后，灯光立即恢复黯淡。经营者想尽各种对策频繁变换包装和手法，实质内容丝毫不变，欺骗、应付检查，与监管者打“时问差” 、“位置差”、“游击战”。

2 、监管机制执行难导致治安管理的困境。当前，公共娱乐场所治安管理困境的主要表现是管理行为短期化，不能形成长效

机制。一是各项监管机制执行乏力。各监管部门只重视各种规章制度、监管机制的制定和有关部门责任的落实，而缺乏规章制度、机制执行的管理资源和科学有效的管理行为，尤其是由于缺乏足够的人力和物力，缺乏必要的技术力量，使审批和监管工作往往不能做到无缝对接，日常管理出现真空。二是各类专项整治治标不治本。近年来，在全区公共娱乐场所的治安监督管理工作中，公安、消防、安监、文化等具有行政管理职能的部门独立或联合开展的各类专项整治活动每年不少于10 次，每次专项整治行动都出动了大量的人力、物力，且都会取得一定程度的实效。然而，专项集中整治行动只能暂时解决治安突出问题，治标不治本，由此形成经营管理秩序“一抓就死，一放就乱”的恶性循环。三是日常监管机制不科学、不协调。目前，

我区公共娱乐场所的治安管理尚未形成一整套行之有效的管理机制，管理意识墨守成规，管理措施和办法原始陈旧，如何依托科技手段、法律手段、市场经济手段加强管理则少有问津。加之，各监管部门在日常监管上往往从本部门的局部利益出发，各自为政，各唱各调，在总体上难以形成公共娱乐场所治安管理的合力。导致在行政执法过程中，罚款、取缔等行政处罚手段失灵，往往是以罚代管、罚不胜罚，吊销证照的寥寥无几，多是限期整改、停业整顿，或者象征性地罚款。

3、消防安全隐患源头多，监管任务重。目前，有的公共娱

乐场所或偶发、或长期存在各种消防安全隐患，威胁人民群众的生命安全。一些娱乐场所在营业期间封堵、锁闭疏散通道和安全出口，一旦火灾发生，势必会造成不可预料的后果。有

的经营者法律观念淡薄，擅自进行场所的修建、改建或扩建、内部装修工程而不向相关监管机构报告和进行建筑设计的防火审核，完工后，在没有取得消防安全竣工验收的情况下就擅自营业。有的经营场所消防规章制度不健全，未建立防火安全组织和层层责任制，有制度也只是应付监管部门的检查，而得不到真正的贯彻落实。有的经营者和员工在开业前未进行任何消防安全知识教育培训，不懂得消防基础知识和基本技能。有的经营场所缺乏应急预案，也不开展实地演练。有的经营场所讲究豪华气派，采用大量木材、塑料、纤维织品等可燃材料，直接导致火灾荷载大幅度增加。有的公共娱乐场所由于用电设备多，连接的电气线路也多，吊顶等隐蔽工程内电气线路纵横交错，倘若安装、使用不当，很容易引发火灾。

4、噪音扰民问题不断增多，监管难。近年来，我区公共娱乐场所噪音扰民问题呈多发态势，公安、文化执法、城管、环保等部门近年收到群众关于公共娱乐场所噪音扰民的投诉举报正在逐年增加。娱乐噪音，民不堪其扰，管理部门亦伤透脑筋，尽管三番五次对娱乐场所扰民的问题进行查处，但很快就死灰复燃。娱乐场所噪音扰民，主要就是选址不当、隔音设备不好和缺少专业技术指导等原因，成因不算复杂，但实际治理远比想象难。执法人员在接到市民举报投诉赶到现场后，经常屡屡扑空，原因就是这些娱乐场所往往有工作人员专门在门口守候，一有风吹草动就通风报信。各相关监管部门的整治行动也只是短期取得一定的效果，但由于缺乏科学、长效的机制，牵头主管部门长期没有得到明确，加之取证难，各部门之间没有真正形

成合力，难以根治。

三、加强公共娱乐场所治安管理的对策建议

1 、严格审批条件，提高准入门槛。古人云：“圣人不治已病治未病，不治已乱治未乱” ，要有效解决公共娱乐场所的治安问题，首在严格执行各项法律法规规定的设立资格和条件，不断提高行业准入的门槛，将那些潜在会引发治安管理问题的对象在第一时间拒之门外，防患于未然。具体而言，对于申请设立公共娱乐场所的投资者和从业人员进行严格限制，提高准入门槛，严格审批条件。在审批设立娱乐场所的过程中，由文化部门牵头，组织公安、消防、安监、城管、工商等具有不同监管职能的部门在常规的设立资格条件审查工作结束之后，开展一次联合实地检查，并在检查合格之后严格执行听证制度，接受群众的监督举报，杜绝一切事前隐患。同时，对申请设立娱乐场所的投资者、经营者、从业人员和选址进行严格审查，禁止国家工作人员、有违法犯罪前科人员以及其他有不良记录人员开办娱乐场所。

2、完善管理机制，提升管理效率。一是建立以公安机关等监管单位为主导的治安管理社会合作机制。在公共娱乐场所的治安管理过程中，探索形成一个监管单位与经营者之间、经营者之间、各种社会力量之间的互动式、网络化的行动结构。借助我区社会治理网格化建设的相关工作成果，改变以往主要由公安机关单独地进行治安管理的方式，利用行政、法律、市场、社区等多种手段来实现公共娱乐场所治安秩序更优化的供给机制，实现政府、市场、社会的功能优势互补。二是鼓励建立公共娱乐

服务行业的自我管理机制，在政策上鼓励和支持其实现行业自治。行业自治的形式可以多种多样，如成立行业管理商会、协会以及由多方协作参与的具有一定管理权力和责任的自治组织等。各监管单位由文化部门牵头在行业自治中主要发挥治安工作的支持和辅助作用。三是由专项治理模式向预防管理模式转变。利用现代科技手段，加强公共娱乐服务场所的信息监测和情报分析工作。从近几年来各监管部门或分散、或集中的专项治理行动的情况看，公共娱乐服务场所的一些违法犯罪活动往往会随着各项集中治理行动的开展而短期减少消失，但又长期存在。为此，公安、文化、消防等主要监管职能部门必须加强对公共娱乐场所的信息监

测和信息通报工作，利用社会治理网格化信息平台，实现信息共享和协作监管。

3 、强化业主责任，规范经营行为。要进一步强化经营业主的责任意识教育和自我管理工作，防止不法分子利用娱乐场所从事违法犯罪活动。切实抓好娱乐场所自律建设，教育、监督娱乐场所坚持文明经营、诚信经营、廉洁经营、公平竞争，筑牢抵制违法犯罪活动的防线，保障娱乐场所持续、快速、健康发展。构建行业协会参与娱乐场所治安管理的新模式，以行规会约来规范娱乐业的经营活动。通过培养教育来规范从业人员行为，针对从业人员，定期开展法制宣传，举办各种形式的法律培训班和治安安全防范知识讲座，尤其是要大力宣传《治安管理处罚法》和《娱乐场所管理条例》等相关法律法规。监管单位要建立监督指导行业协会和行业自律工作的机制，督促行业协会

以及经营者定期开展行业自查自纠，建立有效的纠错惩罚机制，督促和帮助业内经营单位制订有关安全、经营管理等制度，确保安全设施齐全有效，经营管理制度健全。

4、明确监管职责，形成监管合力。公共娱乐场所治安管理的监管事项繁杂、监管部门众多，涉及文化、公安、消防、工商、城管、卫生多个重要部门，这就需要各单位不仅要充分明确自身监管职责、做好分内工作，更需要加强沟通、联合协作，才能形成监管合力。一是要进一步细化监管事项，明确各部门监管职责。各监管单位对在公共娱乐场所日常治安管理检查中发现的问题进行集中分析、梳理，形成治安管理事项与问题清单，对照相关法律法规，明确职责，对于一些职责不明晰的监管事项和问题要及时召集相关单位通过联席会议的方式进行明确。尤其是对于消防安全，噪音扰民，“黄、赌、毒”等群众重点关注的治安问题必须要明确监管职责并广泛宣传，畅通群众投诉举报的渠道。二是要加强日常检查，及时发现、整改各类隐患。在日常的治安检查工作中，重点检查各项安全防范制度的落实情况、各种安全设施的完好情况及遵章守法的情况、违法犯罪活动情况。加大摸排力度，明确排查重点，及时掌握经营从业人员基本信息，汇总分析群众举报投诉、来信来访信息，形成台账并及时录入社会治理网格化信息平台。三是要完善监管部门之间的信息通报制度。文化主管部门、公安部门和其他有关部门应当建立相互间的信息通报制度，及时通报监督检查情况和处理结果。对有关部门在对娱乐场所日常监督检查时，发现的属于其他部门管理范围的问题，及时通报这些相关

情况信息,有助于管理部门及时了解娱乐场所的实时情况，有效防范、迅速查处娱乐场所内各类违法违规行为和治安灾害事件、刑事案件。四是探索建立公共娱乐场所治安管理黄牌警告和一次性死亡机制。对出现违法违规经营问题的场所予以黄牌警告，对于存在组织、容留卖淫，买卖毒品等严重违法犯罪行为和发生严重消防安全事故的场所，只要发现一次就要取消其经营资格，吊销营业执照，通过建立场所经营行为和经营人员档案和信息库，并实现联网，及时将违法经营活动的经营者有关信息输入信息库。同时，明确规定，凡受到相关监管部门处理，被取消经营资格的场所经营者，今后不得再从事此类经营活动，实行一次性死亡法，从而限制违法人员从事娱乐服务行业经营及从业资格，防止其再次危害社会，确保公共娱乐行业的健康发展。