论我国被执行人财产申报制度的构建

论我国被执行人财产申报制度的构建

当前，民事案件执行难依然困扰着法院，原因虽是多方面的，但其中很重要的一点便是法院在许多案件中难以真正查明被执行人的财产。对被执行人财产的查明虽不能直接产生判决或裁定得以执行的结果，但它却是执行工作实践中的首要环节。只有全面掌握被执行人财产状况，法院才能及时区分“不能偿还”与“不愿偿还”的债务人，从而针对不同的债务人采取适当的措施。对债务人财产的查明主要有法院调查、申请执行人举证及被执行人申报三种途径，然而长期的实践表明前两种方式的运行效果不尽如人意，“因为没有人比债务人更清楚其自身的财务状况”，因此设立被执行人财产申报制度必将成为我国执行改革下一步的目标.所谓被执行人财产申报制度是指被执行人在不能全部或部分履行财产给付义务时，必须按人民法院的通知要求全面真实地申报自己的财产状况，以证明自己没有或暂时没有履行能力，否则应承担相应法律后果的制度。本文试从被执行人财产申报的现状、国外相关制度的立法经验及具体构建我国被执行人财产申报制度等方面作一探讨。

一、我国被执行人财产申报的现状及分析

我国现行《民事诉讼法》第三编是关于强制执行制度的规定，仅30个条文，涵盖了执 ??行程序的一般规定、执行的申请和移送、??执行措施、执行的中止与终结等方面的内容。由于1991年制定??该法时我国依然处于计划经济为主、商品经济为辅的大背景下，当时各种民事、经济、行政等纠纷主要靠行政手段来解决，因而职权主义的色彩比较浓厚。执行制度中既没有明确申请执行人提供被执行人财产状况或线索的责任，也没有确立债务人的财产申报义务，只是规定了人民法院有权采取查封、扣押、拍卖等几种执行措施。然而自1992年起市场经济地位在我国逐步确立，经济主体的活动空间迅猛扩展，但由于我国在市场经济初创阶段尚未建立起社会信用机制、社会主体的财产缺乏透明度、社会经济管理能力不强等因素，再加上部分被执行人恶意藏匿、转移财产，人民法院在现有的法律框架内、仅靠自身有限的人力和物力欲查清日益增多的执行案件中所有债务人的财产状况，实在是力不从心。随着法院因查找不到债务人的财产而无法执行的案件日积月累，再加上部门保护主义、地方保护主义等方面的共同作用，“执行难”逐渐浮出水面并演化为社会的热点问题。有学者分析后认为，“谈到执行难原因时，人们往往很强调地方保护主义、部门保护主义、行政干预等。

但实际上被执行人方面千方百计转移财产、逃避执行给人民法院执行工作带来的阻力和难度，从案件总体数目上看，可能远远大于上述的外部因素干扰” ：“我国的‘执行难’问题主要是因为无法收集到债务人的财务信息造成的” .亦有学者进而指出，与《民事诉讼法》的孕育、分娩、成长伴生的苦楚就是民事执行难，但执行的无力并非执行机关的过错，而是“制度性无奈”.

直至1998年7月，最高法院出台了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，司法实践中才第一次明确被执行人申报财产的义务。该解释第28条第1款规定：“申请执行人应当向人民法院提供其所了解的被执行人财产状况或线索。被执行人必须如实向人民法院报告其财产状况”。第30条规定“被执行人拒绝按人民法院的要求提供其有关财产状况的证据材料的，人民法院可以按照民事诉讼法第227条的规定进行搜查”。上述规定虽在认识上有一定的进步，但囿于司法解释本身的权限，该规定存在以下缺陷：（1）未明确被执行人承担财产申报义务的条件。被执行人在什么情况下应向法院申报其财产状况，是在法院发出执行通知书后还是在执行通知指定的履行期满后？如果通过申请人提供或法院依职权调查查明的可执行财产已达到执行标的数额，被执行人要不要继续申报？（2）申报内容、申报程序不明确。仅笼统规定被执行人必须报告财产状况，至于如何报告，报告应包括哪些具体内容，则均未加以规定。如果被执行人仅作概括性报告，或不作全面的报告，则将来一旦发现被执行人有其他可供执行的财产，将无法逐项对照。（3）没有规定相应的法律责任。被执行人拒不申报的，虽规定可以进行搜查，但由于不知道被执行人的财产究竟在哪里，因此这种搜查具有很大的盲目性，实际效果并不理想。而且依据现行民事诉讼法，被执行人拒不履行的，法院可以随时搜查，无需等到被执行人拒不申报之后。被执行人没有全面报告自己的财产状况或作虚假报告的，应如何处罚规定中没有提及，所以对被执行人来说拒不申报或不如实申报可能会全部或部分地逃避应承担的义务，最坏的情况也不过是被查出财产后被依法执行，这也只是承担了理应承担的义务，对被执行人来说何乐而不为？笔者在基层法院分管执行工作，从上述规定颁布以来本院通过被执行自己申报财产（特别是申报可供执行的财产）从而执结案件的情况几乎不存在。

二、国外有关被执行人财产申报制度立法经验介绍

基于市场经济的共同性、权利保护的共同性，各国的民事执行制度也确有一些共同规律可循。要在我国建立起完善的被执行人财产申报制度，就需要在中国国情的基础上，学习国外先进经验，少走弯路。

世界上多数法治国家实际都规定了被执行人负有财产申报义务。德国民事诉讼法规定了代宣誓保证制度，其基本的运作程序为：如果执行机关扣押

的财产不足以清偿全部债务，债权人可以依照法定程序向执行法院提出代宣誓的保证，债务人本人有义务到执行法院作出代宣誓的保证。代宣誓的内容是提出债务人财产目录以及一定时期（根据不同的情况有不同的时间要求，通常是1年或2年）内其财产的处分情况，而且要将其保证作成笔录，“保证他已经按自己的良心和良知作出对他要求的正确而完全的报告”，如果隐瞒或欺骗将受到法律制裁。德国每年大约举行300万次代宣誓保证，其中一半左右的债务人会主动到指定地点作代宣誓保证。如果债务人拒绝作出代宣誓保证，执行法院可对其拘留，拘留期间最长可达6个月。拘留决定签发后执行法院一般会交给债权人，债权人往往会先持该命令威胁债务人，绝大部分债务人见到拘留令后，都会主动到指定地点作代宣誓保证，最终只有约%的债务人被实际拘留。因此拘留措施具有非常巨大的威慑作用，能有效地保证债务人到指定地点报告自己的财产状况。代宣誓保证制度在德国的执行实务中运用非常广泛，效果也比较好。

在美国，几乎所有的州都规定债权人可以迫使债务人披露与强制执行有关的资料，债务人有义务接受对方律师的盘问，若做虚假宣誓将被按照藐视法庭处理。加州民事诉讼法典则规定“债权人可以向法院申请令状，要求债务人在令状规定的时间、地点到法院，或在法院指定的仲裁人面前，提供有助于强制执行的信息”。令状上载明：“如果你没有按照令状指定的时间、地点到场，你将被拘捕，并按照藐视法庭予以处罚，法庭还会命令你支付债权人为进行此程序而支付的合理的律师费用”。纽约州民事诉讼规则也大致相同，相关条文有第5223条（披露义务）、第5224条（有义务接受盘问）、第5251条（虚假宣誓的后果）等。

1994 年，英国启动了组织细致而又意义深远的民事司法制度改革，并于1998年出台了新《民事诉讼规则》。按照新规则的规定，债权人为了实现其债权可以向法院申请要求债务人提供相关信息的“出庭裁定”（order to attend court），法庭依债权人的申请作出裁定后，由法院或债权人将裁定送达给债务人，债务人必须按出庭裁定规定的时间和地点出席询问程序、提交裁定中要求其出示的文件并在宣誓后回答法庭的问题。询问程序原则上由法院官员主持，但法官也可以依职权或依债权人的申请主持审问程序。如果债务人没有按期出庭或者在询问过程中拒绝宣誓做答或者有其他不遵守出庭裁定规定的行为，作出裁定的法院将向高等法院法官或巡回法官报告，高等法院法官或巡回法官可能对债务人签发拘留令。在签发拘留令的同时，法官还会给债务人一个改过的机会，也即如果他能按照拘留令确定的时间出庭并遵守原来出庭裁定和拘留令的所有要求，那么该拘留令就会缓期执行。数据表明，英国每年签发的大约1万份与执行有关的拘留令中，有99%的债务人选择了与法院合作、遵守法院裁定，

只有极少数的债务人最终进了监狱。

我国近邻韩国设有债务人照会制度，依据该制度法院可以传唤债务人到庭询问其财产状况，也可以通知债务人在一定期限内向法院说明自己的财产情况。如果债务人拒绝向法院提供其财产情况或无正当理由不按期提供其财产情况，属妨害执行行为，法院可以对该债务人采取强制措施，包括拘留和罚款，拘留期限为20日。在拘留期间，债务人能主动提供其财产情况的，可提前解除拘留。如果债务人向法院提供了虚假的财产情况，则属于刑事犯罪行为，由检察机关提起刑事诉讼，对该债务人可予3年以下的刑事处罚。债务人照会制度随着韩国民事强制执行法于20XX年7月1日的颁布而施行，尽管这一制度实施的时间不长，但对于法院及时地掌握债务人的财产情况并顺利地实现债权非常有效。日本目前正在进行民事强制执行法的修改工作，主要从两方面进行：一是提高对不动产执行的速度；二是设立债务开示制度。现在日本在执行中遇到的最大问题是债权人不知道债务人的财产所在地，改革的设想是，为了保障债权人的权利得以实现，债权人可以向法院提出申请，命令债务人到执行法官面前讲明财产状况，如果债务人作了虚假陈述，即可对其进行制裁，这一点已经达成了共识，但具体处以什么样的制裁还未达成一致。

从以上立法例的对比中我们不难发现，尽管各国在制度称谓及立法技巧等方面存在些微的不同，但均从法律层面设定了被执行人财产申报义务。许多国家的经验充分表明，对违反申报义务者给予严厉的制裁，是确保财产申报制度有效运行的关健。

三、构建我国被执行人财产申报制度的设想

我国现行“执行制度存在的最大障碍，就是债务人无财产可供执行，或者有财产抗拒执行”[11].执行案件大多属于金钱或物的交付执行，某些行为请求权的执行案件，最终也可归结为对财产的执行。债务人究竟属无财产可供执行还是有财产抗拒执行，显然不能单凭被执行人的简单声明加以认定，也不能仅仅因为未发现可供执行的财产便作出判断。被执行人若没有按期履行而又不希望被采取强制措施，就必须证明自己确实没有或暂时没有履行能力，证明自己不具有拒不履行的主观恶意。这种证明无非是通过全面申报自己的财产状况来进行，因而设立被执行人财产申报制度并没有加重债务人的负担。通常而言，执行债务人大都不会心甘情愿地申报其财产状况，因此，通过何种制度设计确保债务人履行财产申报义务，就成为问题的关键。

笔者就构建我国被执行人财产申报制度作以下一些设想：1、立法安排。被执行人财产申报制度的实施不仅仅局限于法院内部，它涉及当事人程序和实体方面的权益，并可能会对被执行人的人身自由加以限制，根据《立法法》第

8条的规定，应当由民事诉讼法或今后拟制定的民事强制执行法作出明确而又权威的规定。2、申报的程序及期限。执行程序开始后，执行员首先应根据其所掌握的以及申请执行人提供的被执行人财产线索进行强制执行，在必要的执行措施用尽后，如果仍不能实现全部债权或根本不能发现可执行财产，则由执行员向被执行人发出财产申报通知书，限其在7日内如实填报全部的财产情况。被执行人在申报的期限内自动履行义务或者与申请人达成执行和解协议的，经人民法院确认，可以不作财产申报。3、申报义务的主体。被执行人是法人或其他组织的，其法定代表人或负责人是财产申报义务人；被执行人是私营个体或合伙经营组织的，其业主、合伙人是申报义务人，所申报的财产不足以清偿本案债务的，申报义务人必须同时申报其个人家庭财产；被执行人是自然人的，该自然人是申报义务人。4、财产申报的范围。应包括以下内容：（1）、流动资产（银行存款、现金、有价证券等）；（2）、固定资产（土地、房屋、车辆、船舶、机器设备）以及各种物资、产品、原材料；（3）、债权、债务、投资和收益；（4）、可以进行评估的无形资产；（5）、业主、合伙人、自然人的个人家庭财产；（6）、申报日前1年内的财产变动情况；（7）、其它财产情况。被执行人认为所申报的财产情况属于商业秘密，也应当如实填报，但可以请求执行法院为其保密。5、申报的要求（证明程序）。法院在收到被执行人财产申报资料后应进行审查，及时将副本发送给申请执行人。若法院发现或权利人提出被执行人的申报可能存在虚假情况的，法院应当传唤被执行人到法院接受询问，并通知申请执行人到庭听证；经法庭许可，申请执行人可反驳被执行人明显虚假的陈述。被执行人的财产申报如能在形式上证明其确实没有或暂时没有履行能力，并且申请执行人不能证明其申报虚假，就可认为其达到了申报要求。6、被执行人的后续申报义务。已向执行法院申报过的财产，被执行人不得挪作他用，确因生产、经营或维护其基本生活需要使用的，必须得到法院批准。被执行人在财产申报之后新获得的财产或收益，应当在财产的所有权转移或实际占有该项财产、收益之日起10日内向执行法院补充申报。

违反财产申报义务的情形通常有以下三种，笔者认为应区别不同情况由被执行人承担相应的法律责任：1、拒绝财产申报。被执行人拒绝财产申报的，属故意抗拒执行，人民法院可直接对被执行人（申报义务主体）制裁，予以拘留并可同时处以罚款。根据当前经济、社会发展状况，现行民事诉讼法规定的处罚措施已不足以威慑和约束被执行人，应提高罚款金额和拘留期限，对个人的罚款可提至5000元以下，对法人或其他组织的罚款可提至50万元以下，拘留的期限可提高到三个月以下。如在法院实施处罚前被执行人按通知要求进行了财产申报的，原处罚决定可不再执行；如申报义务主体在被拘留期间进行申报的，法院可提前解除拘留。如拘留期满仍不申报的，则以现行刑法第313条规定的拒不

执行判决、裁定罪追究其刑事责任。2、作虚假申报。这极可能是被执行人违反财产申报制度最常见的情形。一般说来，被执行人不会公然选择拒不申报而遭到法律的立即制裁，其往往会将法院、申请人已掌握的或者一些价值不大的财产进行申报，而隐匿具有执行价值的财产。为戒绝被执行人作虚假申报以侥幸逃债的恶意，必须给予此种行为严厉制裁。一旦法院发现在被执行人申报前存在其他可供执行的财产，或者申请人通过自身努力发现了可供执行财产线索，经法院查证属实的，此时便可认定被执行人构成虚假申报。对虚假申报的，应视为拒不执行判决、裁定罪的一种情形，从而追究被执行人的刑事责任。3、不作后续申报。暂无履行能力的被执行人，在经济情况改善后取得了新的可供执行财产，如其在取得后10日内未向执行法院申报，而且并非由于不可抗力之阻碍，法院及申请人发现后，执行法院应即对其罚款，并执行新取得的财产。若此后再次出现取得新的可执行财产仍故意不及时申报的，则应依法追究其刑事责任。

“执行债务人的地位不同于一般民事活动中的债务人，如实申报财产状况应是执行债务人必须承担的一项义务，事实上，也只有强化执行债务人的这一义务，才能最终保障债权人债权的实现”。 [12]诚然，试图以建立被执行人财产申报制度来彻底消除当前“执行难”中的所有问题显然是不够的，但这一制度在目前的架构下确能起到一定的缓解和抑制作用。

注释：

李浩主编：《强制执行法》，厦门大学出版20XX年版，第406页。

最高人民法院院长肖扬在接受记者采访时明确提出“要在全国法院建立被执行人财产申报和审计执行制度”，参见《法院建设重在基层》，载《学习时报》20XX年第243期1版。

黄金龙著：《关于人民法院执行工作若干问题的规定实用解析》，中国法制出版社20XX年版，第78页。

前引，李浩书，第410页。

参见章武生、张卫平等著：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社20XX年版，第667页。

参见赵钢、严仁群：《略论被执行人的财产释明义务及其法律责任》，载《法商研究》20XX年第2期。

参见李国光主编：《民事诉讼程序改革报告》，法律出版社20XX年版，第351－353页。

参见前引李浩书，第750页。

参见上引书第378－410页。

参见谭秋桂、乔欣等《日韩两国民事执行立法与实践考察报告》。

[11]前引5章武生、张卫平书，第655页。

[12]前引李国光书第351页。

黄成刚