我国社会性规制的问题及对策

2010年03期金卡工程?经济与法

NO.03,2010

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我国社会性规制的问题及对策

□秦亚

（中国海洋大学法政学院山东青岛266100）

摘要：政府规制包括经济性规制和社会性规制。近年来西方发达国家在放松经济性规制的同时，社会性规制虽然个别时候或许有些结构调整，但整体上一直呈加强趋势。我国经济三十年的高速发展成就举世公认。但与此同时，需要社会性规制来解决的环境破坏问题、安全生产问题、医药健康问题等几乎每天都在我们身边发生，已经到了令人触目惊心的程度。本文首先通过回顾西方规制经济学的理论特别是社会性规制的理论，对我国社会性规制过程中存在的问题进行分析，进而提出适合我国国情的发展社会性规制的对策建议。关键字：社会性规制规制过程通常意义上的规制（regulation ），是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。卡恩教授的经典性教科书认为，作为一种基本的制度安排，政府规制是"对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定"

社会性规制与经济性规制的主要区别：（1）规制领域不同。经济性规制的范围主要是自然垄断和存在严重信息偏在的领域。而社会性规制的领域是发生外部性（特别是负的外部性）或内部性的领域。与经济性规制相比较，社会性规制不是以特定产业为研究对象，而是围绕一定的社会目标，实行跨产业、全方位的规制，是政府针对特定企业行为的一种横向制约机制。

（2）规制目的不同。经济性规制的目的主要是防止资源配置的低效率，确保使用者对产品和服务的公平利用，同时防止由于信息不对称给消费者利益带来的损害，而社会性规制的目的在于确保劳动者和消费者的安全、健康以及环境质量。与经济性规制相比，它注重的不是经济活动的效率与效益，而是确保公民的基本权利和生活质量，更加关注"以人为本"与经济社会的和谐发展。

（3）规制内容不同。经济性规制的内容主要是市场的进入和退出规制、价格规制、产品质量规制、投资规制。而社会性规制的内容主要是指环境保护、医药卫生、安全生产等方面的规制。

一、社会性规制理论与经济性规制相比较，社会性规制是一种较新的政府规制，虽然在

20世纪初就存在对食品、

药品等方面的规制，但直到1970年代，美国等经济发达国家才开始重视社会性规制，理论界才开始较为系统地研究社会性规制问题，这也决定了社会性规制的理论积累也远远没有像经济性规制理论那么丰富。

（一）市场失灵与社会性规制

关于规制理论依据的传统的经济学观点是规范性的，这种实证理论的规范分析起初被称为"公共利益理论"。它假定政府规制的目的是，通过提高资源分配效率，以增进社会经济福利，并假定政府规制者专一地追求这一目标。历史地看，规制公共利益理论产生的直接基础是市场失灵。当市场失灵出现时，从理论上讲，规制有可能带来社会福利的提高。经济学家一直认为，现实的市场并非像理论假定的那样信息是完全的，而是不完全的，而且交易双方所掌握的信息不对称，于是，有信息优势的交易者一方就有积极性通过损害另一方的利益来谋利。由这一信息不完全和不对称问题造成的市场失灵，就构成了政府进行社会性规制的一个理由。

（二）社会性规制与市场交易及私法的替代关系无论是负内部性还是负外部性问题，它们涉及的都是交易一方对另一方或者对第三方所造成的侵权行为。科斯认为，如果产权界定清晰且交易成本为零或不高，那么，无论产权界定给谁，市场的自由交易便可自动解决资源的最优配置，而政府规制则成为多余的。但有经济学家认为，通过政府管理而建立的完整性产权，并不能自动解决公共资源的竞争性使用问题，这时，利用财产法和普通法来解决是很有必要的，因为前者可以使最有效利用其资源的人获得其使用权，后者则能使他承担相应的义务和责任。国内学者程启智认为：在处理公共性的外部性问题上，由于涉及受伤害的范围太广，波及的人数太多，而要通过个人的努力及私法程序来解决外部性问题，不仅由于交易费用高昂而完全无人过问，而且即使有人过问，也可能因机会主义行为而使个人的努力化为泡影。所以，在解决这类外部性问题上，政府规制的优势是比较明显的。

（三）社会性规制法规的制定和实施过程中的博弈关系无论是对环境质量的规制，还是对产品和服务质量、卫生和健康以及生产安全的规制，无不涉及规制法规和标准的制定和实施，且一般要经过公开的听证程序。因此，国外学者通常把政府规制看作是各相关利

益者或利益集团之间围绕规制法规和标准的制定和实施所进行的讨价

还价的博弈过程。虽然博弈的最终结果可能是各方相互妥协的产物，但在经济学家看来，这种博弈过程是规制机构搜集信息的一种主要机制，且成本相对较低。但也有学者批评，在规制的博弈过程中，那些有能力生产信息的利益集团将利用自己的优势，形成对规制机构和法规制定程序的操纵。

二、我国社会性规制存在的问题

我国的社会性规制经过建国以来六十年的发展已初具规模，初步建涵盖健康卫生、安全、环境保护、产业灾害防治、自然灾害防治、职业规范及旨在降低交易费用及不确定性的法规等各方面的内容的规制体系。但是，随着市场经济的发展和逐步规范，社会性规制则日益显露亟待完善的一面。

（一）社会性规制在立法方面存在的主要问题首先，我国在社会性规制方面尚未形成比较完善的法律体系，与社会性规制的广泛性和深入性不相适应。另外，关于我国社会性规制立法大多为部门立法，这种部门立法仅出于部门工作执法的目的，立法之间缺乏统一性和协调性，从而对提高执行效果不利。而且在不少法规中，并未明确执行机构的地位。

其次，对于违规者缺乏有效的惩罚，没有起到法律威慑作用。对此，主要有两个方面的原因：一是不少法律法规明文对处罚规定较轻，例如，当前制售假冒伪劣商品的现象比较严重，而且长期没有得到有效遏制，重要原因就是对违规者缺乏严厉的惩罚，降低了违法者的风险，使这些违法者为个人私利而侵犯他人权益；二是上述的法律体系至使法律的可操作性比较低，从而使部分不法商贩能钻法律的漏洞。

再次，我国规制的法律法规源自于计划经济时期立法，其内容的修改调整和社会需求相比滞后，内容的广泛性和深入性不够，从而在执法过程中无法可依，失去了执法的依据。

（二）社会性规制在执法方面的主要问题首先，从我国许多社会性规制法律法规来看，并未明确执法机构的法律地位，而是有一些国家行政管理部门按照各自的职能各自执法，各自之间的权利责任缺乏明确的界定。此外，地方政府和行政管理部门作为实际的规制执法者，在改革过程中不断强化的地方利益驱动下往往对部分企业违法乱纪现象采取宽容态度，甚至给予一定的保护，必然产生相当大的执法差异，影响了执法效果。

其次，规制的执行人员缺乏相应的业务能力和专业素质，这和我国当前的干部人事制度有重要关系。传统的干部任用主要根据资历和政治表现，而较少考虑被任用者的工作性质所要求的知识背景和业务素质，所以形成真正的技术型、专家型的执法人员所占比例较少，这种人才结构必然会影响我们规制机构的执法水平。

再次，由于社会性规制是对微观经济主体经济管理行为，可能导致执法过程中执法人员的寻租和设租行为，偏离了执法的目的，甚至和有关违法主体和个人勾结在一起，给正常的市场秩序和社会福利造成更大的损害。

总之，无论是社会性规制的立法过程，还是社会性规制的执法过程，缺乏与其他社会团体的互动。前者主要指在规制立法方面，我国的政府没真正建立和其他社会团体的互动机制。这表现在我国政府改革和政策调整过程中的透明度和公众参与度过低，政府信息不为外界所知，而民意的表达渠道为某些方面原因不畅通；体现在后者，则表现为有关执法机构仅根据相关规章制度和上级的命令执法、执法行为和执法程序缺乏公开性。

三、我国社会性规制问题的对策根据以上的分析，我国社会性规制仍存在严重的问题和不足，必须继续对其进行全面的改革和制度的完善。借鉴理论研究和国际经验，并结合我国经济性规制改革的实际，当前我国社会性规制改革，应该恰如其分的分析我国目前经济转型的社会实际。不仅仅是放松经济性规制

金卡工程?经济与法2010年03期NO.03,2010

264现行土地征收制度的经济学分析

□戴冬阳于会宾

(军事经济学院湖北武汉430035)

摘要：我国征地制度改革是一项事关经济发展、社会稳定的大事，其涉及地方政府、用地者、农民集体和农户等多方利益。本文试图建立了一个简单的经济学模型，来分析我国现行征地制度存在的效率问题，以期为推进我国征地制度改革提供有益的参考。

关键词：征地制度模型绩效

一、问题的提出

随着我国城市化、工业化进程的推进，我国大量的农用土地转化为

非农用途。相关数据显示，我国在1978年到2000年间，中国城市从193

个增加到663个，镇的数目从2173个增加到20312个，上亿的农民从农

村转入城镇，城镇人口从1.7亿增加到4.56亿。而且，基于改革开放和

经济增长的累计效果，未来数十年中国的城市化、工业化还将加速。虽

然从某种意义上讲，城市化、工业化的高速发展是中国的机会，也是农民

发展的最大机会。但伴随城市化的加速，中国城乡协调发展的基础正受

到强大冲击。农村耕地被占规模过大，农地转用的资源配置效益低下，

农民土地权益遭到严重剥夺，这些问题已经严重制约了农民收入的增

加。当然，我们不能以此否认工业化、城市化，工业化、城市化是中国现

代化发展不可阻挡的潮流。但问题的关键在于：在现有体制下进行的工

业化、城市化所产生的如此巨大的代价(如对国家粮食安全的影响、土地

资源浪费严重以及造成大量失地农民影响社会稳定等)，我们是否能够长期承受下去？现行的农村土地征收制度需要做出什么样的变革，以尽可能地减少这种代价？本文试图从经济学的角度来剖析我国现行征地制度存在问题，并提出相关的改革建议。

二、建立模型

下面我们运用经济学知识建立了一个简单的分析我国现行土地征收制度的模型：

图1现行土地征收制度经济学分析图

1、我们假定土地只有两种用途：农业用途和非农业用途。

2、MR表示城市土地的社会边际收益，SMC表示征地的社会边际成本(包括农村土地用于农业用途的机会成本和征地行为产生的交易成本)。

3、折线ZMC表示政府征地的边际成本。其中AB段表示土地利用规划数量范围内的政府征地（表示历年来所有土地利用规划批准的征地

和强化社会性规制。在社会性规制领域，有的行业不是没有规制，而是规制越位，不是一句加强社会性规制就能解决的。当前的改革应着重从以下几个方面进行：

（一）完善社会性规制的法规

无论是美国还是日本，对于社会性规制，相关法律的制定成为政府实行规制的首要前提条件。在这些相关法律中要规定执行机构的独立性及其职责，规定规制的对象，以及对相关违法行为的处理方式，而这些恰恰是我们暂时所欠缺的。

一方面，由于我国对于依法治国理念的提出较晚，缺乏与市场经济体制发展相适应的法律建设，这使得规制法规作为其中的一个组成部分虽然在近年来得到了一定的完善，但是仍然与经济生活的需求相距甚远。另一方面，由于缺少依法规制的观念，还有长期的行政长官做主的思想在作祟，我国有关规制的政策的制定和执行缺乏稳定和持续性，随意性极强。这从根本上降低了规制的效率和政府的信用度。相比之下，我们应该借鉴西方国家依法规制的理念，任何一项规制在其成立之前，都要经过立法机关的充分讨论，并且通过立法的形式确认下来，这既可以避免随意规制的盲目性，也更有利于在执行规制的过程中通过法律来对执行机构本身进行监督。

（二）建立独立的、专门的规制机构

美国的"联邦贸易委员会"、"食品与药品管理局"和日本的"公正交易委员会"等是专门地为监督有关竞争，以及食品和药品规制法规实施而设立的规制机构。这些规制机构依法具有独立的执法的权力，除了能够集中责任，针对具体问题处理以外，更重要的是可以在相当程度上避免其他行政部门和利益集团的随意干扰。

但是从我国目前来看，社会性规制的法规并没有明确规制机构的法律地位，而是由一些国家行政管理部门按照各自的职能共同执法。如中国的《反不正当竞争法》第十六条规定："县级以上监督检查部门对不正当竞争行为，可以进行监督检查"。而监督检查部门包括工商、物价、卫生、计量、环保等行政管理部门。这样，该规定就意味着这些国家行政管理部门都是《反不正当竞争法》的执法机构。这种由多个行政管理部门共同执法的体制的一个突出问题是，把对特定对象的规制职权分散于多个行政管理部门，缺乏统一的、具有权威性的规制机构实行统一执法。

（三）重视社会监督的作用

1970年代之后美国社会性规制法规立法的迅速完善以及在经济生活中的迅速实施，虽然可以看作是经济发展的客观需要，但更重要的，起到了决定性推动作用的，是美国广大民众的自发的各种运动以及社会各个领域专家们在理论和舆论上的强烈要求。这些自发的民主行为，经过漫长的历史过程，与原有的利益集团进行了激烈的斗争，并最终能够把这种要求诉诸于法律。

与此相比，我国的法制建设多是自上而下的。这自然与历史上政府扮演的传统角色有关，但是，广大民众自身缺乏作为公民的权利和义务的意识，也是其中很重要的原因。事实上，社会性规制都是与人民的生活和生命的健康密切相关的经济问题，如果只是一味等待和期待政府对此做出及时反映并制定出法律法规，势必要经过更长的时间，而且很难确保民众利益的真正实现。因此，除了政府要在立法方面承担主要责任以外，作为普通消费者的个人，也有一定的义务，向社会舆论和执法机关投诉自己的合理要求，以推动社会性规制立法的进程。

社会监督的另外一个重要角色是新闻媒体。他们通过报纸、广播、电视等媒介监督国家司法机关和行政职能部门履行规制职责，普及有关规制的法规，揭露社会上一些违法和违纪的现象，为弱势群体伸张正义。在保护普通民众的的权益方面，媒体正起着越来越重要的作用。但是我国的媒体与国外媒体有很大不同，这除了历史和文化的影响以外，相关法律和有关行政机关的管理体制，仍然限制着媒体作用的充分发挥。

参考文献：

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[3][美]丹尼尔?F?史普博(余晖等译).管制与市场[M].上海：三联书店，1999

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[5]程启智.政府社会性管制理论的比较研究[J].中南财经政法大学学报，2004(5)

作者简介：秦亚（1984-），女，汉族，山东菏泽人，中国海洋大学法政学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：

公共政策分析。