金融监管的理论依据

金融监管的理论依据

小组成员：常乐、杭天乐、景鸿、李娜、吴竞男

一、金融监管发展脉络概述

从金融监管成型理论的历史演进来看，被认为是政府正式监管金融开始标志的1720年英国的《泡沫法》直接指向“那些以为大家造福为幌子，设计、运作危险、有害的项目，吸引大批不够谨慎的人认购股份，筹集大批资金的人”，取缔了所有未取得议会或皇家许可的股份公司，一种近乎因噎废食的严格监管的做法带来了半个世纪的过于谨慎的保守，直到工业革命开始情况才发生变化。经历了一段相对自由发展的时期之后，20世纪30年代大危机使得金融体系的安全再度凸现出来，在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传统上中央银行的货币管理职能已经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，金融监管更加倾向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度，从法律法规和监管重点上，对金融机构的具体经营范围和方式进行规制和干预逐渐成为这一时期金融监管的主要内容。进入70年代，滞胀问题的出现使得自由主义理论重新占据主导地位，与此相适应，在金融监管领域自由化的思潮也日渐高涨；从另一个角度看，这是在基本解决了安全问题之后，对效率问题开始进行尝试。90年代之后的区域性金融危机又重新对已经渐渐放置到次要地位的安全问题提出要求，金融监管更倾向于在二者之间寻求均衡。在这个动态发展过程中，我们可以发现，金融监管活动和监管理论是随着金融实践的现实而发展的，金融监管机制也是在金融实践的过程中不断完善的。

新古典经济学认为, 市场失灵主要由市场垄断、外部性、公共产品等原因产生, 而通过政府管制可以消除这些问题, 从而纠正市场失灵、实现资源配置的帕累托效率(Stiglitz,

1971,1993; Varian, 1996; 高鸿业, 1996)。自1970 年Akerlof 的代表作“柠檬市场: 质量的不确定性与市场机制”发表后, 使经济学界进一步认识到, 不完全及不对称信息是造成市场失灵的又一主要原因。一般认为, 金融市场也因上述原因而出现失灵, 并且存在的外部性、脆弱性等比其它行业更加明显, 从而使金融市场的失灵比其他行业的失灵更加严重, 所以几乎所有的国家都对银行业实行了比其他任何行业更加严格的监管。

二、20世纪30年代大萧条以前的金融监管及其相应理论依据

最早的金融监管追溯到18世纪英国的《泡沫法》，17世纪英国发生“南海泡沫”案以及18世纪初法国发生“密西西比泡沫”事件推动了这一法案，为了避免再一次的出现证券投机狂热，英国政府采取了严厉地监管手段（但不得不用因噎废食来形容它的效果）。

在19世纪，中央银行制度逐渐普遍化。中央银行作为管理者、监管者，在自由经济盛行的时代独自成长起来，在这一时期关于金融监管的理论主要围绕着中央银行的作用来论证的，其中具有代表性的是“真实票据理论”与“通货学派”理论，主要是集中在货币监管和防止银行挤提方面，对于金融机构经营行为的具体干预很少论及。虽然当时有人论述中央银行的必要性以及金融监管的必要性，但是主流的新古典经济学顽固地坚持“看不见的手”的信条，因此并没有特别具有影响力的金融监管理论产生。

三、30年代到70年代的金融监管理论

由于20世纪30年代大危机的影响，越来越多的人认识到市场这个看不见的手也并不是万能的，因此金融监管的理论才逐渐受到重视，可以说金融监管理论是建立在对市场不完全性的确认基础上的。

根据各个理论之间的逻辑关系来论述下列理论：

（一）首先是公共利益论。

公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础，指出管制是政府对公共需要的反应，目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。公共利益论又被称为市场调节失败论，该理论是在20世纪30年代大危机后出现的，是最早用于解释政府监管合理性的监管的理论。公共利益论奠定了金融监管的理论基础，该理论认为，监管市政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公平、不公正和无效率或低效率的一种回应。正因为政府的参与才能够解决市场的缺陷，所以政府可以作为公共利益的代表来实施管制以克服市场缺陷，而由此带来的公共福利降大于管理成本。

公共利益论认为，政府实施金融监管是为了社会公众利益而对市场过程的不适合或低效率的一种反应；是纠正金融市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的制度安排。

公共利益论只是提到了市场具有不完全性，但是它并没有针对市场的不同缺陷给出不同的理论，它只是告诉人们，市场存在着缺陷，而政府的参与可以解决缺陷，因此政府需要插手金融市场的运作。

但是这一理论存在着一些缺陷：

（1）它假定监管者的目标是社会利益最大化，并认为他们有能力实施各种监管政策；

（2）这一理论是20世纪30年代大萧条理论的产物，只能为大萧条时期改革所实施的大部分管制措施提供理论依据，并不足以解释20世纪80年代以来金融监管的模式与结构；

（3）在政治制度不完善的前提下，我们无法确定什么是社会利益。

（二）接着又产生了诸多关于金融监管的理论，这些理论很大程度都是以公共利益论为基础，针对公共利益论中并没有详细论述的市场具体缺陷，给出了不同的金融监管的理论依

据，比如有公共利益论，自然垄断说，外部效应说，信息不对称说，公共产品论以及道德风险论等等理论。

1.公共产品论

金融体系的公共产品特性。。因此，金融体系对整个社会经济具有明显的公共产品特性。作为公共产品，不免地就会出现“搭便车”问题，即人们乐于享用公共品带来的好处，但缺乏有效的激励为公共品的提供和维护做出贡献。因此这就需要政府来代表全民利益，通过保持金融体系稳定的各种手段来维护这种公共产品。

2自然垄断监管理论

金融机构是经营货币的特殊企业，它所提供的产品和服务的特性，决定其不完全适用于一般工商业的自由竞争原则。

自然垄断监管理论以规模经济为基础。一方面，金融机构规模经济的特点使金融机构的自由竞争很容易发展成为高度的集中垄断，金融机构自由竞争的结果是金融业的高度垄断，造成消费者福利和金融效率的损失，并对社会经济发展带来负面影响。

另一方面，自由竞争的结果是优胜劣汰，自然垄断监管理论同时也认为：稳定与自由竞争存在显著的替代性。金融业的自我特征决定了，金融机构自由竞争带来结果更多的是整个金融体系的无序，而非优胜劣汰。自然垄断监管理论认为，金融监管的一个主要使命就是如何在维持金融体系的效率的同时，保证整个体系的相对稳定和安全。

因此，自然垄断监管理论主张通过政府干预，创造一个公平、高效、适度的竞争环境，避免金融机构的高度垄断，丧失金融效率与活力，从而保障金融体系的稳定运行。

3信息不对称论

在这里的信息不对称理论，集合了道德风险论、信息的公共产品论以及外部效应论等诸多理论。

信息不对称(A Symmetric Information)是指信息在交易双方分布的不均衡性，有信息优劣的差异。金融交易的风险源于金融市场参与者的不完全信息。信息是预测未来必不可少的最基本要素，因而在理性决策中占据着举足轻重的地位。

银行等金融中介的存在, 一方面有效地解决了信用过程中授信主体之间信息严重不对称问题, 另一方面又形成了存款人与银行、及银行与贷款人之间的信息不对称, 金融市场参与者获得信息，通常要付出很大的成本，从而导致金融市场中的信贷配给及逆向选择与道德风险问题(Stiglitz, Weiss, 1981) , 造成金融市场失灵，导致了金融交易的风险，从而可能引起金融危机。信息不对称程度越大, 逆向选择与道德风险问题就越严重, 市场失灵也就越明显(蒋海, 2002)，这是关于道德风险论的内容。

不完全信息的第二个结果是, 价格体系不再有效地传递有用信息, 引起市场参与者较高的信息成本, 无法实现信息效率市场的均衡, 造成金融市场的低效率(Grossman, Stiglitz, 1976) 。

不完全信息引起金融市场失灵的第三个重要方面是信息具有公共产品的性质(Spierings, 1990;Stiglitz, 1993)，这是关于信息的公共产品论的内容, Spierings 认为, 金融机构作为信息的加工者, 可以再利用特定的信息, 并在信息销售之后不会降低信息的价值, 这种消费者联合或共同消费的产品特征是典型的公共产品。这一特征与信息的可信度联系起来就可以导致信息收益的困难性, 因为如果缺乏政府监管, 金融机构提供的特定信息数量将明显地少于最优资源配置所需要的信息数量。

Stiglitz 认为, 信息产品在以下三个方面与传统商品有显著区别: 首先, 信息产品具有非竞争性和非排它性两个纯公共产品特征, 所以信息产品的供给是不足的; 其次, 由于占用

信息回报的困难性, 使得信息的获得通常具有外部性, 私人可以在信息的消费中获得其它收益; 第三, 对信息的支出可以看成是固定成本, 因为信息的支出并不随信息数量而变化, 而这一特征使信息密集型的市场具有不完全竞争的性质。由于上述三特征, 信息产品市场通常是低效率的。显然Stiglitz 和Spierings 的分析是合理的。

进一步研究表明, 由不完全信息导致的金融市场失灵实际上也造成了银行体系的不稳定, 因为在信息不对称条件下, 从存款人的角度来看, 银行通常是不透明的或透明度较低, 存款人要对银行进行监督需要支付较高的信息成本,Akerlof 的“柠檬市场”就会出现, 在该市场中存款人很难鉴别经营状况良好和不好的银行, 任何不利信息都会导致存款人到银行提款的预期单位风险溢价高于不提款, 在提前支取存款的成本小于预期的损失时就造成银行的挤兑。由于素有经济社会“大脑”之称的金融市场(Stiglitz, 1993) 与经济系统的各个部门有着紧密的联系, 所以任何与之相联系的部门或企业出现了困难和倒闭都会给金融市场市场带来不利影响, 一旦这些不利影响形成了金融市场中的不利消息, 就会引起挤提。如果这一推论成立, 那么银行体系不稳定的另一主要原因来自金融市场中的非对称信息, 即非对称信息使金融市场中的不利消息产生投资者和存款人过高的风险预期, 从而引起投资者的资产转换和存款人的挤兑, 导致金融市场的波动和不稳定。

关于外部效应论在信息不对称理论中的体现并不是那么直接，这方面的论述角度并不是正面论述外部效应与信息不对称理论的关系，而是从否认外部效应的直接作用作为切入点，点出信息不对称理论才是外部效应的直接原因，因此外部效应论的实质是信息不对称，在信息是完全的情况下，金融机构经营失败并不会引起外部性。

目前比较普遍的看法是, 银行业是一个特殊行业, 因为银行破产的社会成本明显地高于银行自身的成本(Kareken and Neil, 1983; 江曙霞, 1994; 厥方平, 2000) 。金融机构的特点是它具有广泛的债权债务（包括或有债权、或有债务）关系，包括金融机构相互间的债权

债务关系和对公众的债权债务关系，并通过对债权的管理获取收益，这就决定了金融机构的经营具有很强的外部性，有正外部性也有负外部性。金融机构经营中的负外部性对金融机构的负面影响极大，有时可能是破坏性的，由于每一家金融机构都具有负外部性，这样个别金融机构出现问题便有可能波及整个金融业，酿成金融危机。因此，必须对每一家金融机构实施严格的日常监管，以最大限度减轻负外部性。按照经济学原理，当某一经济单位所从事的经济活动存在着某种外部性，尤其是负外部性，其自我运行所达到的利益目标，就不可能与社会利益保持一致，这就需要代表社会公众利益的国家，对其活动进行必要的干预，以引导或强制其活动尽量与社会公众的利益保持一致。按照福利经济学的观点，外部性可以通过征收“庇古税”进行补偿，但是金融活动巨大的杠杆效应，即个别金融机构的利益与整个社会的利益之间严重的不对称，使这种办法显得苍白无力。另外，科斯定律从交易成本的角度说明，外部性也无法通过市场机制的自由交换得到消除。因此，需要一种市场以外的力量介入，来限制金融体系的负外部效应，这就是金融监管。

但是银行破产存在很高的社会成本是否成立呢? 这需要重新考察外部性这一概念。

一般认为, 外部性是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象,Meade (1973) 将其定义为这样一种事件, 即它给某位或某些人带来好处(或造成损害) , 而这位或这些人却又不是作出直接或间接导致这些事件之决策的完全赞同的一方。如果该定义可以作为判断外部性的标准, 那么银行破产的外部性并不比其它行业的企业破产的外部性更大。首先, 银行失败的利益相关者包括银行所有者(股东)、经营者、一般职员、存款人、贷款企业和其他有业务往来的金融机构等, 所有这些利益相关者并不是“第三者”或局外人, 而是与银行之间存在契约关系并有权力监督银行运作而不使自己的权利受到损害的契约方, 实际上这些利益相关者通过契约关系形成了以银行为核心的利益集团, 所以银行破产后存款人、企业和其他利益相关者遭受的损失是这些集团成员在投资过程中应该承担的风险与

损失, 而不是外部负效应的被动接受者; 其次, 银行破产引起的金融恐慌和危机所产生的社会成本问题, 虽然被学术界广泛接受, 但存在较大的主观性, 并没有确凿的数据来证明这一点(Thomson, 1990)。

研究表明, 金融恐慌和银行危机只是信息不完全条件下人们错误预期的集中表现, 因为个别银行破产的信息通过信息不完备的市场被严重扭曲和放大, 形成了人们的错误预期, 再加上银行体系内在的脆弱性, 使得个别银行的破产引发了多米诺骨牌效应。因而信息不完全才是产生金融恐慌和金融危机主要原因, 个别银行破产只是诱因而已。如果信息是完全的, 银行破产并不会引起外部性问题,Diamond 和Dybvig (1983) 的银行挤兑模型也就不能成立; 第三, 如果将信息不完全条件下个别银行破产对公众预期的影响作为其外部性,那么这种外部性是很难估计和量化的。Benston 等人(1986) 的研究表明, 美国在1865—1933年期间, 即国民银行法案颁布到存款保险制度建立, 银行失败的总损失是123 亿美元, 相当于商业银行总资产的1% , 存款者的损失只有24 亿美元, 相当于所有商业银行存款的0.21%。即使在大萧条时期(1930—1933) , 存款者的损失也只有所有商业银行存款的0.81%。可见, 在没有联邦存款保险和较轻的监管环境中, 银行失败的私人成本显然是很小的。因而银行破产存在很高外部性的观点可能只是一个误解, 而非一个现实。通过上述银行破产的外部性分析, 我们可以得到一个初步结论: 人们夸大了银行破产的外部影响, 实际上金融恐慌和金融危机的爆发不是或主要不是由银行破产的外部性造成, 而主要来自信息不完全条件下银行体系的内在脆弱性及其广泛影响力和众多利益相关者。

四20世纪70年代以来的金融监管理论

20世纪70年代以后，金融自由化理论逐渐成为主导，主张放松对金融机构过度严格的管制，特别是在接触金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的限制，

回复金融业的竞争，以提高金融业的效率。但是我们不能简单地认为金融自由化理论是对政府金融监管的全面否认和摒弃，而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的调整。很显然，没有任何一个金融自由化理论的支持者同意完全接触政府金融监管，就像当初“自由银行制度学派”所主张的那样。因为自由主义经济理论的最新“复兴”，并没能否证调过去几十年经济学在证明市场确实有缺陷方面的成果，它们与主张政府干预者的观点差异也仅仅限制在干预的范围、手段和方式等并不算本质的方面。在这种情况下，金融监管理论开始转向如何协调安全稳定与效率的方面。其中，与以往金融监管理论有较大不同的是，现在的金融监管理论除了继续以市场不完全为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响，如明斯基的“金融体系脆弱论”，Diamond和Dybvig的“银行挤提模型”等等。在这里就具体提一下金融体系脆弱论，20世纪60年代以前，金融危机与经济危机相伴而生，形成了“金融危机是经济危机的一种表现形式”的思维定式。20世纪60年代以后，金融危机开始呈现出独立性，有些金融危机甚至完全脱离实体经济。为此，金融体系的内在脆弱性开始吸引金融监管研究的视线，形成了金融监管理论的另一分支——金融脆弱的监管理论。

这一理论源于“金融不稳定假说”，认为银行的利润最大化目标促使其系统内增加有风险的活动，导致系统内的内在不稳定性。这种不稳定性来源于银行的高负债经营、借短放长和部分准备金制度。银行经营的是金融资产，这使得各金融机构之间的联系非常密切，而各种金融资产的可流通性又使得银行体系有着系统风险和风险的传导性，“多米诺骨牌效应”容易在金融体系中出现，所以金融业比其他行业具有更大的脆弱性和不稳定性。因此，通过金融监管和控制金融体系系统风险显得异常重要。

五金融监管理论的质疑

虽然广泛的金融监管实现了金融稳定的目标，促进了金融业的稳定发展，但是随着经济形势的变化和金融环境的变迁，20 世纪60 年代末，由于广泛的管制，全球金融业的效率日益下降。理论界与实务界因此强烈呼吁自由化、放松管制，并出现了大量质疑政府监管金融活动的理论，主要包括利益集团理论和监管失灵理论。认为政府任何一项监管措施，都应是代表社会福利的选择，但根据阿罗不可能定理，能够反映社会所有成员偏好的福利函数是不存在的，即使能够确定，也无法保证政府不会将特殊利益置于社会整体利益之上。因为代表政府执行监管的人员，也并不总是理性的、完全自律的和道德上完美的人，会因为缺乏监管、追求自身利益最大化等而损害公众利益。德国历史学家弗里德里希·迈内克曾指出，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力、逾越正义与道德界线的诱惑。”“不受限制的权力乃是世界上最有力的、最肆无忌惮的力量之一，而滥用这种权力的危险也是始终存在的”。因此，认为金融监管在理论上是不可能达到维护公众利益目的的，也不可能通过政府干预矫正市场失灵的。