北京市垃圾处理设施特许经营与运营监管

北京市垃圾处理设施特许经营与运营监管

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生活垃圾处理是市政公用事业的重要组成部分，使城市经济和社会发展的具体体现，直接关系到民众公共利益，关系到城市经济和社会可持续发展。2002年以来国家建设部县级下发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，发布《市政公用事业特许经营管理办法》，以推进市政公用事业市场化，促进市政公用事业健康发展。

近几年来，北京市市政行政主管部门，依据《北京市城市基础设施特许经营办法》，结合实际采取多种形式垃圾处理特许经营的同时，也本着规范化、科学化、制度化、标准化的原则，在生产安全、服务质量、环境质量、设施设备维护方面采取措施，大力加强对垃圾处理设施的运营监管，切实提高生活垃圾处理水平。

一、北京市垃圾处理设施特许经营实施情况

垃圾处理市场的逐渐放开，是社会主义市场经济体制的必然要求，是市政公用行业市场化进程的重要步骤，以政企分开、政资分开、政事分开为主要内容的环卫体制改革，以及《北京市城市基础设施特许经营办法》于2003年10月1日的发布实施，促使北京市垃圾处理行业形成了多元化的局面，具备条件而实施特许经营的项目也以以下多种形式存在。

（一）环卫作业委托服务的形式。北京市东南线、西南线及北线三个垃圾处理系统，包含垃圾转运站、垃圾堆肥厂、垃圾填埋场和粪便处理厂共计9座处理设施，分别隶属三个环卫工程集团公司，其国有资产由国资委代表国家统一管理。北京市市政管委作为垃圾处理事业的行政主管部门采取委托作业服务的形式，将东城、西城、崇文、宣武四个中心城区全部垃圾以及丰台、朝阳等区部分垃圾的无害化处理工作委托三个集团公司进行，日垃圾处理量平均吨，占全市垃圾处理量的%，日粪便处理量平均吨，占全市粪便处理量的%。

（二）BOT的形式：即在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交。随着北京市垃圾密闭化管理范围的扩大、城镇化速度的加快，以及对生活垃圾处理从无害化向资源化、减量化的转变，都使得完全靠城市财政投资建设和运营垃圾处理设施的局面难以继续，鼓励和吸引各类所有制经济采取BOT的形式积极参与到垃圾处理事业的投资和运营将是未来几年的主要形式。采取此种形式建设的南宫医疗垃圾焚烧厂已经于2004年底投入运行，南宫泔水处理厂、董村垃圾综合处理厂以及丰台区垃圾综合处理厂的建设也正在按此形式超前推进。

（三）委托运营的形式，即在一定期限内，将垃圾处理设施移交特许经营着运营，期限届满无偿移交。目前北京市四季青粪便处理中心已经委托北京昊业怡生科技发展公司运营，负责处理西城区和海淀区粪便；丰台区黄土岗和西道口两座粪便处理设施也已经委托隆润新技术发展有限公司运营，负责处理丰台区粪便。这些特许经营者与原有从事垃圾粪便清运、道路清扫保洁的环卫队伍相比，在管理理念、技术水平、人员素质等方面都具有较强的优势，更能适应新型垃圾粪便处理设施不断更新提高的处理技术的要求。

但是，目前北京市垃圾处理事业实施特许经营和市场化仍然处于初始阶段，在全市范围内实施情况还很不平衡，大型新建无害化处理设施具备实施条件，郊区小型处理设施还不具备条件，仍然有市政环卫队伍运营。即使已经实行特许经营的设施也仍然存在着价格不合理、运营期限不明确、运营监管责任部分明等各种不足。尽管垃圾处理设施实施特许经营制度，必须从实际出发，不能一刀切、齐头并进，但却是一个目标，是努力的方向。

二、实施特许经营后，加强垃圾处理设施运营监管的必要性

生活垃圾处理的特性需要加强运营监管。生活垃圾处理具有“公共性”，是公益性事业，直接关系到公众利益和公共安全；具有“垄断性”，普通的消费者对其无能为力，基本上没有选择的权利。因此政府、行业主管部门就必须承担起“公共责任人”的义务，代表人民群众，代表消费者，加强对垃圾处理工作的有效监督和管理。

行业主管部门的职能和责任发生了重大变化。在传统体制和观念中，城市市政公用事业往往有政府统一运营管理，垃圾处理工作也由城市财政投资，市政环卫主管部门进行直接管理。在环卫体制改革后，在

环卫市场准入后，行业主管部门就由对垃圾处理设施负责，转变为对人民群众消费者负责，政府的职能转变为：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务；主管部门的责任转变为：协助相关部门核算和监控企业成本，提出价格调整意见；监督获得特许经营的企业履行法定义务和其他规定的义务；对获得特许经营权的企业的经营计划实施情况、产品和服务质量以及安全生产情况进行监督；受理公众对企业的投诉等等。监管和被监管双方认识上还有不到位的地方。目前在全国大中城市，垃圾处理市场的开放推进很快，但是市场的监管却相对滞后，主管部门对如何明确监管的认识还不明晰，监管体系尚未建立或有待完善。个别监管部门甚至存在“一推了之、一放了之”的放松意识。被监管方对政府的监管范围及作用的认识需要提高，多数企业错误地认为设施运营完全是自己的事情，容易发生追求利润的最大化而忽视公共利益、环境利益的现象。北京的实际情况决定要快速完善监管体系和制度。北京作为中国的首都，作为2008年奥运会的举办地，对环境质量、服务标准的要求更加严格，垃圾处理设施工艺运行需要保持较高水平。多数处理设施和政府主管部门之间以“合同”关系存在，如果监管不到位将会发生数据虚报、经费超支、运行标准下降的可能，将直接导致消费者权益的损失。到目前为止，北京垃圾处理的投资还存在市区两级政府，各区域管理模式还存在差异，各处理设施工艺技术参差不齐，处理费用千差万别，这些都要求主管部门建立完善的监控体系和组织，统一进行监管。

三、北京市垃圾处理设施运营监管体系建设和发展

（一）组织体系

截至2004年底，北京市共有垃圾粪便级医疗废物处理设施33座，分别隶属于三个集团公司和十五个区县管理。北京市市政管理委员会作为市级行政主管部门总体负责处理设施运营监管工作的实施，各区县市政管理委员会作为区县级行政主管部门负责对本区县所属垃圾粪便处理设施运营监管。北京市垃圾渣土管理处受市市政管理委员会委托具体开展监管工作，对市属垃圾处理设施运行情况监督检查，对区县垃圾处理设施运行情况进行定期抽查，同时负责检查人人的培训工作。

（二）监管程序

为规范监管工作的进行，规范监管人员的工作行为，在《北京市垃圾粪便处理设施检查考核办法》中监管程序规定了检查人员实施检查时的最低人数、检查取证办法及证据存档、检查情况汇总分析和评价意见形成方式期限，同时对垃圾筛分、转运、堆肥、填埋等设施检查的具体工艺环节的顺序和部位进行了明确的阐述，规定了检查评价实行百分制量化考核的形式。市行业主管部门将市属垃圾处理设施月度检查情况及区县所属垃圾处理设施季度抽查情况形成《评价报告》，以《市政管理信息》（环卫设施专刊）的形式向市区两级政府及被检查单位进行报送和反馈，使得政府部门能够及时掌握垃圾处理设施运营情况，并督促运营企业（单位）有的放矢进行整改和完善。

（三）监管措施

政府对运营企业（单位）的监管，既要代表公众利益，切实负起监管责任，又不能管的过细，过多干预，在以下重点方面进行监管。

1、实行成本测算，核定运营价格。无论是委托服务、建设运营移交还是委托经营，运营的价格是前提。根

据环卫企业会计制度，垃圾处理设施成本项目主要包括：人员工资及福利费用、设备车辆备件及低值易耗品消耗、水电油等动力费用、燃润料、轮胎、修理费、工艺费用（臭味、污水治理、日常覆盖、边坡维护、堆肥菌种消耗等），同时还要根据运营方式的不同、运营单位性质的不同考虑折旧、税收及合理利润等。总之垃圾处理设施运营价格既要考虑经营者的合理利润，又不能过高上涨，否则将损害消费者的利益；既要体现垃圾处理行业的特性，又要兼顾财政、物价等方面的规定，按照《价格法》规定的程序执行；既要有一定的稳定性，又要考虑市场价格的波动。

2、采集信息数据，核准作业数量。自2000年以来，逐渐形成了以北京市垃圾渣土管理处为中心的全市环

卫信息管理系统，建立了全市环卫信息报送网络，负责对全市环卫信息包括垃圾处理量数据的收集、汇总、分析等管理工作。目前该网络已经覆盖全市环卫专业作业单位49个，日报表达到54份。垃圾处理设施作业数量及运营价格二者形成了运营企业（单位）的总费用。因此在运营单位及时报送信息数据的同时，还要加强对作业数量的检查、核实，包括对计量称重的规范性、报表数据的准确性、运输记录但

的逻辑性进行检查，结合暗查的方式核实计量数据的真实性，对发现的虚假错漏现象分别给予处罚和扣减，从而确保作业量数据准确、真实、有效。

3、制定工艺标准，严控作业质量。组织生产，为社会提供足量的、符合标准的产品和服务；加强对生产设

施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好是经营单位应该履行的责任。为对此进行有效监管，北京市行业主管部门制定了《北京市垃圾处理设施检查考核标准》，对处理设施运行工艺、设备管理、生产管理等进行了细致的规定，同时约定各处理设施要严格按照主管部门审核的《工艺运行管理手册》组织运营。《工艺运行管理手册》作为处理设施运行管理的根本基础，内容包括设施介绍、运行工艺控制、设备管理、记录统计、人员岗位责任等，同时运营单位要结合工艺实际变化情况及时更新和修改手册并经主管部门审核。监管过程中，严格对照标准从日志记录、环境卫生、污水粉尘控制、垃圾筛分转运、压实覆盖、沼气处理、堆肥发酵以及设备清洁维修等具体环节进行检查考核，严格控制作业服务质量。

4、实行环境监测，确保环境质量。环境监测是处理设施运行管理的关键环节，监测数据直接反映设施环境

质量，是判断垃圾无害化处理的量化指标。北京市市政管理委员会结合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《城市生活垃圾处理既污染防治技术政策》，多年来坚持将环境监测管理作为对处理设施加强监管的重要手段，并实行政府强制性管理。环境监测工作每年共计进行三次，分别在丰水期、枯水期和平水期进行；监测内容包括大气、地下水、渗沥液、沼气、噪声，包含30多项指标；监测对象为全市已投入运营的所有垃圾粪便及医疗废物处理设施。通过环境监测发现部分设施存在臭气、TSP等大气项目超标的现象，经过完善工艺和基础设施给予解决，同时监测结果也显示垃圾卫生填埋场地下水水质稳定，为对地下水造成污染，说明北京市垃圾处理设施总体运行情况良好。

5、高度重视，确保公共安全和生产安全。安全问题无小事。对生产安全的监管主要是要求各处理设施要有

完备的安全操作规程、消防交通等安全设施、安全警示标志齐全、安全教育管理到位。对沼气安全的防范是监管的重点，全市所有处理设施都定期检测沼气浓度，发现沼气浓度超过1.25%的部位立即采取措施，消除安全隐患。“公共安全”的监管措施主要是建立全市垃圾处理紧急与按制度，制定全市垃圾处理应急预案和各设施自身的应急预案，确保在突发事件来临时，垃圾粪便及医疗废物能够及时清运并进行无害化处理，确保不影响公共利益和公共安全。

（四）规划目标及任务

在推进垃圾处理市场化、产业化，实施特许经营的过程中，市场开放和加强监管是相互联系、缺一不可的。改进监管方式，完善监管体系，对处理设施进行规范化、科学化、制度化的运营监管是北京市长期的规划目标。具体任务是：

第一，颁布实施包括垃圾转运站、堆肥厂、填埋场以及粪便处理厂在内的四项《运行管理规范》，该规范作为北京市地方标准已于2005年4月28日发布，将会成为对全市垃圾粪便处理设施进行运营监管的基础和依据。

第二，在现有《北京市垃圾粪便处理设施检查考核办法》的基础上，未来两年内形成《北京市垃圾（粪便、医疗废物）处理设施运行评价标准》，作为对全市垃圾处理设施进行运营监管的具体实施办法。

第三，在现有《垃圾粪便处理设施环境监测规范》的基础上，建立与其配套的环境监测评价办法，使二者形成互动，既是对全市垃圾处理设施进行运营监管的量化手段，又是推进完善环境保护措施，确保环境质量的有效途径。

第四，进一步完善运营监管体系，重点是在各区县市政行政管理部门建立相应的行之有效的监管组织和制度。