公共政策过程分析与决策科学化

公共政策过程分析与决策科学化


吴瑞坚

广州市委党校行政学教研部
中山大学政务学院博士
电话：88127889
教育产业化争论







? 学费猛涨是教育产业化惹的祸？
为学费每天劳作18小时?怎样反思“教育杀人”？
－－人民网
? 綦江石角镇白云观千秋村47岁谢光福
? 儿子大学二年级
? 2005年9月17日早上5:00多起床，帮邻居刘萌珍到村口抬猪回家。
? 9:00左右，又帮邻居宋远国家挞谷子。
? 中午1:00左右到邻居刘萌珍家吃中饭。
? 下午3:00，他又开始为他邻居挞谷子。
? 晚上8:00才吃晚饭
? 饭后，他又去晒自家的谷草。足足有6亩地的谷草。
? 晚上11:00，回家，他说‘我很累，但必须给孩子找生活费’。又出门把坡上的谷子担回家。
? 凌晨30分，才担着150斤重的谷子回家。”



? 教育部副部长张保庆曾直言不讳地讲，中国大学教育的收费“的确有点高！”

? 张保庆还“深有体会”地说：“自己和夫人的工资加在一起也只能供养一个大学生。”


谁之过
? 教育部旗帜鲜明反对教育产业化
? 教育部新闻发言人王旭明27日在教育部举行的新闻发布会上说，教育部从来都是反对教育产业化的
? 教育部提出五大观点反对教育产业化
? 第一，教育是公益性事业
? 第二，非义务教育的成本分担机制
? 第三，发展民办教育不等于教育产业化
? 第四，世界上还没有一个国家把“教育产业化”作为国策，
? 第五，公共政策领域必须旗帜鲜明地反对教育产业化。
? 教育部：让教育产业化同过街老鼠一样没市场
医疗改革市场化？
* 医疗改革市场化政策由来
* 上世纪90年代，医院的产权改革被提上日程。
* 1999年4月中国卫生改革理论与政策高层研讨会，提出医院要进行产权制度改革，以公办医院为主体，多种所有制形式的医院进入医疗市场。有些医院继续国有公办；有些改为国有民办(承包经营、委托管理或租赁)；有些进行资产重组，通过政府融资与市场融资，包括中外合资，试行股份制、股份合作制，部分小医院拍卖转让，有些地区试办医院集团；私营医院将陆续出现。
* 2000年，江苏省宿迁市率先在全国公立医院开始产权制度改革，宿迁135家医疗机构中，有133家实施了改制，民间资本已在宿迁医疗总资本中占绝大多数。宿迁这种做法，被一些媒体称为“宿迁卖光”。










? 最富争议市委书记

看病贵、看病难与医改政策
? 卫生部2004年12月公布的《第三次国家卫生服务调查主要结果》显示，由于经济原因，我国有将近五成(48.9%)的居民生了病不去医院看病。在去看病的患者中，经医生诊断该住院治疗却未住院的也达到了2

9.6%；
? 在公共卫生领域，一些卫生、健康指标恶化。在世界卫生组织对191个成员国的卫生总体绩效评估排序中，中国名列144位。
? 脱贫三五年，一病回从前
中国最昂贵的死亡
? 一位老人在哈尔滨某医院住院67天，住院费用139.7万元，平均每天2万多元。而病人家属又在医生建议下，自己花钱买了400多万元的药品交给医院，作为抢救急用，合计耗资达550万元。

高房价考验我国的住房政策








? 中国最贵的公寓楼盘－－汤臣一品
? 均价11万/M2（05年12月22）

政策引发的公共问题








? 我是谁？
巩献田争论的背后
? 法制史上最“牛”的一封信
? 2005年8月12日，北京大学法学院法理学教授巩献田在网上发表了一封公开信——《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》。
? 针锋相对的立法观点
? 背离社会主义？
? 巩献田：物权法草案是一部背离社会主义基本原则、开历史倒车的草案。
? 起草人：物权法的制定是在宪法基本原则指导下，对我国发展社会主义市场经济所取得的成果进行确认，并适应和引导进一步的改革开放，它是符合经济发展规律和历史潮流的。
? 违 宪？
? 巩献田：草案废除了宪法和民法通则中调整财产关系的最核心条款“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，实质上妄图用“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原则取而代之，这是违宪的行为。
? 起草人：在商品流通领域，国家财产、个人财产要神圣就都神圣。马克思说过，商品交换是天生的平等派，只有对所有财产平等保护，商品交换才能进行，市场经济才得以建立。


? 加大贫富差距？
? 巩献田：现在贫富差距越来越大的情况下讲平等，就是要把乞丐的要饭棍和少数人的汽车、机器平等保护，要把普通居民的住房、危旧房和那些高级别墅一样保护，这样形成的，不是劳动的平等，而是资本的平等，这与资本主义社会有什么区别？
? 起草人：物权法不是财产分配法，是对财产分配结果的确认。无论富人穷人的财产，只要是合法获得的，物权法都要确认和保护。至于社会财产如何分配，另有专门的法律加以规定，比如税法。此外，对弱势群体的保护、对劳动权益的保护，我国有专门的社会保障法和劳动法予以保障，这些不是物权法调整的范围。
? 不捍卫公有制？
? 巩献田：对于广大劳动者和全国人民来说，公有制和国家财产这是他们每个人的物权的最重要的和最根本的基础保障和物质体现。没有国家和集体物权，每个公民的物权就没有实现的可能。
? 起草人：在个人权利和国家权力的关系上，前者永远处

于弱势地位，个人权利最容易遭受国家行政权力的侵害。在改革开放以前，由于“极左”路线的影响，单纯强调对国家利益、集体利益的保护，忽视对个人利益的保护。在建立法治国家的进程中，整个民法包括物权法必须强调对个人权利的保护。当然，这里有两个前提，一是个人利益具有合法性，二是公权的介入具有违法性。
? 来自 －－2006 年2 月24 日 | 文章来源：南方新闻网










? 18世纪英国首相－－威廉·皮特


什么是公共政策？

为什么需要有政府的公共政策呢？

公共政策产生的理由又是什么呢？

公共政策的限度又是如何界定的呢？

一、公共政策及其过程分析解读（Unscramble）

（一）公共政策的政治行政学解读

伍德罗·威尔逊（Woodrow wilson）认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为，政策是对全社会的价值做权威性的分配。

在我国，政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。（陈振明，2003）

（二）公共政策的经济学解读

公共政策是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出的有选择性的约束和指引，它通常表现为一系列的法令、措施、办法、条例、指令、项目等。

所谓制度均衡就是现有的制度供给在可选择的制度安排集合中是净收益最大的。

边际成本<边际收益 ?　政策扩展
边际成本>边际收益 ?　政策过限

（三）公共政策过程分析

　公共政策过程图示

1、政策问题确认

（1）存在一种可以确认的客观情势

（2）出现强烈的公众诉求。

（3）形成明显的政策需要。
台湾6名大学生裸体抗议台当局漠视环保

2、政策规划

（1）政策目标的确立

（2）政策方案设计
? 第一步是进行政策方案的轮廓设想
? 第二步是对政策方案加以细化。

（3）政策方案预估

? 3、政策合法化
? 政策合法化阶段主要是政策制定者依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准签署和颁布政策法规的行为过程。

? 4、政策执行
? “完美执行”的条件：
? （1）具有绝对权威的单一行政体系确保中央控制；
? （2）统一的执行标准和规则；
? （3）对于绝对控制的绝对服从；
? （4）完美的信息沟通和协调；
? （5）充裕的时间以便动员各种行政资源。

政策执行的各种变量关系

? 5、政策评估
? 主要考察公共政策的适应性和有效性，显示决策程序中存在的问题

? 6、政策调整与终结








? 政策失效的浴盆模型
二、公共政策分析的一般范式（Paradigm）
? （一）公共性
? 第一、公有性
? 第二、公益性
? 第三、公治性
? 第四、公享性
? 第五、公平性

? 第六、公正性
? 合法性与合理性

? 第七、公开性
? “在一个自由的国度里，每个人都认为他和一切公共事务有着利害关系；有权形成并表达自己的意见。对于公共事务，他们反复探究、认真讨论。他们充满好奇、渴望、专注和猜忌；通过使这些事务成为他们的思想和发现的日常话题，大量的成员获得了一种相当不错的知识，有些还获得了相当重要的知识……” （德]哈贝马斯.公共领域的结构转型）

? （二）民主性

? 托克维尔在《论美国的民主》一文中对民主有过这样的评价：“在民主制度中，有一种隐秘的趋势在不断引导人们于纠正错误与缺点之中走向普遍繁荣；而在专制制度中，则有时存在一种潜藏的倾向在勾引官员们滥用他们的才德去为同胞制造苦难。可见，在专制政府中，官员做了坏事可能出于无心；而在民主政府中，公务人员做了好事可以并非有意。

（三）效能性
? 首先，效能来源于决策的科学性。其次，效能来源于决策流程的合理化。
? 最后，效能还有赖于决策体系分工和整合的成功程度。
（四）法治性
? 有一位学者说过，美国人爱法律好爱父母，因为每个人的私人利益都与他服从法律有关。美国人之所以服从法律，不仅因为法律是他们自己制定的，而且因为当法律偶尔损害他们时他们也可以修订。这就是说，他们首先把法律作为自己加于身上的灾难来接受，然后又把法律作为随时可以解除的灾难来对待。

（五）责任性
? 公共管理以公共权力作为其基本要素，公共责任也必然是公共管理的应有的内涵。

三、价值理性与工具理性：公共政策分析困境(Hot water)

（一）公共政策评估本身的困境：重技术分析还是价值判断？



? 巴利和雷斯 ：讲求效率而不重视政治原则，其评价的结果很可能因此迷失政治方向，而迷失政治方向的后果将是灾难性的。
? 凯尔曼 ：过程是否趋向于产生良好的公共政策，用以识别的标志是过程中的热心公益精神是否达到适当高度，以及过程是否培养我们的尊严和品格。

（二）公共政策制定过程评价的困境：民主或效率？

? 公共政策的制定，基本包括两个选择：目标选择和方案选择
? 这个问题更深的含义是，到底是功利的目标重要还

是理想的价值重要？在评价中，如果解决了这个问题，评价就会象林布隆描述的那样得出完全不同的结论；而悲观的事实是对于这个问题人们几乎产生不了共识。


（三）公共政策执行评价的困境：该拘束还是应变？

? “完美的政策执行”理念十个价分析框架：
? 即环境因素阻挠或牵制执行组织吗？
? 有充分的资源可资运用吗？
? 政策是在因果理论的指导下执行的吗？
? 因果关系是直接和清晰的吗？
? 是单一机构执行或协作机构最少的吗？
? 政策目标自始至终稳定和一致吗？
? 执行机构和个人职责明确吗？
? 相关部门能够进行充分沟通和协调吗？
? 主管人和机构的权威受到充分尊重吗？

（四）公共政策效果评价的困境：能够量化还是无法量化？

? 评价的困境在于，效果评价本质上要求采用经济考量的方法，它希望以货币形式体现政策行为的投入和“净收益”，但事实上公共政策的复杂性不仅使投入的成本无法精确计算，而且产出的效益就更难以用货币币值来表现。

（五）公共政策评价结论的困境：可信还是可疑？

? 影响公共政策评价结论两个特别重要的因素，一是政策评价者的自身缺陷，它会导致评价结论带有主观故意的误区；
? 二是政策制定、执行者对评价者的干预，它使评价者可能违背自由意志得出扭曲的结论。

四、政策失灵：公共决策机制重构缘起(Reason)

? （一）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，阿罗的不可能定理已经证明了这一点；而且，“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而又存在各种特殊利益之间的缔约过程”。

? （二）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，而现有的公共决策机制却因其自身的内存缺陷而难以达到实现这种利益的目的。

? （三）决策信息的不对称。

? （四）选民的“短见效应”。

? （五）选民的“理性而无知”。
五、科学化、民主化、法制化：我国公共决策体制的合理取向（tropism）
（一）公共决策体制的解读
1、公共决策体制
? 私人决策（图）
? 团体决策（图）
? 公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和。
? 决策是行政的心脏（赫伯特·西蒙）

2． 我国公共决策权力的分配与运作
? 公共决策权力的分配制度是公共决策体制中最重要的因素之一。北大李景鹏教授提出了中国政治权力结构的双轨制的概念，
? 一个是传统的党的一元化领导的权力运行轨道，
? 一个是人民代表大会制的权力运行轨道，
? 还有一个双轨制则指由于党组织不适当地代替和包办了政府职能所

产生的双轨制。
2月22日，重庆小伙罗元爲了将女友杨静追到手，专门制作了两幅20余米长、两米多宽的求婚标语，上书「杨静，嫁给我吧！」、「小灰狼（女方绰号），我将用尽一生的爱来呵护你-歪歪（男方绰号）」挂在女友杨静就职的公司对面。
中国民间保钓联合会

（二）科学化、民主化、法制化：我国公共决策体制 的合理取向
? 问题：你认为当前影响公共政策质量的最主要原因是什么？
　A、一党专政 B、政治体制　
　C、决策人员素质 D、决策机制

? 1、推行政治体制改革，理顺党政关系，从党直接参与决策转向把握决策方向和监督决策


? （二）明确职能归属，理顺各类管理主体的关系，收缩行政决策的范围，集中于核心职能决策。

? “强政府弱社会”
? （1）政治的至高无上性。
? （2）政治的无限度。
? （3）社会发育程度低。








? 1、能够由市场和社会承担的职能，就由市场和社会承担，政府不要干预。政府只“掌舵”而不“划桨”。

? 2、政府职能的确定也要符合经济节约的原则。

? 3、应该明确各类管理主体法律地位。





（三）回归宪政要求，加强人大对决策的动议权、审批权、审查权和监督权

（四）进一步发挥政协、社会团体和利益集团在决策中的利益表达

? 众议院设计为一般大众的代表，认为它作为“民治”的基础，应敏感及时地反应整个美国的情感和社会各种要求与情绪，特别是广大中下层社会的要求与情绪。

? 参议院设计为“智者之院”，以便给国会的立法注入“条理、系统、审慎、稳健和智慧”和“冷却众议院表现的民众的激情”。

? 参议院与众议院既能相互制衡，又能“互相妥协，克服分歧”。正如美国开国元勋、第一任总统乔治·华盛顿所说，参议院之于众议院的关系就像杯子跟咖啡的关系，众议院的热咖啡可以倒进参议院的杯子里让其冷却（cooling off）。



（五）促进决策体系结构的分化，加强决策机制的整体协调能力

? 首先，参谋与决断分开，决策和执行分开，决策、执行与监督分开。

? 其次，加强决策体系的自我审查能力与沟通协调能力。

（六）建立和完善科学的决策程序，加强行政决策的程序化和制度化

（七）建立行政决策问责制度，完善行政决策的监控体系
? 图示
? 1、制定《行政决策程序法》，以法律形式规范决策程序。

? 2、建立行政决策评估制度。

? 3、建立行政决策违宪、违法审查制度。


（八）从制度上确立和拓宽公民决策参与，提升决策的合法性

? 合乎民意的政策，就会为普通民众所认可，认

可的程度越高，那么政策越具有合法性。所以，民众的广泛参与是政策取得合法性的首要路径。


? 坚持服从和服务于县委，县政府的重大决策不动摇。
? 谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子，谁工作通不开面子，谁就要换位子。
? 谁影响嘉禾一阵子，就影响他一辈子！）
自从耗资400余万元的重庆忠县黄金镇办公楼群

? 首先就必须使政策的运行过程具有高度的透明性。

? 其次，通过立法，确定社会参与公共决策过程的基本程序。

? 第三，充分发挥大众传媒在行政决策制定中的作用

? 美国学者詹姆斯在《中国政治》中这样评价：“高级机构中群众代表的薄弱和独立传播媒体的缺乏导致信息的许多空白，因而精英对于政治将会如何发展或是基层怎样看待政治的问题所知甚少。这曾经是，并且仍将是真正的危险所在，因为决策者的信息来源主要依靠官僚等级制，而达到最高层的是对基层情况十分间接和有选择的表达。”

? 中国十大禁令
? №⑩“严禁酒后驾驶机动车辆”
? 它出现在山东潍坊市审计局为整顿行风出台的“三条禁令”之中，跟在其后的条款是“违者给予通报批评、警告；情节严重的，给予记过、限期调离或辞退、开除处分”，什么时候醉酒驾车这种违法行为改归审计局管了？
? №⑨“严禁用公款打麻将”
? №⑧“不按规定走路方式走路的要挨罚”
? 四川新出台了一项交通法规《行人十二种走路方式要挨罚》：如横过没有人行横道的机动车道时，不直行通过，或在车辆临近时突然加速横穿、中途倒退、折返；未实行交通管制的路段，在道路上通行每横列超过二人通通要罚。
? №⑦“腰围超过２尺７的在编民警将全部下岗”
? 腰围粗壮的人闪展腾挪、灵活无比的人多了去了，洪金宝就是一个。
? №⑥“海关官员不得庇护走私”
? 海关总署的五条禁令之一
? №⑤“不准为男领导配女秘书”
? 四川省政府不允许男领导配备女秘书的理由是因为，女秘书容易和男领导发生生活作风问题，从而在工作上影响男领导，既而导致领导失职或腐败，祸国殃民。很多网民认同这个理由：川妹子辣呀。

? №④“报考女公务员，乳房要对称”
? 湖南省公务员录用体检标准竟抛出“女性要第二性征发育正常，乳房对称，无包块等方为合格”的条款，去年就有20%的笔试和面试都合格的考生因为达不到这个要求而被刷掉。很多申请去把体检关。
? №③“严禁无婚姻证明的男女混住在一起”
? 《江苏省暂住人口管理条例》曾经有过这么一则条款，但父女、母子、兄妹都属于这一范畴，他们……
? №②“着装可时尚，不可

性感”
? 04年9月浙江省档案局率先在全国颁布了全系统《女公务员办公礼仪规范》，规定女公务员不得穿吊带衫、露背装、露脐装、紧身裤等，穿着可时尚，但不可性感。工作或日常交谈中不能讲黑话、黄话、怪话；可见原来她们都穿得比较性感，搞到男公务员没心上班。原来上班经常讲黑话、黄话、怪话。
? 04年6月广州市开发区出台了《广州开发区公共服务单位文明办公的若干规定》，明确规定公务员上班不能穿九分裤和时尚拖鞋等，并对违反规定者，将给予一定惩罚。
? 九分裤该不是开裆裤吧
? №①“中小学教师严禁奸污猥亵（wěi xiè）女生”
? 这则条款出现在湖南省益阳市赫山区和资阳区两个教育局颁发的“教师准则”内，言外之意好象是女教师可以猥亵男生……
? 猥亵∶做下流的动作


? 同志们辛苦了！

? 同志们累坏了！