加快推进城中村改造

关于加快推进“城中村”改造

促进海珠科学协调发展的建议案

海珠区政协常委会

推进?城中村?改造，是落实省、市有关推进城市化进程决策、拓宽海珠发展空间、加快建设现代化中心城区的重要举措，也是改善城市整体形象、提高群众生活质量、创建全国文明城市的迫切要求。但是，?城中村?改造又是一项复杂的系统工程，面临问题很多，工作难度大，难以在短期内取得成效。对此，区政协常委会于今年上半年围绕?如何加快推进‘城中村’改造?开展重点调研和专题议政，为促进海珠科学协调发展建言献策。

为做好调研工作，区政协成立了专题调研组。调研组先后组织了下辖有经济联社的街道座谈会、经济联社代表座谈会、相关职能部门座谈会，深入到一些有代表性的经济联社调研，实地视察了农民公寓和?城中村?改造试点项目，详细了解了我区?城中村?改造进展情况以及当中遇到的问题和困难。同时，调研组成员还分赴佛山市南海区和顺德区、深圳市宝安区、东莞市长安镇和河南省郑州市考察，学习和借鉴外地在?城中村?改造方面的做法和经验。在此基础上，调研组就如何解决我区?城中村?改造遇到的困难和问题进行深入的分析和探讨。现将有关调研和专题议政的情况综述如下：

一、我区“城中村”改造的现状

（一）“城中村”基本情况

海珠区有20个?城中村?（即原新滘镇下辖的20个行政村）。

根据区委办、有关职能部门和街道提供的数据显示，我区?城中村?的基本情况如下：

1.占地：村域面积约3110万平方米，其中宅基地面积约747万平方米、经济发展用地面积约639万平方米、农用地面积约1725万平方米。

2.建筑面积：?城中村?总建筑面积约2223万平方米，其中有国有房产证、集体房产证、宅基地证共约为1874万平方米，历史用房约349万平方米（其中部分为学校、祠堂）。

3.人口：?城中村?现居住人口约46.6万人，其中?农转居?户数3.72万户，户籍人口7.7万人，居住半年以上的流动人口38.9万人。

4.农用地：全区共有农用地1725万平方米，其中官洲、桂田两个村无农用地；联星、五凤、凤和、石溪等4个村有少量农用地；农用地面积在10万-100万平方米的村有红卫、瑞宝、沥滘等6个；农用地面积在100万平方米以上的村有8个，其中小洲村农用地最多，达325万平方米。

5.集体经济：村社主要通过建厂房、商铺出租发展经济，缺少自有产业项目。村社集体物业多为简易工业厂房、旧仓库和旧工业小区，土地的利用效益较低，不少厂房每平方米月租金在几元至十几元之间。据初步统计，经济联社、经济社集体资产总额44.98亿元，平均每个经济联社资产约2.2亿元；债权总额7.32亿元；负债总额15.85亿元。

（二）“城中村”改造工作开展概况

近年来，我区?城中村?改造工作做了许多工作，一些局部改造项目已完成或正在实施，部分村正在编制整村改造规划。但

总体而言，我区?城中村?改造进展较为缓慢，仍处于起步和探索阶段。

1.“城中村”改造规划编制情况

一是编制?城中村?改造控制性规划或?城中村?整治规划8个。近年来，区规划分局先后编制了《沥滘村旧村改造控制性详细规划》、《龙潭村中约、南约改造规划》、《凤和康乐地区城中村改造规划》等8个规划项目，为?城中村?改造提供了指引。二是编制整村改造规划5个。一些改造条件比较成熟的?城中村?积极性较高，目前有5个村在编制整村改造规划。如琶洲村、红卫村改造规划初步方案已出，正在审批中；沥滘村、东风村、瑞宝村的改造规划正在编制中。这些?城中村?的改造规划都是村社委托专业规划设计单位编制的。编制规划的资金来源于村社或开发商。

2.“城中村”改造方式和改造主体

在?城中村?改造方式上，有的是整村改造，有的是局部拆建改造。?城中村?改造的主体主要有两类：

第一，政府主导，表现为政府投入并组织推动。主要有官洲岛整岛搬迁以及结合道路建设、河涌整治进行的局部改造，总共改造了约200万平方米。如在开发官洲国际生物岛中，政府组织对182万平方米的官洲岛进行征地拆迁，拆除房屋18.62万平方米，并在北山、仑头为村民建设了复建房，基本完成了整岛搬迁。同时，结合市政道路建设、河涌整治等工程的实施，推动?城中村?改造和整治。如南洲路建设征地11.5万平方米，拆除了路边旧商铺、旧厂房6.97万平方米；瑞康路建设征地4.4万平方米，拆除商铺6.27万平方米；在黄埔涌等河涌整治中拆除河涌沿岸破

旧房屋7万多平方米。

第二，在政府指导下由村社组织推动。主要有仑头、红卫、沥滘三个村进行了局部拆建改造，改造面积共约14万平方米，所建成的农民新村改善了社员居住条件。一是仑头村在上个世纪90年代建设了农民新村。农民新村占地2万平方米，有61栋多层公寓，共600多套房屋。产权为宅基地证，一户一证。二是红卫村2003年利用1.9万平方米的经济发展留用地，将土地性质从工业用地转为商住用地后，集资建设了农民新村?六福华庭?。?六福华庭?共492套房屋，为集体房产证，且只有一个大证，产权不能落到每家每户。三是沥滘村2004年利用10万平方米的经济发展留用地，将土地性质从工业用地转为商住用地后，集资建设了农民新村?星晖园?。?星晖园?共1058套房屋，目前正在办理集体房产证。

二、我区“城中村”改造中存在的主要问题

（一）土地“瓶颈”问题难以突破

土地问题事关规划、拆迁和安臵补偿等问题，涉及村民的根本利益，是各地在?城中村?改造工作中公认的?瓶颈?问题。目前，我区?城中村?涉及土地的问题依然较多。一是留用地指标难以落实。由于留用地申请审批难、选址难，我区目前仍有历史留用地欠账455亩，这在很大程度上制约了村社集体经济的发展。二是征地的货币补偿标准不统一，且补偿标准偏低。三是处于万亩果林保护带的村社根本就?无地可留?。像小洲、土华、龙潭、仑头等联社受到万亩果林保护政策的限制，10%的留用地更成了一句空话。据仑头村反映其一块留用地被划在高压线下，结果无法使用。而这些村社的集体经济原本就相当薄弱，村民生计受

到较大影响。据统计，2007、2008年土华部分社员的人均月收入约为250元（集体分红及果树收入），小洲部分社员更低，人均月收入仅100多元（集体分红及果树收入），远远低于广州市的最低保障线。对于这些集体经济落后的村社而言，当务之急是解决果林出路和社员的温饱问题。四是?农转居?土地和房屋难以确权。宅基地证问题较多、集体土地房产如何流转、村社集资建设的农民新居如何明晰产权，由于政策不明，缺乏统一的操作办法，导致确权工作难以顺利开展。五是用地性质难以变更，难以统一进行规划改造。

（二）规划编制工作滞后

我区目前还没有一个全面的?城中村?改造总体规划（控制性详细规划和修建性详细规划），尚未出台具体的?城中村?改造方案。而我区?城中村?类型复杂，特点不一，?一村一策?在具体操作中遇到的困难和矛盾不少。由于缺乏总体规划指引，一些村社原本积极编制改造规划，上报后却往往容易与市、区的规划控制要点产生矛盾，只能反复修改，加上工作流程不够明确、手续繁多且耗费大量时间、人力和资金。如红卫村编制下辖石榴岗村、台涌村、新村和大塘村等四个自然村的整村改造规划，三易其稿仍未获审批通过。就连市规划部门亲自抓的《广州市海珠区小洲村历史文化保护区保护规划》，历时5年也没组织公示，仍未能上报市规委会审议。对此，村民觉得不可思议。在调研中村社反映，编制改造规划不仅任务繁重，而且还要经全体社员民主决策才能通过，一届联社班子在三年的任期内基本上很难完成改造规划编制工作。而联社一旦换届，之前的改造规划工作很可能就被搁臵或推倒重来，造成资源浪费。

（三）政策意见的可操作性不强

“城中村”改造是城市化进程的必由之路，但又没有现成的模式和完备的法规可循。虽然广州市委、市政府于2002年、2008年先后出台了《关于?城中村?改制工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）和《关于完善?农转居?和?城中村?改造有关政策问题的意见》（以下简称《意见》），但有的部门认为?意见?不是法规，不具备法律作用，难以实施。在?城中村?改造的具体实践中，街道、村社普遍反映这两个《意见》的可操作性不强，对如何规划、如何报批、如何报建、如何办理确权、如何进行筹资或市场化运作等重要环节都不明确，没有具体的实施细则和操作办法来指导工作。如《意见》第（十二）条指出：?为提高用地效益，‘城中村’改造范围内集体经济发展用地上的集体厂房、商铺、仓储用房等集体物业房屋可与‘城中村’一并改造，其使用功能和容积率可按所在区域控制性详细规划要求予以调整优化，不要求按原状改造。?但在调研过程中，村社普遍反映在申报厂房、商铺等集体物业房屋升级改造时，往往得到的答复就是?原状维修或整饰?，毫无商量余地，更谈不上?调整优化?。此外，大多村社还认为《意见》关于“城中村”改造的政策支持仍不够到位。如?容积率过低?是村社多次强烈反映的问题，这也关系到?城中村?改造能否真正落到实处。同样的地段，如果是开发商用于房地产开发则会获得较高的容积率，市政项目次之，?城中村?改造项目则最低。目前，我市关于?城中村?改造规划规定一般是2.5容积率以下，这样的容积率对开发商参与?城中村?改造没有吸引力，村社难以筹措改造资金，也达不到改造后节约、集约用地的目的。村民感觉政府对?城中村?改造项目有失公允。

（四）“农转居”改制遗留问题较多

虽然我区?撤镇建街?、?撤村建居?工作已实施数年，但其实是?招牌换了、户口变了、实质未变?，?城中村?在土地权属、经济组织和行政管理体制上仍保留农村的旧模式。?城中村?村民被?边缘化?，他们既享受不到农业政策，也享受不到城市居民的待遇，?农不农、居不居?。改制后，村社集体经济组织缺少了以往的自主权，还要按企业模式纳税，完全享受不到税收减免或返还，导致村社经济发展缓慢，尤其果树村的村社集体经济逐年下滑，陷入贫困状态。同时，村社集体经济组织还要继续承担城市社区的管理和建设，环卫、治安、公共配套设施等费用负担很重。例如，各村每年仅在治安维护方面就开支100多万元，一些新建视频监控系统的村更是超过200多万元。对此村社普遍慨叹道?一样收入百样支出?，实在是不堪重负。虽然《意见》第（十九）条要求?市、区政府要根据‘农转居’社区基础设施薄弱的实际，加大财政资金投入，逐步改善基础设施条件，使其逐步达到与城市社区同等建设水平?，但大部分村社则认为这项工作至今都没有实质性的进展，?城中村?已日益边缘化。就现状而言，占据我区三分之一的?城中村?建筑密度大，居住人口密集，基础设施薄弱，环境脏、乱、差，消防和安全生产隐患多，社会治安问题较为突出，亟待整治和综合改造。

（五）统筹协调力度和财政投入不足

在调研时，村社普遍反映?城中村?改造涉及部门较多，但却没有一个明确的、强有力的机构或部门来指导村社进行改造，遇到问题不知向何处请示汇报，办事无门。同时，市、区也没有制定统一的?城中村?改造工作流程，村社在?摸索?中开展改

造工作，感到难度极大。一些?城中村?改造试点项目在推进过程中遇到的具体问题，有关职能部门也难以协调解决。如前文所述，?六福华庭?和?星晖园?只能办理集体大产权。国土房管部门表示，按照现有税收政策，若将集体产权细分到户，则视同房产交易行为要缴纳契税和营业税。有关村社对于这种答复感到难以接受，也无力承担。产权问题如不解决，势必影响?城中村?改造，且也容易激发社会不稳定因素。此外，市、区财政没有设立专项资金用于?城中村?改造工作，在编制改造规划、政策宣传等方面的投入甚少。

三、对我区“城中村”改造工作的几点建议

?城中村?改造是挖掘海珠发展潜力、造福于民的必由之路，是改变城乡二元结构、加快推进城市化进程的重要一环。做好?城中村?改造工作，必须立足长远，尊重和保障村民的利益，在政策上向村社倾斜，充分调动村社支持和各方参与改造的积极性。现将有关意见和建议归纳综合如下：

（一）着重研究解决土地问题

1.切实落实历史留用地

一是按个案处理2005年前遗留的留用地问题。二是积极试行《广州市农村集体经济发展留用地管理办法》，采取货币补偿优先，安排留用地、指标抵扣、等价臵换和房屋等不动产兑现等多种方式，妥善解决留用地问题。三是鼓励村社利用?三旧?改造契机，采取抵扣留用地指标的方式解决历史用地问题。四是建立留用地指标台账管理系统。五是对留用地流转和收益进行监督管理。

2.切实解决万亩果林地区村社的改造与发展问题

一方面，万亩果林长期以来处于?保而不护?的状态，生态环境受到较大破坏，日渐衰败；另一方面，辖内村社集体经济发展受到限制，保住了万亩果林这片?南肺?却保不住村民的?胃?。为此，希望市、区政府将这一问题作为当务之急予以研究，着眼于村民的生计和集体经济的长远发展制定政策和措施，向万亩果林地区的?城中村?倾斜，让村社切实感受到?农转居?改制和?城中村?改造所带来的实惠。

建议：一是政府全面征用万亩果林的土地，系统规划，集中管理，科学护林，统一经营，确保果林得到长期有效的保护；二是切实落实10%的经济发展留用地，让村社集体经济得以持续发展；三是仿效黄埔区长洲的做法，研究制定《生态农业用地补偿办法》，尽快启动补偿机制，每年向万亩果林保护区内的集体经济组织划拨补偿款，弥补因保护生态环境而在经济方面所做出的牺牲，增加村民收入。

3.明确土地转性的政策依据和操作流程

一是出台切实可行的操作办法，保障?城中村?土地房屋确认产权落到实处，做到权属明确、手续完备、不留?手尾?。如郑州市的做法是经村民代表大会表决同意并提出申请后，对?城中村?集体土地进行确权、登记并办理有关手续转为国有。逐步使?城中村?土地成为真正意义上有偿的、有限期使用的、可进入商品房市场的国有土地。二是结合实际，尽快解决农用地、集体用地、宅基地等分类变性的政策规定和具体操作办法，使区、街道、村社在实施中有章可循，切实做好土地及房产确权工作。三是明确划定土地转性中市、区、街三级的职责权限，做到事权统一、各负其责，充分发挥三级政府的组织协调功能。

（二）加强规划引导和服务

4.尽快制定“城中村”改造总体规划

政府要把?城中村?建设改造纳入国民经济和社会发展计划、纳入城市发展规划范畴，按照高起点、高标准的要求，尽快研究制定全区的?城中村?改造总体规划，以形成各村编制改造规划时赖以参考的规划框架。在做好总体规划的基础上，按照工业区、商贸区、居住区、生态区等不同的地域功能定位，做好各村的改造规划。

如东莞市长安镇?城中村?改造的所有工作都按照?先规划后建设?的原则，统一规划，分步实施。从1995年起，长安镇就开展了?城中村?的控制性详细规划，在总体规划不变的基础上,先后六次修编和完善规划方案。根据各村社的经济状况分类改造，量力而行，制定不同的改造和整治方案。规划目标不变，经济好、条件成熟的村，一步到位；经济差、条件不成熟的村，就从改善村容村貌开始，逐年推进。

5.加强规划指导，提高工作效率

按照城市总体规划和土地利用规划要求，明确?城中村?用地布局、功能分区，把改造工作与城市基础设施和社区公共配套设施建设、产业升级改造、生态环境保护等方面有机结合起来。在规划编制过程中，要加强规划的前期研究，在现有?城中村?改造规划编制办法的基础上，兼顾政府自上而下的改造规划和村集体自身的改造计划，同时考虑城市发展的目标和村集体的发展需求，在宏观的层面上编制?城中村?规划技术指引，具体指导?城中村?改造规划项目的编制和实施。

编制改造规划动辄三五年，甚至时间更长，这样的工作效率

对于改造工作的落实相当不利。郑州市关于?城中村?改造的规划编制加上审批手续，一般在7至10个月可全部完成。建议市、区规划部门在做好指导的同时，进一步提高工作效率，加快审批程序，明确工作时限，避免反复和折腾。

（三）完善政策配套，落实改造措施

6.制定具体可行的实施细则

市有关部门要根据市委、市政府的政策文件精神，结合实际尽快制定具体的实施细则或操作办法，加大宣传力度，指导村社做好规划、报批、报建、筹资等工作。要逐步解决?农转居?改制遗留问题，为?城中村?改造扫除障碍。如切实加大对?农转居?社区公共管理和配套建设的投入；积极推动农村集体经济组织向股份制公司转变，等等。

7.适当提高“城中村”改造建筑物的容积率

容积率太低是村社反映意见最多的问题。郑州市对于?城中村?改造给予了相当大的优惠政策，例如拆1后可建2.5-3，容积率一般规定3-5，高的可达7左右；深圳、佛山、东莞等城市也有类似的优惠政策，?城中村?改造的容积率一般在3.5以上，改造之后全部是商品房。

因此，建议在容积率方面，一是?城中村?改造项目的容积率不低于所在区域的平均容积率；二是可利用基准容积率和地价杠杆对?城中村?改造实行双重调节，即政府针对辖区内?城中村?的实际制定一个统一的基准容积率，就具体的改造项目而言，对规划容积率低于基准容积率的那部分项目用地实行优惠地价，对高出基准容积率的那部分项目用地收取完全的甚至更高的地价。这样不仅有利于将辖区内所有改造项目的整体开发强度控制

在可接受的水平，而且还有助于消除各?城中村?之间的不公平，可有效避免违法滥建行为的发生。

8.大力推进“三旧”改造

建议政府相关职能部门如规划、建设、国土等部门，充分利用?三旧?改造试点地区的优势，研究制定配套政策，开通?绿色通道?，加快行政审批进度，使村社升级改造后的集体物业能够尽快建设、使用和收益，提高村社参与改造的积极性。要大胆先行先试，在区内选定赤沙和土华的两块有较合适条件的历史用地作为试点，以带动其他村社积极推进工作。建议充分考虑村集体的经济利益，保留作为抵扣欠帐留用地指标的旧厂房等村的物业，先完善用地手续，视各经济联合社的经济状况，有经济实力的拆除旧厂房进行升级改造，无经济实力改造的按照省有关?三旧?改造文件办理国有建设用地确权登记发证手续。

9.鼓励社会力量参与“城中村”改造

外地有许多成功经验。如佛山市南海区按照?区级统筹、政策扶持、镇街组织、市场运作、村居实施、各方受益?的工作思路，结合?三旧?改造，创新了?拆旧建新、传统产业区提升、整合土地、连片开发、以地换物业?等改造模式进行?城中村?改造。南海区夏西村对原有低层高密度的?城中村?实施拆旧建新，腾出村内住宅用地，为第三产业发展提供用地。当地政府引导夏西村采取?旧厂房翻新?的模式，把原来的旧厂房改造成饮食之都——紫金城，结果使经济效益翻了十倍，该村的人居环境也得到了极大的改善。

（四）政府主导，各方支持，街、村抓落实

10.加强领导，明确目标

一是充分发挥我区?城中村?改造工作领导小组的作用，领导小组办公室应配臵专职和专业人员，进一步充实工作力量，以加强对?城中村?改造工作的指导、统筹、协调和研究，制定年度工作计划。二是街道、村社也要相应成立?城中村?改造工作机构，以理顺市、区、街、村四级的职责，进一步提高改造工作指挥体系运转的效率。三是从战略发展的角度出发，明确我区?城中村?改造的近期目标和中、长期目标，并分步落实。四是将我区在?城中村?改造过程中遇到的困难和问题积极向上反映，争取省、市的政策支持。如解决?六福华庭?等农民公寓的集体产权细分到户问题，以增强村民对于?城中村?改造的信心。

11.以人为本，处理好城市化建设与保障村民利益的关系

旧村居民是?城中村?改造的最直接关系者。他们的利益能否得到保障，关系到改造工作能否顺利进行。因此，政府应坚持以人为本的指导思想，着眼于长远的社会效益，在?城中村?改造过程中要切实尊重村民的合理诉求，保障他们的合法权益。建议市、区政府及各职能部门在充分调查研究的基础上，配套出台有关拆迁安臵、征地补偿、劳动就业、社会保障、子女入学以及未来发展等方面的政策保障措施，以利于消除村民的思想顾虑，为改造工作的顺利推进奠定良好的群众基础。同时，做好村民的宣传教育工作，引导他们从大局出发，正确认识和处理好国家、集体和个人利益的关系，以实际行动支持和参与?城中村?改造。

12.加强法规宣传，明确办事流程

一是尽快梳理相关法律法规和省、市、区的政策意见并汇编成册，加大宣传力度，使村社在具体操作中有法可依，有章可循。二是市、区统筹，各部门协调配合，制定简洁清晰的办事流程指

引，切实开辟一条?城中村?改造的绿色通道，使各改造主体能按图索骥，高效、顺畅地完成各项审批手续。

13.设立“城中村”改造专项资金

建议参照郑州、深圳等地的做法，由市统筹设立?城中村?改造专项资金，用于扶持编制改造规划、启动资金、综合整治、政策宣传等方面。资金可主要来源于有关地价收益、土地使用费、财政专项补贴以及其它方面。专项资金宜从今年起筹集，并逐年积累、增大，以加快改造工作的启动和推进。

14.加强村社领导班子建设，保证工作连续性

?城中村?改造的难度大，所需时间长，改造规划还需要村民投票通过，这就决定了必须要有一个强有力的村社领导班子，以保证改造工作得以连贯、顺利地进行下去。因此，要着力加强村社领导班子建设。一是完善村社民主决策制度建设，保证?城中村?改造工作的连续性；二是村社干部要以身作则，秉公办事，积极发挥带头作用，树立村社在群众中的威信，努力做好群众工作；三是加强村社干部的法纪观念，加强自身修养，带头遵章守法，在经济交往、工程发包、土地使用等方面，坚决抵制不正当利益的诱惑。通过领导重视和各方配合，切实注重提高村民的法制观念、城市意识和文明素质，加快?城中村?改造步伐，为促进海珠科学协调发展作出贡献。

2009年6月