美国权力制衡机制

美国权力制衡机制

一、资本主义国家权力制衡机制的当代模式

资本主义国家权力制衡机制建立300多年来，经过较长时间的历史演变，在当代社会形成了四种具有典型代表性的模式：以美国为典型代表的总统制模式；以英国、日本、德国为典型代表的议会内阁制模式；以法国为典型代表的半总统制半议会内阁制模式；以瑞士为典型代表的委员会制模式。下面就当代资本主义国家权力制衡机制的四种典型模式，分别作以下初步简介。

（一）总统制政体是美国、阿根廷、巴西、墨西哥等国现行总统制政体下国家权力制衡机制有以下主要特点：

第一，作为国家元首的总统，同时又是政府的首脑，总统直接领导政府，是执掌国家行政大权的实位国家元首。

第二，立法权和行政权完全分立，总统选举与议会议员选举分别进行，总统不由议会选举产生，议会缺乏通过行使选举总统权而对总统权力作出制衡的机制。

第三，总统及其领导的政府不对议会负责(只对所谓的选民负责)，议会无权对总统及政府提出“不信任案”。与此相适应，总统亦无权下令解散议会。

第四，政府成员与议会议员实行不相容原则，即政府成员不得兼任议员职务，以此表示政府与议会是彼此完全分离、相互制衡的关系。

（二）议会内阁制政体是英国、日本、德国等国现行的政体形式。在议会内阁制政体下形成的国家权力制衡机制主要有如下特点：

第一，国家元首不兼任政府首脑，不具体领导政府掌握行政实权，国家元首是不执掌行政实权的虚位国家元首，莫国的女王、本的天皇、德国的总统皆是如此。

第二，内阁由议会下议院多数竞议员组成、多数党领袖出任内阁首相(政府总理)。内阁首相(政府总理)领导政府行使行政权。

第三，政府成员与议会议员实行相容原则，即政府成员必须是议会议员(如英国)，或者多数可以兼任议员职务(如日本)。

第四，内阁对议会负连带责任，内阁应与议会保持一致，如果内阁与议会在执政过程中，偶然发生政见相左、互不信任的对立僵局时，则两者中有一方就要换届。或议会提出对内阁的“不信任案”，迫使内阁集体下台；或内阁拒绝接受议会要其下台的“不信任案”，而采用提请国家元

首下令解散议会的方式，解散议会。在议会被解散后，由新选出的议会决定内阁的去留，以此保持内阁与议会的施政方针一致。

（三）半总统制半议会内阁制政体是法国一国现行的一种政体形式。该政体可以说是总统制与议会内阁制两种政体的混血儿，它既部分具有总统制政体的某些特征，又部分具有议会内阁制政体的某些特征。在该政体下，总统、议会、内阁之间的权力制衡机制主要有以下几个特征：

第一，总统权力对议会权力的制衡机制主要是，总统有权将议会通过的法案退回议会，令其重新复议，议会不得拒绝总统的要求；总统在与议会两院议长磋商后，可以宣布解散国民议会；总统认为在必要时，可以置议会的反对于不顾，绕过议会直接将有关重大问题或立法议案提交公民表决，如公民投票表决通过了该法案，则不论议会是否通过该法案，该法案即生效实施。

第二，总统权力对政府权力的制衡机制主要是，总统参与组阁，总统直接挑选、任命政府总理，然后根据总理的提名，任命政府其他成员。总统出席并主持内阁会议，签署内阁作出的决议和法令，但并不承担内阁决议的政治责任，也不向议会负责，而是由总理承担内阁决议的政治责任并向议会负责。

第三，议会权力对政府权力的制衡机制主要是，政府要对议会负责，议会可谴责政府，当议会通过对政府的“不信任案”时，或否决政府的总政策声明和施政纲领时，总理必须辞职。

第四，政府权力对议会权力的制衡机制主要是，政府有提出立法议案权及修宪倡议权，而且政府提出的立法议案，议会应予以优先讨论。议会通过的法律在公布前，总理认为必要时可将其提交宪法委员会审查，以审查其是‘否违反宪法。政府向议会提出财政预算案70天以后，若议会两院未作出决议，政府便有权撇开议会，将由政府提出的财政预算案以法令的形式付诸实施。

（四）委员会制政体是瑞士现行的政体，该政体的显著特征是，

第一，国家行政权不是由某个个人(总统制国家的总统，议会内阁制国家的总理)负责行使，而是由若干人组成的行政委员会集体负责行使。

第二，立法机关的权力地位高于行政机关，联邦议会选举联邦委员会，联邦委员会是联邦议会领导的下属执行机关，它只能服从和执行联邦议会通过的法律和决议，无权否决和不执行联邦议会通过的法律和决议。联邦议会虽在权力地位上高于联邦委员会，但联邦议会无权提出对联邦委员会的“不信任案”，联邦委员会也无权提出解散联邦议会的要求。

第三，在联邦委员会内部，全体委员权力地位平等，集体共同行使国家最高行政权力，每个联邦委员领导联邦一个部的行政活动，都要接受联邦委员会的集体制衡。每个联邦委员只能依次轮流担任联邦委员会副主席、主席各1年，不得连选连任。

第四，联邦委员会主席虽在名义上是国家元许和政府首脑，但其实际权力有限。联委员会主席的主要职权是，对外代表瑞士联邦，从事接受国书等外交礼代方面的活动，对内负责主持联邦委员会工作，无个人裁决权、无权解除任何一个联邦委员的职务。

二、美国权力制衡机制

以美国1787 年宪法为标志，三权分立制度在美国确立下来。三权分立的宪法化是美国确立三权分立制度的重要标志。美国宪法的本文由序言和七条正文构成，可以说是一部精炼的宪法。该宪法第一条至第三条就是按三权分立原则设定立法权、行政权和司法权的。另外，在美国两百多年的历史长河中，无论宪法如何修改，三权分立的思想从未改变过。

（一）美国宪法中的三权分工

美国宪法将国家权力分为三部分：立法权、行政权和司法权，分别由国会、总统以及法院行使，三权分工，相对独立。

国会掌握立法权，制定法律。国会由选民直接选举产生，只对选民负责，不受行政机关的干预。为了保障国会能够独立的行使权力，不受总统的干预，宪法还设定了保障机制：总统无权解散国会，不能决定议员的工资待遇。在国会内部又进一步对权力进行了分配，国会由参议院和众议院组成。国会的权力体现在：制定法律权、修改宪法权、对总统、副总统的复选权及弹劾权等。

（美国最高立法机关(legislative branch)，由参议院(the Senate)和众议院(the House of Representatives; the Chamber of Deputies; the Lower House)组成,议员总数为435人。参议员(senator)由各州选民直接选出，每州2 名，实行各州代表权平等原则。现有议员100名。当选参议员必须年满30岁，作为美国公民已满9年，当选时为选出州的居民。任期6年，每2年改选1/3 ，连选得连任。众议员(congressman)数按各州人口比例分配，由直接选举产生，每州至少1名，人数固定为435名，必须年满25岁，作为美国公民已满7 美国国会年，当选时为选出州的居民。任期2年，连选得连任。两院议员长期连任现象极为普遍。议员不得兼任其他政府职务。）

行政权由总统行使。总统由选民选举产生，只对选民负责，不对国会负责。国会不得增减总统的报酬，非经审判定罪不得罢免总统。总统的主要权力体现在：统领陆海军，对外缔结条约，宣布缓刑和特

赦，任命大使、公使、领事、最高法院的法官等官员，签署或拒绝签署国会通过的法案等。

最后一项权力是司法权。司法权由联邦最高法院以及国会随时下令设立的低级法院来行使，最高法院有终审权。联邦法院的法官均由总统征得参议院同意后进行任命，法官只要忠于职守，可以终身任职，非经国会弹劾不能被免职。宪法对司法权适用的范围进行了界定：应包括在本宪法、合众国法律和合众国已订的及将订的条约之下发生的一切涉及普通法及衡平法的案件；一切有关大使、公使及领事的案件；一切有关海上裁判权及海事裁判的案件……。美国宪法为了保障法官能独立行使职权，规定法官只要能尽忠职守，应终身任职，这是法官任职终身制。另外在薪金方面，为了解除法官的后顾之忧，规定要高于政府官员，而且不得任意减少，即“按期接受俸给作为其服务之报酬，在其继续任职期间，该项俸给不得削减”。同时，宪法还规定：在法官任职期间，不得担任政治组织的工作，不能参加竞选公职活动等，以保证法官组织上的独立性。另外，作为联邦最高法院还拥有一项重要权力——司法监督权。虽然在美国宪法中没有明确规定，但已经实际发挥了重要作用。

为了保障三个权力行使的独立性，美国宪法又规定，这三个机关的官员在任职上应保持彼此的独立，任何一个机关的官员不得在任职期间担任另一机关的职务。

（二）美国宪法中的三权制衡

在对权力进行分工的基础上，美国宪法的一个重要特点，就是运用了孟德斯鸠的“权力制约权力”理论，规定了三权之间的相互制衡，这种制衡强调相互性，而不是一种单向制约。

首先三权制衡体现在立法权与行政权的制衡上。这是三权制衡的核心内容，因为在美国历史上曾经出现过行政专权或立法专权时期，而这两种权力都握有实权，一个掌控钱袋，一个持有利剑，所以制宪者对立法权与行政权设定了彼此约束的手段。

1、国会对总统的制约主要表现在：

第一，国会享有对包括总统在内的政府高级官员的弹劾权。

这是国会控制总统的有力武器，在一定程度上确实对总统有制约和监督作用。在美国历史上第一位被弹劾的总统是第１７届总统安德鲁·约翰逊，被弹劾的理由是南北战争后在重建问题上与国会产生了争执，因此遭到众议院的弹劾、参议院的审判。因“水门事件”险遭弹劾的尼克松，以及人们依然记忆犹新的20 世纪末对总统克林顿的弹劾，这些都是国会通过弹劾权对总统制约的例子。

第二，在人事任命权上，国会对于总统提名的大使、公使及领事、最高法院的法官等拥有批准权。

第三，在外交权上，国会拥有对总统对外缔结条约的批准权和对外战争的宣战权。宪法以权力分享的形式，将条约的缔结权和战争权分配给国会和总统，目的是加强国会对总统权力的监督。

自从美国建国后，一共有十几个条约被拒绝批准，其中最著名的是第一次世界大战结束时签订的《凡尔赛和约》。威尔逊总统曾亲自参加这项条约的谈判。参议院对《凡尔赛和约》的否决，使美国不能成

为国际联盟的成员国，这说明立法机关对行政机关的制约在重大事件上具有不可思议的重大而深远的意义。

2、作为美国总统，宪法同样赋予其制约国会的权力。

总统对国会的制约集中体现在其有权对国会通过的法案行使否决权。对于有悖于自己意志和所代表集团利益的法案，国会可以通过否决权的行使致使该法案失效。最初的几位总统很少行使否决权，到了杰克逊总统的时候，总统对国会议案享有的否决权被充分利用。随着美国总统对否决权的重视和利用，总统的否决权实际上由最初对立法部门的限制，演化成了一项参与立法的权力。但是总统的这种否决权是有限的，美国宪法为了避免总统把它作为限制国会的“杀手锏”，防止总统滥用权力，又规定了国会对于总统的否决可以进行反否决，或称之为“否决的否决”。根据宪法的规定，如果总统不签署法案，参众两院可以再次进行表决，如果均达到了2/3 多数通过，法案就可以生效了。在美国历史上，国会对总统的否决权进行的挑战也是不乏其数的。据统计，被总统否决掉而又被国会再度推翻的例子有一百多次。

但是对于国会送交的法案，如果在10 天之内总统不进行签署的话，而这时候如果国会休会，那么就意味着这项议案自然失效，这项否决权通常被称之为搁置否决权。

总统可以通过巧妙地选择有利于自己的时机，行使其任命政府官员的“休会任命权”，无须经过国会参议院批准同意，直接任命部分政府高级官员。

美国宪法第2条第3款规定，总统在提出拟任命的政府高级官员人选时，要报请国会参议院批准同意后，方可加以正式任命，国会可以否决总统提出的拟任政府高级官员人选。由总统提名、经国会参议院批准后方可正式任命的政府高级官员，包括政府部长、总统办事机构领导人、驻外大使和公使等政府高级官员。但是，美国总统却在执政实践中创造出一种无须国会参议院批准、总统即可直接任命政府高级官员的权力——总统“休会任命权”，即总统可在国会休会期间不经国会参议院批准，直接任命部分政府高级官员的权力。

美国总统巧借国会休会期间，不经国会参议院批准直接任命政府高级官员的“休会任命权”，是由美国开国总统乔治·华盛顿首创的，而自华盛顿以后美国多任总统都曾使用过“休会任命权”。美国最近几位总统使用“休会任命权”的统计数宇是；罗纳德·里根总统使用243次；乔治·布什总统(老布什)使用77次；比尔·克林顿总统使用140次；乔治· W·布什(小布什)总统，己171次使用“休会任命权”。

小布什总统最近一次使用“休会任命权”的记录是：2007年4月4日，小布什总统任命共和党筹款人萨姆· 福克斯为美国驻比利时大使。萨姆· 福克斯是在2004年小布什竞选连任总统

期间，为小布什竞选连任总统成功立有汗马功劳的有功之臣，与小布什私人2下，小布什总统考虑他提名萨姆· 福克斯担任大使，肯定不会获得由民主党控制的参议院外交关系委员会的批准，所以在国会参议院开会期间，小布什总统始终稳坐白宫、“按兵不动”，不露出半点要任命萨姆福克斯担任大使的声色。等到2007年4月4日，趁国会参议院春季开始休会之机，小布什总统立即动用他手中的“休会任命权”，将萨姆· 福克斯送上美国驻比利时大使的位子。由于小布什总统刻意等到国会春季休会时才提出这一任命，国会内民主党参议员批评小布什总统这种“钻空子”的行为是“无法无天”。另一位民主党参议员克里在一份声明中说：“白宫滥用总统权力，不顾参议院的反对，这是可悲的。”国会参议院外交关系委员会成员、民主党参议员克里斯· 多德说，总统“休会任命权”最初设立的初衷，是给总统在国会休会期间某些必要的处置应急人事任命的灵活性，而不是让总统用来规避议会审查批准而赋予总统的权力，小布什总统的做法歪曲了总统“休会任命权”的本意。

从这里，我们可以看出国会与总统之间的这种制衡关系非常微妙。以权力分工为基础，宪法设定了某些权力领域的共享，使总统与国会交织在一起共同行使，从而在这种相互牵制中达到权力运行的平衡。

3、三权制衡体现在司法权与立法权、行政权的制衡上。美国宪法把司法权赋予法院。美国的法院包括联邦法院和州法院。根据亚里士多德最初的三权分立思想，司法权尤其是要独立于立法权和行政权的，这也是司法独立和法治原则的基本要求。所以美国宪法中有关司法权与立法权、行政权制衡的内容相对较少。最高法院的大法官由总统提名和任命，由参议院批准；国会可以对联邦法院法官行使弹劾权。这项规定体现了立法权、行政权对司法权的制约。除此之外，对于最高法院的裁决，如果国会和各州不赞同，可以联合以宪法修正案的形式将其推翻，也可以将已经被法院判为违宪的法律重新通过。反观之，司法权对立法权、行政权的制约主要体现在最高法院对总统和国会的司法审查权上。这项权力在1787 年美国宪法及1789 年的司法条例中并没有进行明确规定，但已经在实际中发挥了重要作用。至今，美国最高法院已经判处100 多项国会所制定的法律违背宪法。1916年当威尔逊总统未经参议院同意罢免了邮政总长时，最高法院认为，根据国会通过的官职保障法，总统未经参议院同意罢免邮政长官是违宪的。最高法院的裁决既符合美国宪法，又纠正了总统的违宪行为，保证了国会顺利地依法行使其职权。司法权对立法权、行政权的限制，已经显现出了其威力。以至有人感慨到，真正创造法律的是法官，最高法院变成了立法机关。

（三）联邦制权力制衡机制

美国是一个实行“立体分权”、“双层分权”的联邦制国家。它不仅在立法、行政、司法上按照“三权分立制衡”原则作了横向分权，并且在联邦权力和州权力之间，也形成了纵向的权力制衡机制。

1791年生效的美国宪法第10条修正案规定，凡本宪法所未授予合众国或未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留。这种表达方式被称为“联邦权力列举、各州权力保留”的分权制度。

1、联邦对各州的的制衡在于：

各州应执行联邦宪法和法律，不得在本州实施与联邦宪法和法律相抵触的法律。

联邦有批准新州加入及建立新州的权力。

联邦拥有修正联邦宪法的提案权。

明确授予联邦有铸造和发行货币，建立军队，缔结对外条约等权力，明确禁止各州行使上述诸权力。

2、州权力对联邦权力自下而上的制衡在于：

各州享有批准联邦宪法修正案的权力。

各州拥有选举国会两院议员、联邦总统的权力。

各州政府有权在本州范围内，实施某些笨联邦政府否决了的联邦政策。

2006年7月19日，时任美国总统乔治?W ?布什(小布什) 首次行使总统“立法否决权”，断然否决了国会众议院和参议院此前通过的要求联邦政府拨款支持干细胞移植研究的法案(此后国会未能推翻总统对该项法案的否决，该项法案因此成为废案)，这意味着美国联邦政府奉行不支持干细胞移植研究的国策。谁知仅仅一天之后的7月20日，美国加利福尼亚州州长施瓦辛格却郑重其事地公开宣布，尽管小布什总统否决了在联邦范围内拨款资助干细胞移植研究的法案，但是加利福尼亚州政府决定拨款支持在本州范围内开展干细胞移植研究。施瓦辛格当天发布州长行政命令时表示，加利福尼亚州一定要在干细胞移植研究领域领先全美甚至全世界，不能落后于那些把干细胞移植研究作为科研重点的国家。这样一来，加利福尼亚州政府就在本州范围内，实施一项刚刚被联邦政府否决了的、与联邦政府政策截然相反的本州政策。