建立健全权力运行制约和监督机制

建立健全权力运行制约和监督机制，加强对国有企业主要领导人员的监督

摘要：坚决反对和防止腐败，建立健全权力运行制约和监督机制，是党的一项重大而又长期的历史任务，而国有企业领导则是国有企业生产经营的组织者和指挥者，所以在当前国有资产管理体制和国企改革不断深化的大背景下，进一步加强对国有企业领导人员的监督，确保权力沿着制度化和法制化轨道运行，是一个亟待深入探讨和解决的问题。本文旨在对国有企业领导权力制约监督的必要性进行论证，通过分析现状和问题从而探究落实监督机制的可行途径。

关键词：权力制约、国有企业主要领导、监督、必要性、落实途径近年来，随着国有企业深化改制进程的不断加快，逐渐形成了投资主体多元化、利益主体多极化、分配方式多样化的局面，这为国有经济的迅猛发展增添了活力，但由于在纷繁复杂的外部环境和内部环境的作用下，不同群体的利益差异以及滞后的监督机制导致了国有企业领导干部的权力滥用和权力腐败问题的滋生和蔓延，因而，从根本上制约权力、监督权力，建立健全权力制约监督机制已是迫在眉睫。

一、建立健全权力运行制约和监督机制的必要性

健全权力运行制约和监督机制是国有经济发展的助推器

国有企业是国有经济制度控制运营下的企业，而国有经济则是国民经济的命脉，起着主导作用，国有企业的地位之高可见一斑。但一旦萌发国企领导的权力腐败现象，不仅会导致国有资产的大量浪费和流失，更会影响国家对国有经济的宏观把控，正所谓：“千里之堤毁于蚁穴”，故当权者必须受到监督，而有效的监督则需要一套健全的制约监督体制予以支撑。建立健全的权力制约监督体制，能从源头上遏制权力腐败的不正之风，从根本上保全国有资产的存续安全，从全局上保证国有企业稳步健康发展，切实有效地利用完整的国有资产来创造经济利益，助力国有经济，为开创中国特色社会主义经济新局面铺平道路，夯实基础。

2、建立健全权力运行制约和监督机制是企业资源协调的调节器

国有企业在改制之前，人员比较多，机构比较健全，各项工作都必须严格按

规章制度执行。改制后，大部分企业都通过内退、提前退休、协议解除劳动合同等形式，使人员越来越少，编制精简，决策权大部分集中在少数领导者手中，这就容易导致经营决策权的滥用，从而在使用类似市场、客户等外部资源和企业内部资源的过程中出现资源紊乱，最终导致企业效益下滑。若是通过设立制度将领导者的任意决策转变为制度框架内的自由决策，那就会防止“挪用资金”、“滥用职权”、“任人唯亲”等现象的发生，在国有企业这个大环境下，真正做到人尽其才，物尽其用。

3、建立健全权力运行制约和监督机制是反腐工作开展的稳定器

党的十八大明确提出了反腐倡廉建设新目标，即：坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。党员在国有企业领导群体中占有相当大的比重，国有企业是反腐倡廉工作开展的重要阵地，应当发挥其战斗堡垒作用，而一个权力制衡缺失的领导集体是无法对自身进行“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的自省活动，从而将对党的反腐倡廉工作产生阻碍。而权力制约监督机制一旦予以确立，将进一步明确反腐倡廉工作的实际开展方向，促进反腐倡廉进程更加稳定有序，让反腐倡廉之花在国有企业这一片肥沃土壤中常开不败。

二、国有企业领导权力运行制约监督的现状和问题

国有企业的主要领导人员负有对企业资产保值增值和企业精神文明建设的责任，随着近年来反腐倡廉工作的不断深入和法律规范的不断完善，在国有企业内设立了纪律检查机关的同时通过《公司法》进一步明确了监事会的职能，实可谓：“双管齐下”，确实取得了一定的成果。但在新的历史条件下，仍有众多国企主要领导，被金钱利益所腐蚀，寻找权力监督漏洞，大打法律“擦边球”，从而涌现出了权力滥用、权力腐败的问题。

1、领导决策的“独断专行”

由于公司企业管理的特性使然，实体经营权掌握在董事、经理层面，虽然法律赋予监事会监督职能，但监督权往往是被动行使，很难起到事前预防和事中控制的监督效果，而检查监督机关也很难直接参与经营方面的决策讨论，加之“上级监督下级易，下级监督上级难”这一客观事实，这一切为企业掌权者滥用职权

提供了可乘之机。有些国有企业的主要领导，在签订重大项目合作合同和采购标的额巨大的货物之时，既不做事前考察，也不召开董事会议、领导班子会议，盲目决策，胡乱拍板，导致企业乃至国家遭受经济损失，这就是缺乏有效、全面监督和制约所致经营决策权的无限扩张而结下的祸果。

2、监督主体的“云山雾罩”

对于国有企业的监督主体包括：监事会、纪委、党委、工会等，虽然负有监督职能的主体有很多，但监督工作的开展往往是各自为政，没有系统的统筹把握，没有明确的任务分工，看似全能管，事实上管不全。过于分散的权能往往使得众多监督主体存在“管到一起”或者“全都不管”的现象，“管到一起”无疑对企业资源是一种浪费，而“全都不管”容易形成各个监督主体间互相推诿的现象，这些对于国有企业建立健全权力制约监督机制都是不利的。

3、上级监督的“流于形式”

从市场地位上来看，国有企业也是公司，而盈利永远是公司存续的唯一意义。国有企业的上级管理部门往往很容易将视线聚焦于国有企业的年终业绩上，对于国企领导能力和素质的考评只以业绩来衡量，片面地采用“不管黑猫白猫，能抓老鼠的就是好猫”的观点，将工作重心偏移到企业经营收益上，对于企业领导的廉政项目考评则浮于形式，这就使得上级机关难以利用有利条件对下级企业进行微观的监督管理。

4、资本运营的“暗箱操作”

国有企业的资本运营规模是巨大的，其中存在的巨大利益容易动摇很多主要领导清正廉洁的决心，他们利用手中的权力将企业的一些购销活动、大额资金拨付、工程结算等事项予以随意决定和支配，将国有资产低价、无价转让，1更有甚者直接对资金进行挪用和贪污，造成了国有资产的巨大流失，给国家造成难以弥补的重大损失。如温州菜篮子集团原董事长应国权及企业主要领导共16人不仅侵吞原属菜篮子集团参股的温州菜篮子肉类联合有限公司的白肉运输业务，还将肉联公司解散并侵吞了生猪屠宰业务，此外，将原属集团公司的皮碎市场无偿变更给发展公司，

1曾黎明．《加强国有企业领导权力运行监督的对策》[J]．江汉石油职工大学学报．2010(05)．

将蔬菜交易所的业务转移到发展公司名下，累计侵吞国有资产3.7亿，造成国有资产的严重流失，社会影响极坏，可见企业主要领导利用职权来暗箱操作的危害是十分巨大的。

5、人事任免的“用人唯亲”

知人善任是一个合格的企业领导者所必备的素养，尤其是国企的主要领导在招聘职工和选拔人才时，必须充分考量职工的能力和素质，这样才能做到对企业负责，对国家负责。在现实中，很多国企领导并不以能力论英雄，而是以人情作为人事任免的标准，大大降低了企业团队的综合质量和能力，抑制了职工的工作积极性，扼杀了企业人才的创造力，使众多有识之士、有才之人埋没于行伍间。

6、条规制定的“过于宽泛”

在针对检查监督方面制定的党纪条规要起到总领反腐工作的作用，与此同时，也要对规定作出细化，这样才能予以具体落实。往往在国有企业的相关党纪条规中，大话空话占了很大篇幅，而具体实施细则为数甚少，这就造成了“有法而无用”的尴尬局面。这样的党纪条规实为“鸡肋”，食之无味，弃之可惜，不具有可操作性。

三、建立健全权力运行和制约监督机制的可行途径

权力运行和制约监督机制的建立决不能单单停留在一纸文书的起草上，也不在于几句空泛的口号中，而是一个多方面、立体式、全面、发展的监督规制之产生和实施，并要将其渗透到国有企业运营的各处。

1、整合监督资源，发挥监督作用

（1）强化监督职能，在企业内进行合理分权

结合法律对于企业监督的有关规定及国有企业自身特点和情况，对于具有经营决策权和经营管理权的部门或个人进行监督职能的划分与明确：一是要强化法人责任制。法人是代表公司行使民事权利，履行民事义务的主要负责人，在国有企业，法人通常由董事长担任。国有企业的法人必须根据法律规定和现代化企业的制度要求，尽快建立起完整规范的法人治理结构，严格执行法人负责制，完善监督制衡机制，积极参与对于企业经营事务的研究决策，加强对企业领导班子成员的决策监督和作风监督。二是要发挥股东大会的监督力量。股东大会作为企业

最高的权利机关，有权对公司重大事项进行决策，所以在召开股东大会时，必须严格遵守法律法规和企业章程规定，进一步规范召集程序合表决程序，将权力置于制度的笼子里以杜绝“一家独大”的现象。三是要确保董事会、监事会的监督权力。对于董事会，要优化董事会结构，强化董事会效能，对于经营决策和高管任命都要本着对国有企业负责的态度，并对经营的项目、资产运营情况进行检查，对聘用的高管进行阶段性的监督和考评。对于监事会，则要理清和明确监事会所具有的法律赋予其的监督职责，定期检查公司的业务、财务状况，查阅账簿和其它会计资料，并要求执行公司业务的董事和总经理报告公司的业务情况，对董事、经理执行公司职务过程中对违反法律、法规或公司章程的行为进行监督。四是要在各个监督主体明中确责任分工，确保统筹安排。为避免各监督主体监督权的竞合和冲突，在监督工作开展之时，要确定“由谁牵头”、“由谁落实”和“由谁配合”等事项，揭开监督权模糊的面纱，节约企业监督资源，有效推进权力制约机制和监督机制的完善和健全。

（2）完善党内监督，发挥企业内党组织的政治核心作用

习近平同志在中共中央政治局就我国历史上的反腐倡廉进行第五次集体学习会上强调，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚持党要管党、从严治党，积极借鉴我国历史上优秀廉政文化，不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。著名的“三权分立”学说倡导者孟德斯鸠曾提出，能够制约权力的唯有权力而已，所以在国有企业中，结合八项规定的要求，认真落实党务公开工作，要坚持党要管党，将权力关进制度的笼子里，从而更加科学有效地防治腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设。对于贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，必须要做到以下监督：一是要完善组织监督。贯彻党管干部原则，建立健全集体领导、民主决策、分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉等相关制度，将监督重心放在企业主要领导人员和高管身上，以确保企业决策权的正确行使，防止权力滥用。二是要加强专门监督。纪检部门作为专门性党内职能部门必须发挥其纪律检查的主力军和先锋队作用，在干部人员配备上，要配齐配强，提升纪检部门整体水平；在工作中，要积极参与党委、行政会议，以便对于企业生产经营有进行总体的把

握；2在职权行使时，要走群众路线，听取群众反映的情况，认真对待信访事宜，坚持一切从群众中来，到群众中去的观点和态度。三是要加快体制改革。针对下级难以监督上级的客观困难，着力确保纪检干部在企业中的地位与被监督者相当相应，防止因地位差异而影响纪检工作的正常进行，进一步增强纪检监督的有效性和彻底性。

（3）改善内部环境，创造企业各个部门监督的可行性

国有企业各部门虽然在职能上有所划分，在实际工作中各司其职，是保证国有企业正常稳定运行的“工作系统”，但这并不影响其成为国有企业正常运作的“免疫系统”。一是要充分发挥单位内部审计机构的审计监督作用。审计部门作为评估企业财务状况的部门，理应成为对企业主要领导进行监督的前沿阵地，但往往会因为其对企业领导层直接负责所形成的上下级关系而难以使权力制约和监督工作落到实处，所以国有企业上级机关或者股东会和董事会等有权机关可以通过下设审计检查监督工作组，直接对其负责，向其报告，从大局上改变审计部门仅对企业管理层负责的局面，并对企业领导人员、管理人员进行决策责任和经济责任的审计，进一步明确领导责任制度和归责制度，形成更加有效和强力的监督力量。二是发挥企业人力资源部门在人才招聘时的独立思考能力和全面把控力度，要将党管干部原则和依法用人原则相结合。在选聘企业经理人和财务负责人之时，坚持以德才兼备的标准来实施聘任，拓宽人才渠道，杜绝用人唯亲。三是要充分调动企业工会、职能部门民主监督积极性。全面实施民主监督，是促进国有企业党风廉政建设和领导人员清正廉洁的重要途径和方式，在企业工会、职能部门中全面铺开民主评议工作，实现国有企业各部门间的监督联动，从而建立健全民主评议制度，将对领导人员的民主评议结果作为其年终评定的参考标准之一，要将结果反馈本人，且以适当方式向职工群众进行公开。

（4）落实厂务公开，保障领导决策和企业经营情况的透明度

推行厂务公开是贯彻全心全意依靠工人阶级指导方针的重要体现，是落实以人为本的科学发展观的重要途径，是推行反腐倡廉的重要保障。真正做到厂务公开就是把

2曾黎明．《加强国有企业领导权力运行监督的对策》[J]．江汉石油职工大学学报．2010(05)．

企业重大决策，生产经营管理的重要问题，涉及职工切身利益的问题以及与企业领导班子建设和党风廉政建设密切相关的问题，根据有关法规和制度，通过职工代表大会、厂务公开栏等多种形式，向企业广大职工公开，使职工及时了解厂情，更好地参与企业决策、管理和监督。在国有企业的运营过程中，首先要坚持把厂务公开工作情况纳入领导班子会议的会议议程，将其作为国有企业转型改革发展的重要部分予以重视，坚持畅通民主管理渠道，理顺权力主体关系，协调具体任务分配，形成企业监督合力。其次要创新监管国有资产的有效形式。通过对国有资产有无流失，职工合法权益有无保障，产权交易有无公开，企业改制有无发展，出资人和经营者有无维护国家利益这五个方面进行监督，形成一套完备、系统的资产监督新制度，进一步助力厂务公开工作的落实推进。最后要切实开展厂务公开工作。在领导机制、工作机制、责任机制、监督机制建立健全之后，企业各部门、支部、基层单位要对厂务公开工作予以积极落实开展，企业党委、纪委、工会要组织巡视员和监察员定期对企业进行厂务公开工作进行进度评估，将企业管理水平、公开透明度、和职工满意度作为评判标准，以求增强企业内部活力，提升厂务公开质量。

2、强化监督意识，提升监督水平。

（1）在企业内部树立自觉监督、主动监督、积极监督的意识

监督工作在实际操作中呈现出的滞后现象和不利局面主要是因为受到了监督主体不自觉的、被动的、消极的监督观念的影响，所以要在企业内部树立自觉、主动、积极监督的意识就必须做到：一是要提高风险管理的预防意识。预防的前提是对风险的清醒认识，强化预防意识，必须在反腐倡廉工作中引入风险管理的理念。总结分析腐败案件产生的诱因，建立健全源头反腐的措施，开展岗位廉政风险教育，探索建立岗位廉政风险评估机制，建立反腐倡廉测评和动态监控机制，及时发现问题，有效预防问题。3二是要提高流程监控意识。充分利用国有企业有形资源，通过逐级管控的方式强化对权力运行全过程的制约和监督，在决策、执行的各个环节，注重过程的记录和分析，实现工作的标准化、规范化，也为责任追究提供依据。三是要提高服务大局意识。在贯彻落实监督工作时一定要具备开阔的视野，对企业领导监督全局要

3何志忠.《如何提高国有企业高管领导的监督工作》[N].引自

https://www.360docs.net/doc/dd16431904.html,/Lilun/jijian/201305/261540.html?qq-pf-to=pcqq.c2c

有深层次的把握，不能将工作重心落在小处，要结合上级的工作要求，从重点领域、重点部门、重点环节入手，做到“好钢用在刀刃上”。四是要树立全员监督意识。建立健全监督机制的工作不可能由一个人来完成，也不可能由企业的一个部门完成，而是要企业各部门、各员工的共同努力才能形成完善监督机制新局面，推进党务公开，完善政务公开和企务公开，保证党员和职工的知情权、参与权和监督权，在企业内进行民主集中制的实践，从而调动广大职工群众对于企业领导干部权力运行监督的积极性。

（2）对监督人员进行专项培训，提升监督队伍综合水平。

随着企业改制调整，专职的纪检监督人员愈发减少，取而代之的是众多兼职纪检人员，然而兼职的纪检人员对于业务熟悉程度和办案能力较之前者明显不足，加之其本职工作分散监督精力以及企业违纪违规手段愈发隐蔽等客观影响，这在新形势下对纪检监督干部队伍建设和纪检人员专业能力培养提出了要求。首先要在统筹企业人力资源和成本情况后，设立专职的纪检监督人员，专职的纪检工作人员由于其本职工作就是检查监督，所以在完成监督工作的效率和质量上，都将卓有成效。其次是加强纪检监督人员的专项业务素养、知识的培训，让其对国有企业运营情况进行总体了解，对于财务、审计、法律、章程等专业知识进行学习和培训，通过不断实践来增加工作经验，确保纪律检查监督工作深入开展，较快提升纪检监督队伍总体水平。

3、加大法律宣传，严格责任追究。

法律是守住道德的最后底线，也是守住反腐倡廉阵地的最后防线。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表重要讲话时强调，必须维护宪法权威，健全权力运行制约和监督体系，在作为根本大法的统领下，《刑法》与《公司法》等法律都分别对国有企业领导相关违法犯罪进行了明确的指向，《国有企业领导人员廉洁从业规定》和《党员领导干部廉洁从政准则》作为党内法规更是细化了国有企业党员干部的从业准则和廉政要求，所以要通过党委中心组学习会、党课、党小组学习交流会等形式，从根本上和主观上增强国有企业领导干部拒腐防变能力，将遵守法律法规意识深入贯彻到国有企业领导的经营决策的全过程。在明确法律责任后，结合八项规定的要求，必须加强责任追究，保障监督到位，确

保制度落实。在企业内部把责任追究制度按照程序化模式确定下来，对所涉及的各类监督检查、对违章、违规、违纪、违法问题的处理，在程序上要明确各主体责任分析和责任追究的范围和内容，做到各自职责明确。把严厉惩处作为促进监督的有力武器，严厉打击徇私舞弊、贪赃枉法行为，使腐败分子没有立足之地。4

4、，加强理论学习，加强民主监督

国有企业党员干部更要不断提升相关理论水平，结合“讲党性、重品行、作表率——为民、务实、清廉”主题教育参考学习材料和参考材料，创造深层次和立体化的廉政教育新环境，锤炼国企党员干部党性，夯实国企党建根基。与此同时，在目前党内全面开展群众路线教育活动的背景下，要充分发挥民主监督的功能和效用，在实施民主监督的过程中也要坚持“一切从人民中来，到人民中去的”的原则和要求，通过切实保障企业职工群众的民主监督权，使得职工群众与企业相关纪检部门在监督工作中形成合力，让权力在阳光下运行，确保权力的廉洁行使和不被滥用，从根本上遏制腐败现象的发生。

4何志忠.《如何提高国有企业高管领导的监督工作》[N].引自

https://www.360docs.net/doc/dd16431904.html,/Lilun/jijian/201305/261540.html?qq-pf-to=pcqq.c2c