航空旅客群体性事件及对策初探

来源：民航管理杂志社发布时间：2008-7-29

航空旅客群体性事件主要特指在机场民用航空运输环境中（特定环境），因航班不正常或服务原因（特定原因），发生的乘机旅客10人以上（特定人群）聚众共同实施违反国家法律，危害公共安全、扰乱公共秩序的行为，表现行为主要是强行占据航空器、阻碍正常航班航空器运行、阻碍其他航班旅客登机引发冲突、封堵机场道路交通，以及打、砸、破坏机场公共设施、辱骂殴打航空运输企业工作人员等极端行为的事件。

近几年来，随着民航运输量的增加，航空旅客群体性事件不断增多，仅以深圳机场为例，2002年全年航空旅客群体性事件33起，2005年发生41起，2007年猛增到94起。2007年12月20日晚某航空公司航班因天气原因取消，103名滞留旅客要求航空公司解决问题“闹事”，航空公司人员避而不见。第二天上午7点30分，旅客将深圳机场B号候机楼道路封堵，造成B 号候机楼道路交通中断半小时，后经民警劝解疏导，并与航空公司协商，旅客渐渐散去。这是深圳机场发生的第二次旅客封堵机场道路事件，说明旅客群体事件有向其他方面发展蔓延之势，其影响不可小觑。

航空旅客群体事件绝大多数是由于航班不正常或服务原因，从旅客闹事发展为事件，从事件本身来看是孤立的、个别的，事件起因、行为方式较为单纯，与社会群体性事件相比，无论是规模还是影响，对社会造成损害的可能性不大，不会引发大规模对抗性的社会动荡。但是，如果一旦大型、特大型机场发生大面积航班不正常，对可能带来的局部性对抗应当有足够的思想准备。今年春运期间因南方冰雪灾害天气航班不正常引发的旅客事件，已经给我们以足够的警示。因此，保证航空运输安全和空防安全，积极预防、认真妥善处置航空旅客群体性事件，消除不安定因素，改善服务工作是促进社会和谐，建立和谐航空，消除不安定因素的重要内容，刻不容缓。以下就旅客群体性事件谈谈个人看法，仅供参考：

航空旅客群体事件的主要成因分析

航空旅客群体事件与社会上群体性事件有着本质的不同，大多是由航班不正常，服务不到位，旅客认为自身权益受到侵害，其利益诉求与航空运输企业利益发生冲突，双方产生严重的利益对立，旅客以“闹事”的形式宣泄不满情绪，大多数事件旅客的要求和目的是合法的，但是采取了非法的手段。笔者认为，对待航空旅客群体事件应当本着客观冷静的态度，从诉求到闹事再到群体事件，中间有着很长的酝酿期，厘清事件的主客观原因，是做好处置工作的前提。从笔者多年接触处置航空旅客群体事件经验看，以事件发生顺序和责任顺序分析原因，大致有几个方面：

（一）航空运输企业服务原因是旅客群体事件的主要导因。绝大多数航空旅客群体事件主要是由于航班不正常、服务观念错位导致。主要问题大致有：一是航班不正常原因不透明，给旅客的信息不畅，旅客有受蒙蔽受骗的感觉；二是部分航空运输企业工作人员，特别是领导干部不尽责，不到位，怕围攻怕挨打，一有旅客闹事就避而不见，或者敷衍塞责，旅客合理诉求得不到及时处理，酿成事件；三是对待不正常航班旅客态度冷漠，服务不够人性化，项目单一，甚至为一瓶水一份餐航空企业间互相推诿扯皮，造成旅客不满；四是大多数航空运输企业对旅客群体事件重视程度不够，没有不正常航班处理机制，处理程序混乱没有章法，现场工作人员遇事手忙脚乱，无法处置，旅客从诉求到闹事酿成事件，又推卸责任，让公安抓人，激化矛盾；五是航空运输企业对不正常航班赔偿口径不一，各唱各的调，授人以柄。

（二）国家法律有明文规定，但处置政策要求严格，行业相应办法缺失，处理中取证困难、处罚困难，往往客观上形成不闹白不闹的心态，是造成一些旅客有恃无恐的重要原因。旅客群体事件中的大多数表现为扰乱公共秩序、危害公共安全、侵害其他公民权益的方式，其行为违反了国家法律法规。我国《刑法》第六章妨害社会管理秩序类罪中，均有明确的罪责条款。《治安管理处罚法》第23条也有明确的规定。《国际民航公约》附件17也把强行占据航空器等行为列为非法干扰行为。但是，我国处理群体性事件有着严格的政策要求和限制，不能单纯依靠抓人处罚的简单处理，整个行业亦没有较为完善的具体处置实施办法，公安机关在处置中没有具体指令，囿于三个慎用原则（慎用警力、慎用强制措施、慎用警械武器），在警力出动、调查取证、适用法律及裁决处理中无所适从，追究法律责任困难。深圳机场从2002年至今没有追究过旅客群体事件责任人，据了解，其他机场也大致相同。客观上造成一些旅客法不责众，不闹事不解决问题，不闹白不闹的心态。

（三）旅客群体事件中行为人的几种心理因素。一是无个性化心理特怔，导致旅客行为无责任感。航空旅客绝大多数是临时聚合在一起的特殊人群，个体身份特征不明显。心理学家曾做过“无个性化理论”实验：表明群体成员越无个性特征，个体差异越小，自我特征感觉越小，他们的行为方式越无责任。群体掩盖了个体特征，也相应为个体提供了保护。笔者在处理一起旅客群体事件时偶然发现带头人之一是某地公安局领导，跟他攀谈，其身份特征明确后，他便主动出来配合我们工作，使事件较好得到解决。二是群体情绪感染作用，常常使人们做出缺乏理智的行为。旅客群体事件多是先有明显的原因，如不正常航班不透明造成信息错误（误传或者谣言）、服务偏差等因素，激起在场旅客某种情绪，旅客间又彼此接受兴奋信息，这种情绪的交互感染很容易促使众人情绪的迅猛发展，出现激情，丧失理智而导致违法犯罪。三是受社会上群体事件的影响因素。现在不少人社会公德心沦丧，闹事被视为最有效的诉求方式，一些

旅客认为不闹不解决问题，甚至形成小闹小解决、大闹大解决的不正常心态，造成旅客闹事常态化。

正确甄别和认定航空旅客群体性事件是积极预防和正确妥善处置的基础

在处理航空旅客“闹事”事件中，不少航空运输企业工作人员把旅客正常的诉求，作为事件报警，要求警力干预，岂不知更加容易激化矛盾。事实上，大量的所谓旅客闹事事件，仅是旅客言辞过激，真正构成共同实施违反国家法律行为事件的占报告数量的不到20%。旅客诉求与旅客群体性事件是两个不同性质的问题，应当严格区别对待，分别处理。因此，正确区分不正常航班旅客正常诉求与旅客群体事件，是积极预防和妥善处理旅客群体事件的基础。构成旅客群体性事件要件主要有以下特征：

（一）航空旅客群体性事件是指因为航班不正常或者服务原因，旅客认为自身权益受到侵害，自发聚众共同实施违法行为的事件。即特定环境特定原因引发，旅客自发聚众的违法行为。其共同行为没有预谋和具体的组织，没有共同故意和共同犯罪目标，不构成刑法共同犯罪的要件。除事件中个别违法犯罪人员依法打击处理外，整个事件不构成共同犯罪。这是与其他案件、事件的最大区别。

（二）航空旅客群体性事件是旅客聚众共同实施违反国家法律的行为，即行为的违法性。这是公安机关依法采取措施的先决条件。也是群体事件与正常诉求的本质区别。主要表现为非法强行占据航空器、阻碍正常航班航空器运行、阻碍其他航班旅客登机引发冲突、封堵机场道路交通，以及打、砸、破坏机场公共设施、冲击安全控制区、辱骂殴打航空运输企业工作人员、妨害公务、暴力袭警等违法行为。后果严重的应当追究法律责任。

旅客正常诉求尽管声大音高，甚至语言偏激，如未实施上述违法行为，不能作为群体事件处理。

（三）航空旅客群体性事件是指旅客10人以上聚众共同实施违法行为。即事件的群体性。这是事件的基本特征。

鉴于上述基本特征，根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于积极预防和妥善处理群体性事件的工作意见》的精神，旅客群体性事件“是人民内部矛盾引发的群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式向有关机关和单位表达意愿提出要求的活动”。其性质是属人民内部矛盾的基本属性，应当视为一般治安事件。尽管发生少数打砸事件，造成了扰乱公共秩

序、危害公共安全、侵害公民权益的后果，但除依法追究少数违法犯罪分子责任外，不应当影响事件的定性。

航空旅客群体性事件对策及建议措施

航空旅客闹事事件频发，已经成为民航运输工作的一个顽疾，不仅严重扰乱了航空运输正常环境，而且损害了航空企业的利益，败坏我国民航形象，更为重要的是破坏机场治安秩序，危及飞行安全和空防安全，是社会不和谐、不安定因素的组成部分，应当引起高度重视。对航空旅客群体事件从根源上抓起，依法实行航空运输安全和秩序的综合治理是当务之急，应从以下几个方面入手，积极预防、妥善处置。

（一）转变服务观念，提高服务质量，建设和谐航空，是积极预防航空旅客闹事和旅客群体事件的基本前提。航空旅客群体事件既是机场社会治安和空防安全的范畴，更是服务质量的问题。从历次处理旅客群体事件上看，绝大多数是由于航班不正常、信息不通畅、服务不到位等服务质量原因导致闹事。应当承认我国大多数航空运输企业服务质量水平与先进航空国家和地区相比还有不少距离，计划经济体制下的“老大”服务思想依然根深蒂固，服务观念本末倒置的问题仍很严重。应当相信绝大多数旅客是好的，是通情达理的，航班不正常下的旅客处于茫然不知所措的弱势境地，设身处地想一想，花钱在漫无期望中等待又遇到冷冰服务的心境。群体性事件学理分析告诉我们：弱势群体自身利益受到伤害，如果表达渠道及救济机制缺失或失效，往往选择闹事的方式表达他们的声音，以便引起决策者的注意。因此，转变服务理念，提高服务质量是预防旅客闹事的根本出路。旅客是航空运输企业的衣食父母，在社会主义市场经济体制下，如果没有这个服务理念，迟早会被淘汰。2007年10月恰逢周恩来总理为民航题词“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”50周年。周总理的谆谆教诲概括了预防旅客群体事件所有内容，应当成为我们永恒的主题。党的十七大把“加快推进以改善民生为重点的社会建设”单列出来，是贯彻落实科学发展观，建设和谐社会的重要体现，建议把完善航空运输管理，改善服务工作作为打造安定和谐、安全稳定的航空运输环境的具体措施，形成和谐航空人人有责、和谐航空人人共享的美好局面。当前在服务方面重点需要解决以下几个问题：

一是航空运输企业领导重视事件的影响，提高对旅客群体事件的认识，树立以人为本、旅客至上的理念，对旅客有“出门如见大宾，使民如承大祭”的仁爱之心，提高不正常航班服务质量。

二是设法提高航班正点率。当前应建立不正常航班应急措施，建立航空公司之间互签机制，及时疏散较长时间不正常航班旅客。

三是应尊重旅客的知情权，及时向旅客通报航班信息情况。

四是建立航空公司与机场地面保障部门的联动机制，全方位提高服务质量，按国际惯例全力保障旅客休息、餐饮、安检、交通、住宿等的方便，压缩可能的闹事空间，减少旅客闹事或旅客群体事件发生的概率。

五是一旦发生不正常航班旅客闹事，应从和谐航空的高度加以重视，制定易操作的处置程序，及时教育疏导，解决利益矛盾，防止矛盾激化酿为事件，造成事态扩大。

（二）加强法制建设，做好法制宣传工作，疏通旅客维权诉求渠道，提高旅客在航空运输旅程中的法制观念，是积极预防旅客闹事和旅客群体事件的根本措施。一是建议近期依据《刑法》和《治安管理处罚法》提请国务院发布关于维护民用航空公共安全，维护公共秩序的公告。着手制订国家级或行业的法律实施细则。对旅客闹事和旅客群体事件实行依法管理；二是大力加强法制宣传教育，提高旅客在航空旅程的法制观念、社会公德和公共安全意识，不做损害国家、社会和侵害其他公民合法权利的事，共同维护民用航空秩序；三是建立正常的旅客维权机制，疏通旅客维权诉求渠道，引导旅客遇到权益受到侵害时，运用法律手段，维护自己的权利。

（三）建立机场管理结构、航空公司、公安机关协调联动机制，实行属地管理、统一领导、分工负责，是妥善处置旅客闹事和旅客群体事件的基本保证。目前在处理旅客闹事和旅客群体事件中，基本上是各自为政、各扫门前雪的处理方式，旅客围着员工闹，领导跟着事件走，被动挨打，事件不能及时有效解决。根据中办国办《关于积极预防和妥善处理群体性事件的工作意见》精神，实行属地管理，分级负责和谁主管谁负责的原则，建议由机场管理机构牵头，由机场、涉事航空公司和机场公安机关等组成旅客群体事件应急处置机构，对发生的旅客群体事件实行统一领导、统一指挥，各单位协调一致，分工负责，严格按照工作原则和处置程序，认真妥善处理旅客群体事件。

（四）大力加强机场公安队伍建设，强化机场公安机关职能作用，严格遵守处置原则和处置纪律，坚决依法办事，是妥善处置旅客群体事件的重要手段。民航（含机场）公安机关是国家武装性质的治安行政力量和刑事司法力量之一，是国家政权的象征，有着严格执法权限和组织纪律，其执法的好坏直接影响党和国家的声誉，因此，不同于一般的行政机关，更不能混同于企业。在妥善处置旅客闹事和群体事件中建议把握处理好两个关系：一方面民航行政机关和企事业单位应当尊重公安机关的性质要求和组织纪律，支持机场公安机关依法行政，处理好群体事件与非群体事件，即违法行为与正常诉求的界限，切忌随意把非违法事件不负责任的推给警察，将警察置于旅客的对立面，激化矛盾，这样不符合中央关于正确处理新形势下人民内部

矛盾，积极预防和妥善处置群体事件的精神。另一方面，民航（含机场）公安机关应当及时调整思路，把服从和服务于经济建设这个中心作为自己的出发点和落脚点，在机场应把服从服务于民航的建设和发展作为工作中心，转变管理至上的理念，树立主动服务的意识，在为经济建设、为民航的建设和发展中确立位置，赢得主动。一旦发生旅客群体性事件或其他违法犯罪事件，机场公安机关应当担当起维护机场社会稳定和治安秩序的职责。

当前，民航机场公安机关普遍存在体制混乱，思想不稳，职责不清，人数偏少，队伍结构不合理，战斗力弱化等问题，不仅与航空大国安全保卫力量地位不符，更难以担当反恐和防劫防炸防破坏以及突发事件应急处置的重大责任，与国外境外先进同等机场相比也有着巨大的差距，国家赋予民航的“刀把子”显得软弱无力。今年是我国的奥运年，机场安全保卫任务将更加繁重艰巨，积极预防、妥善处理旅客闹事和旅客群体事件任务更加敏感，大力加强机场公安队伍建设，强化职能作用已经实实在在的成为历史的必然。从维护稳定、建设和谐航空大局出发，建议在以下两个方面予以加强：

一是加强党对公安工作的领导。建议机场管理机构党委应熟知党和国家积极预防、妥善处置群体事件的方针原则，避免过多的行政甚至企业利益对公安机关的干预。公安机关应在党委统一领导下，当好党委的参谋助手，充分发挥职能作用，严格按处置原则办事，严肃处置纪律，坚持三个慎用和警力调动组织纪律，按处置程序和规定妥善处置旅客闹事和旅客群体事件。

二是加强机场公安队伍建设，配足用好警力。及时妥善处置群体性事件必须有强有力的警力作后盾。建议按照不同机场规模，参照国外境外先进机场经验，从承担反恐和防劫防炸防破坏以及包括群体事件等突发事件应急处置任务考虑，科学规划配置机场警力编制。当前，根据公安部“战训合一，轮值轮训”的训练原则和处置群体事件措施，建议先行考虑大型特大型机场至少增编100人警力，并且随时保持一百人以上的应急力量，平时执行公共场所武装巡逻和训练（轮值轮训）任务，增加机场公共场所见警率，增强警力威慑作用，也是抑制旅客群体事件的重要手段。目前在增加民警编制有困难情况下，可以考虑科学整合机场现有安全保卫资源，将已有的力量改制组建协警队伍，在民警带领下，承担应急任务。一旦发生旅客群体事件等突发事件，能够及时、有力、果断采取措施，坚决制止违法行为，尽快平息事态。