国外政策性金融的几点借鉴

国外政策性金融的几点借鉴

2007年初，第三次全国金融工作会议宣布，政策性银行尝试商业化运作的转型。事实上，我国政策性银行的转型问题早在2001年就受到决策层的关注。当年，国务院成立调研小组，研究政策性银行的发展定位。2003年，十六届三中全会提出要深化政策性银行改革。2005年，中国人民银行在《金融稳定报告》中称，政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。自从政策性金融机构的转型问题被我国金融管理当局提上议程，我国政策性金融的前景开始备受关注。政策性金融机构不仅广泛存在于在发展中国家，也存在于金融体制完善的发达国家。政策性金融是市场机制有益的和必要的补充，在日本、德国、韩国、甚至是美国，都存在着较大规模的政策性金融机构。发展我国的政策性金融，国外政策性金融机构的有益经验可资借鉴。首先，政策性金融应随着经济金融环境的变化，动态调整业务领域，做适应性发展。其次，确保政策性金融的财务可持续性是其健康发展的底线。再次，政策性金融的发展依赖长期、稳定、低成本的资金来源。最后，重视政策性金融的专门立法，以法律为依据是发展政策性金融的重要原则。

一、政策性金融在不同时期的适应性发展

政策性金融作为一种特殊的政府宏观经济管理手段而存在，这是它最为本质和最为重要的特征。实践证明，政策性金融机构在促进工业化、配合实施经济发展计划和产业政策方面发挥了重要作用。1929年的经济大萧条，迫使许多国家政府干预经济运行，政府所采用的干预经济运行的手段之一就是组建政策性金融机构。为缓解危机造成的困难局面，恢复投资活动，奉行自由市场制度的美国也成立了复兴金融公司。

二战后，各国均面临恢复生产和重建经济的任务，国家需要调动大量资金开发或重建工业企业，各国都采用了依靠政府力量快速实现这一目标的策略，政策性金融机构作为政府干预经济的手段和工具得到普遍建立和发展。德国成立了德国复兴信贷银行和柏林工业银行，日本成立了复兴金融公司、日本开发银行以及区域性的政策性金融机构如北海道东部金融公库、冲绳振兴开发金融公库等。而在新兴的民族国家，政策性金融机构也相继涌现。实践证明，政策性金融机构在帮助处于特殊阶段的国家迅速恢复生产、重建经济中发挥了

举足轻重的作用，并日渐成为一国金融体系中不可或缺的组成部分。

七、八十年代以来，经济全球化、金融自由化趋势显现，无论是发达国家还是发展中国家，纷纷进行金融改革，重组金融机构。在这一浪潮的冲击下，各国的政策性金融机构也进行了相应的调整，或关闭或转型为商业性金融机构，保留下来的政策性银行，则进行了业务调整以适应新的环境。新加坡开发银行，自70年代起在业务多样化过程中，开始扩展商业银行业务和投资银行业务，包括证券经纪、资金管理、保险及其他专门服务，90年代通过在东南亚和香港地区的并购活动向区域性银行发展，现已成为全能银行。菲律宾开发银行在1989年完成重组后，转变为商业银行，其业务范围也逐渐转向支持私人部门。

政策性金融在本质上是政府调控经济的一种手段，往往在特殊时期或特定的发展阶段更多地被政府所采用，尤其当金融体制尚不完善或出现危机的时候，政策性金融往往是行之有效的。1997年亚洲金融危机使政策性金融的作用重新为人们所认识。面对商业银行倒闭，信用破坏，坏账增多，企业破产和失业率上升的局面，受危机国家的政府再次要求政策性银行发挥重要作用，重整本国经济。

1998年，日本政府再度要求开发银行提供资金扶持有生命力的企业，用于恢复经济的贷款占其当年贷款额的42%。马来西亚发展银行也被要求调整重点，除支持民族经济外，重点加大对基础设施的投入，以适应经济复苏的特殊阶段。为应对危机，韩国政府则通过对韩国开发银行大量注资，使之承担起支持商业银行、扩大企业贷款、实施企业重组等职责。而之前，韩国于1993年制定了“整顿政策性金融方案”，提出要减少政策性金融，对现有政策性金融中需求程度低的合并为普通金融，对临时性政策性金融则要么取消，要么分阶段撤回，或将支持薄弱部门的政策性金融转变为财政。

综观国际上诸多的政策性金融机构，无论是发达国家还是发展中国家，政策性金融的基本职能都是配合国家制定的经济发展规划，支持国家确定的重点行业和企业，推动本国经济的发展。作为国家干预和调节经济的重要工具，政策性金融机构补充了市场机制的局限性，对经济的快速发展作出了贡献。但同时，随着经济金融环境的变化，几乎各国的政策性金融机构都根据环境的变化和本国工业化程度的不同，动态地调整着具体的业务领域。进入新世纪以来，世界经济的持续增长和经济全球化进程的加快，各国政策性金融机构纷纷重组、倒闭或转型，全球政策性金融机构进入调整期。德国复兴信贷银行成立之初被

定位于对联邦政府有特殊政治或经济利益的项目进行投资，随着国内外经济金融形势的变化，2004年德国复兴信贷银行进行了部分业务的调整，将与商业银行产生竞争的出口信贷和项目融资业务独立出来，纳入到新建的全资子公司中，该公司作为标准的商业银行独立运作，不再享受国家优惠待遇，而保留下来的政策性业务则重点转向支持中小企业、高科技、环境领域及扩大就业机会等。

韩国开发银行的做法与德国有所不同，随着经济金融形势的变化，韩国政府允许韩国开发银行混合经营政策性业务和商业性业务，但要求在其内部设立不同的业务部门分别经营并分账户独立核算，政策性业务和政府的补贴归入国家账户，商业性业务则归入市场化账户并实行风险自担。

日本开发银行成功地经历了几十年的变迁，根据各个时期政府产业政策的不同有所侧重。在战后经济恢复时期，日本开发银行为配合战后重建，贷款重点投向电力、煤炭、钢铁和造船等基础工业。随着经济金融形势的发展，面对成熟经济、老龄化和环境问题，转向支持地区开发、大众生活等领域。2005年，日本政府要求将现有八家政策性金融机构合并为一家，拟定2008年实现政策性金融机构贷款余额占GDP的比率由目前的18%降低到10%[1]。

在我国，金融管理当局始终在探索政策性金融的发展方向，并于2007年提出政策性银行尝试商业化运作的转型，将政策性银行的发展方向定位于自主经营、自负盈亏、自担风险的“商业性银行”。国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行这三家政策性银行将根据各自的条件，进行商业化改革。如果这意味着政策性银行在我国行将退出金融市场的舞台，那么“政策性银行的商业化转型”就是值得商榷的，这种提法本身即是问题所在。本质上，政策性金融是政府宏观调控的手段之一，是对市场机制必要的和有益的补充。对于我国而言，政策性金融改革所应解决的真正问题是，为了更有效地实现既定的政策性目标与任务，如何根据内外部环境的变化，对政策性金融机构的发展方向、经营模式、体制机制、业务范围等进行适应性调整，增强内部活力以更好地发挥其作用和功能的问题。我国现阶段，无论科技产业、中小企业，还是东北振兴，尤其是“三农”问题的解决，都需要政策性金融协助实现政府的社会经济综合发展目标。在此背景下，政策性金融的必要性是毋庸置疑的。

二、政策性金融的可持续性

政策性金融是为配合国家特定的经济与社会发展战略而进行的资金融通行为，以政策性和优惠性为特征，服务于国家特定的产业政策和社会发展目标，因而承担着政府赋予的特殊的经济和金融职能，不同于一般意义上的金融中介机构，是一种基于战略高度的金融制度安排。与商业性金融以利润最大化为宗旨不同，政策性金融追求的是项目的社会合理性，不以利润最大化为目标。

尽管如此，对于政策性金融机构而言，贷款的可偿还性仍然是确保其可持续发展的底线，利润则是政策性金融机构发展壮大的保障之一。“政策性”是政策性金融机构的根本职能，但盈利性也是对一个金融机构的约束。政策性金融机构即不是一般以追求利润最大化为惟一目标的一般公司企业法人，也不是不讲究财务效益的政府机关，而是代表国家利益、公众利益的特殊公法法人[2]。政策性金融机构在经营活动中必须维护自身的信用等级，重视资金投入的安全性和流动性，具有一定的盈利能力和保持合理的盈利水平。政策性金融虽然具有政策属性，但在本质上仍属于金融机构，是以信用中介的方式而不是财政的方式、更不是救济的方式来执行国家的产业政策，因而必须建立在自身健康发展的基础上。

国外比较成熟的政策性金融机构，都在严格限定的“政策性”项目领域的基础上力求合理的盈利水平，力求“政策性、盈利性、安全性和流动性”的有机组合和协同，这是政策性金融可持续发展的质的规定性。德、日、韩等国的法律规定，政策性银行应在保证财务稳健的前提下进行经营决策。日本开发银行自成立以来奉行“不亏损”原则，其财务结构稳健、经营效益良好。日本的政策投资银行法第20款规定，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下才能进行。韩国产业银行则主张保持合理的盈利水平。

对于我国而言，金融管理当局已经意识到政策性金融的财务可持续性问题。正是出于政策性金融财务可持续性的考虑，决策层提出政策性银行商业化运作的转型，要求其“自主经营、自负盈亏、自担风险”，并明确其未来的发展方向是“商业性银行”。这在一定程度上表明决策层认为政策性金融的政策性与盈利性不可兼得，为维护其盈利性，只能明确其商业性银行的发展方向。但事实上，国外政策性金融的发展经验告诉我们，在严格限定的政策性领域内力求一定的盈利水平是可以实现的。政策性与盈利性的组合与协同既确保了政策

性金融质的规定性，又提供了其可持续发展的财务基础，有待研究的是如何实现两者的有机结合。

在市场经济条件下，政策性金融的理论依据是基于市场的不完备性，更有效地实现市场经济环境下的资源配置。政策性金融的目标则是贯彻和执行政府的社会经济政策，弥补市场机制的缺陷和推进市场化的进程。政策性金融与生俱来的“政策性”目标与为实现这一目标所采取的商业化、市场化手段并不矛盾。在根本上，政策性金融机构是以银行经营活动原理和方式实现政府政策目标的特殊机构。正如李扬所指出的，政策性金融可以依托国家信用、采取市场化的运行方式实现国家目标。采取市场化手段实现政策性目标的提出，是我国政策性金融理论的进步，这样做的根本目的在于确保政策性金融机构的盈利性和可持续性。

与商业性金融机构不同，政策性金融机构的经营目标不是利润最大化，而是支持某些特殊产业的成长，实现经济结构调整以及政府某些特殊目标。由于目标模式的不同，政策性金融机构的融资机制、项目管理方式以及贷款回收安全保障体系等方面，均表现出与商业银行明显不同的特征。为了实现可持续性，确保资金的良性循环和规避风险，政策性金融机构不仅需要具有商业性金融机构的经营手段，还需要有一套比商业性金融机构更为可靠的贷款回收保障体系，这个体系既包括一套财政支持的、合理的利益补偿制度，也包括一整套以政府选择性担保为辅助的信用担保机制。

三、政策性金融的资金来源

政策性金融通过部分财政资金和其他手段，获得大量长期可靠的低成本的资金，然后再通过贷款、投资和担保等方式为符合政策要求的建设项目提供长期优惠的资金支持，以较少的资金带动和引导大量社会资金，完成单靠财政本身难以完成的社会经济目标。

国际上，政策性金融机构的资金来源一般可以分为两种渠道五种方式。一种渠道是财政融资，包括政府提供资本金和政府提供借款两种方式。本质上，政策性金融机构是贯彻和配合国家的社会经济政策，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的特殊工具，因此，政策性金融机构多由政府创立并向其提供资本金。有的由政府提供全部资本金和部分营运资金，如日本开发银行和韩国开发银行；有的由政府资本和社会资本共同构成，政府持有主要股份，并提供大部分或一部分资本金，如德国复兴信贷银行由联邦政府

持股80%；有的机构则是依托于政府政策，靠征收附加税筹集资本金，而不是由政府直接提供资本金，如巴西国家经济开发银行、加拿大商业开发银行。

国外政策性金融的共同特点是与财政建立有效的衔接机制。除财政直接注资形成实收资本以外，政府还以各种形式增加政策性金融机构的资本准备。在德国，政府予以德国复兴信贷银行免交所得税和不给股东分红的优惠政策。韩国开发银行法规定，韩国开发银行净利润全部转为准备金。此外，政府还以财政借款的方式扩大政策性金融机构的资金来源。即由政府组织资金，再转借给政策性金融机构使用，并采取部分无息或低息的长期借款方式。采用这种方式并运作比较成功的有日本开发银行、巴西开发银行和加拿大开发银行。政府对政策性金融机构资本金的足额拨付与稳定的资本增补补偿机制，对于确保政策性金融机构的运营与发展具有十分重要的意义。政策性金融机构最初组建时，一般都由政府为其提供全部或部分资本金，但财政融资受到政府财力的限制，单纯依靠政府资金难以为继。相比之下，市场融资是更具有稳定性和可持续性的融资渠道。市场融资包括发行债券、吸收存款、借入外国资金三种方式。

其中发行债券是政策性金融机构进行市场融资的主要方式，尤其在金融市场发达的国家，发行债券是其首选的市场化融资方式。发行债券筹资的最大特点是政府信用为其担保，因其具有较高的信用等级而可以低成本筹资，这是政策性金融机构能够以较低利率发放贷款、完成政策性目标的有力保障之一。此外，发债筹资还具有灵活性和可控性强等特点。德国复兴信贷银行就是市场融资的典型范例。德国复兴信贷银行以政府信用为背景，以德国健全的融资体系和发达的资本市场为依托，从市场上筹集发展政策性业务所需的资金。但通过发行债券筹资是以健全的金融体系和发达的资本市场为前提条件的，这些条件在发展中国家尚不完备。在现实中，发展中国家的政策性金融机构往往依赖政府资金，根源正在于此。

吸收存款有利于弥补资金供求的缺口，但由于存款业务本身所固有的商业性质，以及政策性金融机构资金运用的长期性，政策性金融机构在能否吸收存款以及存款种类和对象的选择上都采取谨慎态度。政策性金融机构还可以借入外资，主要渠道有国际开发性金融机构、洲际开发银行、局部地区开发银行、外国政府等。通过这种方式筹借的资金往往具有期限长、金额大、利率低的特点，符合政策性金融机构促进经济项目开发的目标。

在我国，政策性银行的财政融资与市场融资这两种融资渠道都不够完善。一方面，政策性银行没有财政借款的支持，政策性银行的资金来源主要由人民银行指令性派购给邮政储蓄机构和各商业银行。另一方面，市场化的融资机制尚未取得实质性进展。我国的政策性银行，急需形成一个长期、稳定、低成本、多渠道的资金来源。

四、政策性金融的经营原则

二战后，国外政策性金融机构蓬勃兴起，在这一过程中，法制建设与机构建设同步推进并且根据经济发展的需要进行动态地调整，充分体现了市场经济就是法制经济的内涵。以法律为依据是国外发展政策性金融最为重视的原则。国外政府和立法当局普遍注重政策性金融的专门立法建设，有相应独立完善和系统的法律、法规，不仅在机构成立伊始就有法可依，而且还与时俱进地及时调整修改有关法律。

政策性金融机构种类繁多，且专业性较强，分属不同的特定领域，各国立法当局一般是对各种政策性金融机构分门别类地单独立法。一国有几家政策性金融机构，就分别制定有几部政策性金融机构法，往往是一个类型的政策性金融机构由某一部与其对应的法律来专门规范。在这方面，日本表现得尤其典型。在日本，与政策性投资银行相对应的法律是《日本政策投资银行法》，与国际协力银行相对应的法律是《日本国际协力银行法》，与农林渔业金融公库相对应的法律是《农林渔业金融公库法》，等等。

从法律内容上看，主要针对政策性金融机构的机构组织与业务运作两方面做出明确规定。前者包括政策性金融的组织结构，如法律地位、法律性质、职责权限、组织形式、内部机构设置、人事安排、机构变更、终止的条件与程序、权利与义务、法律责任与处罚、监督机制等；后者具体涉及政策性金融机构的业务范围、资产与负债业务、经营原则、财务与会计、外部关系等问题。

在国外的政策性金融立法中都强调该机构的国家信用性质以及由国家来承担政策性金融机构的最后风险，即以国家信用为基础的原则。这主要是因为政策性金融机构都是政府为实现特定目标而设立的，并且政府与政策性金融机构存在着紧密的资金联系。国家理应承担政策性金融的最高风险。国家信用和财政支持是政策性银行生存发展的基础，政策性金融的经营目标决定了它必须依靠国家的信用和政策支持。国家信用的内涵是由政府提供担保，以提高政策性金融的信用度，为其在资本市场上发行债券筹集资金提供便利，降低筹

资成本。

政策性金融机构设立的主要目的是为了实现政府的特定目标和弥补市场失灵，为此必须在政策性金融立法中贯彻协调均衡原则[3]。政策性金融并不是赤裸裸的政府干预，而是以财政为后盾，采用金融的办法，来实现特定的政策目标，它是金融与财政、市场性与行政性、宏观与微观、间接管理与直接管理、有偿与无偿的巧妙结合体。从最本质的资源配置机制上来说，政策性金融立法必须实现政府与市场这两种不同的资源配置机制的有机结合即协调均衡，以此克服资源配置主体(宏观主体与微观主体)和资源配置目标(经济有效性与社会合理性)之间的错位与失衡，从而实现政策性金融的可持续发展。

此外，在法律中确立了政策性金融机构特殊的融资原则，主要包括充当“最后出借人”原则、非竞争性原则、倡导性原则，这些原则的确立有效地规范了政策性金融机构的经营行为。充当“最后出借人”原则指的是在融资条件或资格上要求融资对象必须是从其他金融机构不易得到所需融通资金的条件下才给予最后支持。如《德国复兴信贷银行法》第二章规定，该银行是对那些重建和促进德国经济发展的项目发放贷款，并且这些项目所需的资金其他信贷机构无能力筹措到。非竞争性原则的提出，目的在于规范政策性金融机构与商业性金融机构的关系以维护市场经济秩序。国外比较成熟的政策性金融机构，法律都要求其业务行为不得与商业性金融机构竞争。如《日本开发银行法》在第三章“禁止同金融机构竞争”中规定，日本开发银行鉴于其目的，不得通过业务经营与银行及其他金融机构竞争。在德国，法律规定政策性银行可依托国家信用开展业务，但不能与商业银行竞争，并应有计划地退出发育成熟的经营领域。德国复兴信贷银行法规定，银行的业务范围及其活动必须奉行补充性原则和中立原则。韩国进出口银行在追求每一笔业务的效益性的同时，主要对商业性金融机构起补充作用，并不与商业银行竞争。倡导性原则指的是，对其他金融机构自愿从事的符合国家政策目标的放款给予偿付保证或者再融资，以支持、鼓励、吸引和推动更多的金融机构开展政策性融资活动。如《日本开发银行法》中就有“对与开发资金有关的债务提供保证”的规定。

政策性金融的专门立法，不仅是组建政策性金融机构、开展业务活动、实现宗旨、发挥职能的法律依据，也是处理政策性金融机构与商业性金融机构业务关系的法律依据。其重要性不言而喻。相比之下，我国的政策性金融专门立法滞后。在我国，政策性银行成立已

十年有余，至今为止也没有出台一部专门适用于政策性银行的法律，仅有一些所谓的章程。这在一定程度上导致政策性金融与商业性金融之间的无序竞争。并且，由于缺乏法律的支撑，使得政策性金融机构受到过多的行政干预，同时也使政策性金融机构对其自身的运作方式不得要领。

发达国家政策性金融机构的经验表明，政策性金融机构必须在法律的框架内运行，为政策性金融机构专门立法是确保其自主决策、规范运作、可持续经营的有力保障。金融立法是一国金融改革题中应有之意，甚至是具有深远内涵和重大意义的制度安排。从更广泛的意义上说，市场经济其本质就是法制经济，系统完善的法律机制是市场经济体制得以良好运行的必要的和有效的制度保障。