京津冀协同发展要实现五大突破
京津冀协同发展要实现五大突破
编者按：习近平总书记在北京讲话把京津冀协同发展提升为国家战略，这既是解决北京城市病和区域环境问题、推进区域和城乡统筹协调发展的战略需要，也是我国在加快转变发展方式、建设创新型国家、推进新型城镇化关键时期做出的一项重大战略部署，也是实现京津冀区域优势互补、打造以创新为特征的中国经济第三增长极和世界级城市群
的战略需要。那么，目前京津冀协同发展的现状如何？推进京津冀协同发展应重点实现哪些方面的突破？就以上问题，本刊记者采访了北京市社会科学院副院长赵弘研究员。
记者：习近平总书记在北京讲话把京津冀协同发展提升为国家战略。赵老师，请您谈谈目前京津冀协同发展的现状。
赵弘：好的。回顾京津冀区域合作历程，从1986年天津市提出建立环渤海区域合作市长联席会至今已经近30年，特别是2004年廊坊共识提出很多的设想和思路，但是到目前来看，京津冀区域合作依然没有取得实质性的进展。未来，应认真落实总书记关于京津冀协同发展的讲话精神，加强顶层设计，抓住核心问题，建立统筹协调机制，积极创造条件，推进京津冀的协同发展。
记者：您认为推进京津冀协同发展应重点实现哪些方面
的突破？
赵弘：我认为，近期推进京津冀协同发展应重点实现五大突破。
第一，要在构建强有力的京津冀协同发展的领导体制、协调机制上有重大突破。
京津冀区域涉及到两个直辖市和一个省，尤其是在北京直辖市范围内还有中央部委及其下属的企事业单位。在这样一个主体多元、规格比较高的条件下，如果没有一个强有力的组织领导机制和协调推进机制，即使各个主体都有合作发展愿望，也很难有实质性推进。
从国外发展经验来看，为推进东京都市圈的发展，日本在1956年成立了“首都圈整备委员会”，作为日本首相府的下属机构，直接负责首都圈的规划建设，从1958年开始编制第一版规划，通过五次规划的实施，形成了“都心――副都心――郊区卫星城――邻县中心”的多层次、网络化的空间格局，实现了区域功能的合理配置。
建议在国家层面建立一个京津冀协调发展委员会，委员会办公室建议设在国家发改委，成立专门的司，作为具体推进机构，负责京津冀区域协同发展工作。国家有关部委以及三个省市的政府共同参与，构建包括产业对接、交通基础设施、公共服务、生态环境等分领域的跨区域协调联动机制，共同建立各种专业领域的对接平台，统筹推进京津冀区域合
作重大事项。
第二，要在加快以城际铁路为核心的京津冀交通体系建设方面有重大突破。
从国际大都市圈发展经验来看，中心城市与周边区域的交通联系，一般在15公里以内的核心区以地铁为主，站点密集，一般1公里一站；15～30公里区域，通过大站、快线地铁实现快速联系；30～70公里区域，则通过市郊铁路实现一站到达，形成半小时快速交通圈。
与之相比，北京的轨道交通建设有两方面的不足：
一是北京市域范围内轨道交通路网密度不足。东京与北京相比，东京小汽车拥有量达到800万辆，比北京现在的车辆要多出260万辆，但是东京的地面交通并没有北京那么拥堵，主要原因就是东京轨道交通系统非常发达，以轨道交通为核心的公共交通成为交通出行的主要方式。东京包括地铁、轻轨、新干线在内的轨道交通达到2800公里，承载公共交通的80%以上。截至2013年底，北京轨道交通运营线路里程达到465公里，已经成为世界上地铁里程最长的城市，但是由于北京地域面积大，地铁密度还不高，据统计，2012年北京六环以内轨道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考虑全市域范围，这一比例还要更低。北京的轨道交通覆盖范围、密度和运载能力，都远远满足不了城市发展的需要。
二是北京的市郊铁路建设严重滞后。伦敦、纽约、东京、巴黎等世界城市的市郊铁路都非常发达，分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊铁路只有107公里，虽然北京地铁里程是全世界最长的，但是综合考虑市郊铁路，北京的整体轨道交通体系与上述世界城市相比差距还很大。即使北京全部完成2015年规划的660公里轨道交通建设，总里程也仅相当于东京的28%。
我认为，京津冀协同发展的一个关键就是要把硬件条件做起来，其中交通基础设施是最基本的。如果这一硬件条件不具备，北京城市功能、人口和产业的疏解，京津冀的协同发展都是很困难的。
事实上，北京在过去30多年产业结构调整中，有很多值得总结的经验教训。在上世纪80～90年代，北京“退二进三”产业结构调整过程中，一大批工业企业整体上把总部和制造环节全部搬到郊区和河北的高碑店、唐山等地区。由于不具备搬迁条件，最终以失败而告终――企业搬迁过去了，但是没有留住多少人才，最后企业一蹶不振，最后枯竭。在市场经济条件下，企业搬迁的过程往往就是人才流失的过程。
从北京近十年增量人口的分布也可以看出，轨道交通这一硬条件的重要性。近十年，北京新增594万外来人口，但是新增外来人口的空间分布不平衡，主要集中在城市功能拓
展区和发展新区，朝阳、海淀、昌平这三个区就集中了新增外来人口的53.7%，其中一个重要原因就是这些区域的交通比较便捷，通过地铁实现与中心城区的快速联系，对人口有较强劲的吸引力。反之，同样属于北京市的远郊区县，由于不具备条件，缺乏轨道交通支撑，对人口的吸引力不强。平谷、密云、延庆三个区县的新增外来人口只占全市的2%。前些年北京市也采取很多措施让中心城区带动郊区县发展，但是收效不是很明显，原因之一就是不具备基本的硬件条件。
因此，推进京津冀区域协同发展，一定要把轨道交通这一短板做起来。一方面，解决北京“城市病”不能完全依靠人口和企事业单位外迁，自身承载能力的提高也非常关键。要在北京城区范围内，进行地铁加密，在重点线路规划复线建设。另一方面，要加快市郊铁路建设，创造条件，引导北京城市功能、产业、人口向远郊区县以及河北周边区域疏解。第三，要突出重点、在京津冀区域内加快建设若干个新一代卫星城方面有重大突破。
“卫星城”概念在规划中很早就用到。在全球发展实践中，卫星城经历了附属型、半独立型、独立型和网络型四代的发展。第一代卫星城是附属型卫星城，也就是所谓的“卧城”，主要承担单一的居住功能，类似今天的回龙观、天通苑。随着卫星城的逐步发展，不断完善城市功能，增加产业
功能，卫星城已不断演进到第四代。第四代卫星城距离中心城相对较远，城市的教育、医疗等公共服务较为完善，能够保障居民高质量的公共服务需要，同时也形成一定的产业集聚，能够解决一部分人在卫星城的就业，当然有一部分人可能仍然在主城就业。
我认为，建设卫星城应抓住三个关键点：
一是距离。卫星城距离主城不能太近也不能太远。太近就会形成卧城，起不到疏解作用，只能加剧中心城功能集聚和交通拥堵。太远又没有吸引力，同时不管什么交通方式很难满足卫星城与主城之间半小时通达的要求。国外卫星城建设经验表明30～70公里的距离是比较合适的。
二是通道。卫星城和主城之间一定是通过大容量、一站式的市郊铁路实现便捷联系。高速公路作为辅助，但不能是单一的公路交通。因为这样的公路联系很难避免交通拥堵。
三是规模。卫星城规模要控制，不能太大。目前，北京的主城已经太大了，如果卫星城规模也太大，即使两个城市间通过市郊铁路能够在半小时到达，加上两个城市内部的通勤时间，也很难实现1小时通勤圈的要求。比如北京和天津就很难彼此互为卫星城，因为两端时间太长，加起来到了2个半小时甚至3个小时了。因此，卫星城规模一定要控制，而且要有完善的公共服务和一定的产业支撑。
目前，河北承接北京城市功能和产业疏解的热情很高，
这是非常好的现象，但是要认识到北京城市功能和产业转移会遵循一般的梯度规律，由近及远，这是很难违反的规律。河北省有11个地级市，172个县、市区，再加上天津邻近北京的6个区县，这样加起来能够与北京对接的行政区至少有178个市县区，如果算上每个市下面的开发区（河北有11个国家级开发区，111个省级开发区），这么多主体都对接北京，是不现实的。
未来，河北与北京进行对接，资源不能太分散，要“点面结合、以点为主”，聚焦重点，建设4～5个卫星城，优先考虑燕郊、涿州、武清、宝坻这样区位优势突出的区域，打造一批创新环境最优、生活环境最优、生态环境最优的高地，这样才能对北京的城市功能、人口和产业形成强劲的吸引力。
第四，要在京津冀公共服务政策创新、实现公共服务均衡化方面有重大突破。
北京对外来人口有很强的吸引力，对周边区域形成一定的“虹吸效应”，俗称“灯下黑”，其中一个重要原因就是区域之间的公共服务水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本录取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。再比如，医疗资源方面，河北总人口是北京的3倍多，但是河北的三级医院数比北京还少7家，特别是优质医疗资源相对较少。据统计北京三级医院的外地患者中河北患
者最多，占四分之一。此外，三地的社会保障标准也不一样，河北的保障水平要比北京和天津低不少。
在公共服务资源不均衡的情况下，北京的人口疏解，必然面临着户籍、高考、社会保障等诸多问题。因此，推进京津冀区域协同发展，一定要正视这些深层次矛盾，在公共服务制度创新方面下大力气，逐步缩小区域间的落差，着力解决户籍制度、高考制度、社会保障制度等方面的瓶颈约束，促进公共服务的均衡化、一体化发展。
第五，要在深化改革、探索京津冀协同发展的利益共享机制方面有重大突破。
在我国现行财税体制下，一个城市的运行和发展要依靠发展自身经济来提供财力支撑。发展经济就会带来人口的集聚，而人口集聚必然会带来城市基础设施需求增加、公共服务需求增加，这些都会对能源产生消耗，同时带来生态环境的压力。为了维持城市运行建设和环境治理，又需要投入更多的财力，需要发展更大规模的产业，这又会带来更多的人口集聚。财税体制倒逼下的这种城市发展思路，使城市发展陷入循环“怪圈”，而且这种惯性不仅是省市级层面，已经延伸到区县和乡镇，各级政府发展经济的压力很大，动力也很足。
因此，我认为推进京津冀协同发展要在利益问题上下大功夫。前些年北京市为推动郊区县发展，采取城区和郊区“结
对子”措施，但是效果并不理想，其背后就是这种财税体制的约束。长三角地区上海与周边区域的合作也同样面临着财税体制的障碍。
建议把京津冀区域作为国家深化财税体制改革的实验区，积极探索一系列的财税体制改革，比如探索“首都财政”，使北京从繁重的经济压力当中解脱出来，专职做好首都服务，为进一步剥离经济功能创造条件。再比如，可以探索跨区域的利益共享机制。现在中关村企业大概在全国设立了8300多家分支机构，中关村201家上市公司总收入中有四分之三来自北京以外地区。目前河北各地都在积极探索与中关村科技园区开展“共建园区”合作。未来如何推进这些产业的有序转移和扩散，其中一个关键就是如何建立跨区域的GDP分计和税收分成机制。通过这种机制，引导中关村的创新成果的中试、产业化布局在天津和河北区域，带动京津冀区域整体发展。此外，京津冀区域还可以积极探索财政转移支付制度、生态补偿机制等等。特别是对于河北西部、北部的生态涵养区域，这些区域创造的生态效益如果能够得到相应的利益补偿，对于解决这些区域的贫困问题会有积极作用。
从市场主体来看，同样需要考虑利益机制问题。在市场经济条件下，北京的医院、学校和企业外迁，难度很大，涉及到很多问题，比如住房问题、子女上学问题等等。建议国
家设立京津冀协同发展的引导资金，一方面，以市场化机制来推动城市功能的疏解，对于疏解出去的企业、机构、人员给予一定的经济补偿。另一方面，积极支持和引导一批区域重大基础设施、重大生态工程项目、重大公共服务项目等建设，创造条件，尽快使得周边区域具备承接北京城市功能疏解的条件，从而推动区域的一体化进程。
记者：赵老师，您提出的京津冀协同发展要实现五大突破的建议，一定会对推进京津冀协同发展发挥积极的作用。
非常感谢您接受我们的采访。再见！
（责编：郑钊）