京津冀协同发展的新思路——党课讲稿(21页)

京津冀协同发展的新思路

（党课讲稿）

前言

大家好，今天我们来共同探讨一个题目“京津冀协同发展的新问题和新思路”。在这个题目下我们来研究三个方面的内容：第一，京津冀的定位和功能；第二，京津冀协同发展面临的新问题；第三，京津冀协同发展的新思路。

一、京津冀的定位和功能

（一）我国区域发展格局的形成过程

新中国成立后在社会主义建设的各个历史时期，中共中央都高度重视区域经济协调发展问题。我国区域发展战略及其格局的形成过程大致可以分为四个大的阶段。

第一阶段：工业布局向内地倾斜（1949-1978）（均衡战略）这个阶段可以叫作均衡发展战略，为什么要均衡发展？主要是因为新中国成立初期我国所面临的国际和国内形势。从国际背景来看，世界上形成了两大意识形态阵营——社会主义阵营和资本主义阵营，我国在技术上、在经济上过于依赖苏联。从国内的条件来看，我国国内的经济发展呈现出两个大特点：第一是生产力较低，许多产品的产量还不如印度；第二是经济发展十分不均衡。这一个时期的经济发展战略是均衡发展战略。1953-1975年

全国基本建设投资区域分布占比，内地平均为56%，沿海平均为38.8%。工业投资的倾斜有力推动了内地的工业化进程，使新中国成立初期沿海和内地发展不均衡的布局得到了明显改善。内地的能源产业、原材料产业、农业初级产品等产业都得到了比较快速的发展，自给率大大提高，内地形成了一批比较有实力的军工企业。

但是，这种向内地倾斜的投资策略也有许多不足的地方。一是资源浪费巨大，无效投资、低效投资相对比较多；二是沿海的工业基础没有得到充分的开发和利用。

第二阶段：东部先行先试（1978-1998）（非均衡战略）

党的十一届三中全会作出把党和国家的工作重点转移到经济建设上来，实行改革开放的伟大决策。这标志着我国经济发展进入了一个新阶段。这一阶段就吸收了上一阶段偏重内地投资的教训，改革从经济基础较好的沿海地区开始，通过沿海地区的先富带动内地共富。

1980年，广东的深圳、珠海、汕头和福建的厦门首先开辟了四个经济特区；紧接着1984年根据国务院的决定又进一步开放了从北至南的14个沿海港口和城市；1988年又把海南从广东省独立出来，成立海南省和海南经济特区。这一时期是梯度推进和不均衡发展阶段。1978年到1998年这二十年，由于GDP考核机制、东部先行先试的优惠政策、来自全国各地的人才和劳动力、面向全世界的开放经济，让东部经济高速增长。1978年—

1995年，沿海地区吸引外资占全国吸引外资的85%；沿海地区的生产总值年均增长11.6%，比内地高出2个百分点以上。东部地区的GDP占比从1985年的50%上升到1995年接近60%。这个时期的经济发展总体上是不均衡的，是地区差距扩大的一个时期。地区差距扩大引起了党中央高度重视，从“九五”时期党中央就开始着手解决地区差距扩大的问题。

早在1988年，邓小平同志就提出了改革与发展的“两个大局”的理论。也就是，沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。第二个阶段我们可以叫作非均衡战略或者叫非均衡的发展阶段。

第三阶段：“四大板块”形成（1998-2012）（均衡战略）

这个时期我们实行的主要是区域协调发展经济战略。1999年提出实施西部大开发战略。1999年3月22日，《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》提出了进一步推进西部大开发的十条意见，标志着西部大开发战略正式开始实施。2003年提出振兴东北地区等老工业基地战略。2003年9月29日，中共中央政治局讨论通过《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。2006年提出促进中部地区崛起的战略。2006年4月15日，中共中央、国务院发出《关于促进中部地区崛起

的若干意见》。这样，“四大板块”的区域格局就初步形成了。

第四阶段：“三大战略”实施（2012-今）（均衡战略）

2012年以来，我国区域经济发展也进入了一个新阶段，“三大战略”相继提出。一是2013年提出的“一带一路”建设。2013年9月和10月，习近平总书记分别提出建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。二是2014年提出的京津冀协同发展战略。2014年2月26日，习近平总书记在北京考察工作时发表重要讲话，提出京津冀协同发展的重大国家战略。中共中央政治局2015年4月30日召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。三是2014年提出长江经济带战略。2014年9月国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，部署将长江经济带建设成为具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带和生态文明建设的先行示范带。2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》近日正式印发。纲要从规划背景、总体要求、大力保护长江生态环境、加快构建综合立体交通走廊、创新驱动产业转型升级、积极推进新型城镇化、努力构建全方位开放新格局、创新区域协调发展体制机制、保障措施等方面描绘了长江经济带发展的宏伟蓝图，是推动长江经济带发展重大国家战略的纲领性

文件。

前面我们说到“四大板块”格局已经初步形成，在这种情况下为什么党中央还要提出“三大战略”？主要有三个方面的原因。

第一个方面，“三大战略”的提出有助于解决“四大板块”之间以及板块内部的差距。首先，“四大板块”之间的差距其实还是比较大的，从一个例子就能看出来。2010年，四大经济区域（“四大板块”）占全国经济总量的比重分别是：东部52%、中部20%、西部19%、东北9%。可见，差距是客观存在的。由于“三大战略”的提出，从东到西就贯通起来了，从南到北就互联互通了，这样就可以突破区划和市场分割，加速要素商品流动，有助于缩小地区之间的差距。其次，还有助于缩小板块内部的差距。比如说，京津冀三地在人均财政收入、企业的退休养老金、医疗资源、教育资源等方面都存在的较大的差距。随着北京非首都功能的疏解，河北雄安新区的设立，各种“断头路”被打通，轨道交通四通八达，公共服务实现均等化，以及产业对接，这些都将有利于京津冀内部差距的缩小。

第二个方面，“三大战略”的提出有利于形成新的增长动力。“三大战略”打破地域界限，突破区划分割，在促进各种生产要素加速流动、加快城乡一体化、促进乡村振兴等方面都能够发挥重要作用，都有助于形成新的增长动力。

第三个方面，“三大战略”的提出加速形成区域互联互通的新机制和新路径。“三大战略”的核心功能就在于互联互通，既包括

硬件的互联互通，也包括软件的互联互通；既包括基础设施的互联互通，也包括区域合作机制的互联互通；既包括国内区域的互联互通，也包括国际区域和国内区域之间的互联互通。这种互联互通将产生巨大的经济效应，这种经济效应反应在三个方面。一是创新效应。“三大战略”打破地域界限，减少市场分割，促进商品和要素自由流动，导致更大范围的竞争，迫使企业要加强管理创新和技术创新，从而形成了创新效应。二是规模效应。“三大战略”互联互通，促使人才和其他要素向一个产业集中、向一个地区集中、向一个城市集中。这种集中就有利于形成行业的规模经济或者是内部的规模经济，从而激发各地区的发展活力，实现规模经济效应。三是互补效应。以“三大战略”为引领，构建沿海沿江沿线经济带。经济的发展都是有规律的，先从一个点然后到一个线，再构成一个轴，在轴上纵横交错发展就形成了一个带。这样就构成了由点到线到带的发展。这种发展有利于促进各个地区优势互补、分工协作，有利于社会协同发展和生态环境的协同治理。加快区域经济一体化发展，实现区域经济的互补效应。

（二）京津冀的定位和功能

以上我们对新中国成立以来区域发展格局的历史发展过程做一个简要的回顾和介绍。在这个前提下，我们再来分析一下京津冀地区在全国区域发展格局中的定位。

2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。《纲要》对京津冀整体做了一个

定位。这个整体定位充分说明了京津冀在全国区域发展格局中的定位和作用。整体定位主要表现在四大方面。

第一个定位，以首都为核心的世界级城市群。京津冀城市群是引领我国经济增长和转型升级、促进改革开放、参与全球合作和竞争的战略平台。京津冀城市群的发展方向就是要在世界范围内产生巨大的影响力和竞争力，成为带动中国经济发展的新的增长极。世界级城市群不只反映在城市的规模和城市的数量上，它是由各层级城市构成的一种生态系统，这里面河北的雄安新区将构成京津冀世界城市群重要的一极，对京津冀城市群的形成和发展将发挥重要作用。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，要建设绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，要建设成为高水平社会主义现代化城市、京津冀世界级城市群的重要一极、现代化经济体系的新引擎、推动高质量发展的全国样板。

第二个定位，区域整体协同发展改革引领区。京津冀要成为改革的引领区，就要突破原有的矛盾和冲突，要突破原有的由于区划形成的市场分割，还要突破“一亩三分地”的思维方式的束缚，要建立利益分享和共享的机制，促进京津冀公共服务均等化，在全国范围内起到引领作用。

第三个定位，全国创新驱动经济增长新引擎。京津冀区域要促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展，要形成新的增长极，就要推动要素向京津冀城市群集聚，要不断改善京津冀的营商的

硬件环境和软件环境，相应地加强供给侧结构性改革，推动增长动力向技术创新、管理创新和制度创新转换，形成全国乃至世界的科技创新高地，引领全国的科技创新。

第四个定位，生态修复环境改善示范区。通过加强环境污染的治理和环境的修复，京津冀要成为全国生态环境治理和改善的样板。

二、京津冀协同发展面临的新问题

京津冀协同发展面临的新问题，我们主要从三个方面来看：第一，城市发展的模式受到挑战；第二，人才竞争形势紧迫；第三，雄安新区建设环境今非昔比。

（一）城市发展的模式受到挑战

我国城市发展有自己相对比较独特的发展模式，这一模式的形成主要源于我国三个大的制度体系。

一是自1985年开始建立并不断完善的GDP（最初是GNP）核算制度。这一核算制度逐渐成为考核政府官员政绩的一个重要机制。在考核压力之下，招商引资成为地方政府最为重要的内生性需求。在招商引资的过程中政府掌握的资源有哪些呢？有政策资源、土地资源等。大城市有很多优势，可以让大的工业项目迅速落地，这样一来工业化就发展起来了。工业化促进着城市化，城市化促进着工业化，二者相互促进、循环上升，城市化的发展速度非常快。

二是1994年财税体制的改革。我国财税体制改革经过了三

大发展阶段。从新中国成立之后一直到1980年之前，实行“统收统支”体制。这种财政体制在当时的历史条件下发挥了积极的作用。但是这种体制也有弊端，不利于调动地方的积极性。因此，1980年就开始进行改革，实行“划分收支、分级包干”新体制。这种体制的确调动了地方的积极性，但也产生了一个弊端，就是中央财政收入占整个国家财政收入的比例相对减小，导致中央财力不足。1994年分税制改革之后，中央财政占比随之扩大，但事权相对缩小；而地方财政收入占比降低，但事权却在不断扩大。这样就出现了一个矛盾。怎么来解决这个问题呢？地方政府掌握的资源就是土地，利用土地通过招商引资来吸引大的项目，发展产业，通过产业吸引人才、吸引各种要素的流入，从而提高城市化。当人口流入的时候，有一个刚需，那就是要住房，在需求上升的情况下，房价不断升高，土地的价值也不断增大。地方政府通过土地出让可以得到收入，也可以通过地方政府的平台公司土地抵押获得贷款收入，还可以通过一些与房地产行业发展相关的行政性的收费来获得收入，这些收入都支持着地方发展。地方政府用这些财力来改善城市基础设施、改善城市公共服务、提高城市社会稳定、推动城市环境保护。在这种情况下，城市化和工业化就进一步地发展起来了。这是1994年财政税收体制改革对城市化发展模式的一个重大影响。

三是1998年城镇住房由福利分配向住房商品化方向的改革。住房商品化的改革，让“土地财政”这一解决地方政府财政资金之

策最终得以形成。

三大制度体系让大城市的发展迅速进入螺旋式上升的轨道。大城市经济的高速发展带来人口的大量集聚，由此产生不断增长的居住需求，巨大的刚性居住需求，促使房地产价格不断上升，加上地方政府的鼓励政策以及房地产投资的财富增值效应，让房地产的投资需求日益膨胀，更是加剧着房地产价格的持续上涨。水涨船高，随着房地产价格的节节攀升，土地价值也不断增值。这样，地方政府通过土地征收和土地出让、土地抵押、行政性收费获得了财政收入，这些财政收入又被用于城市发展所需的征收土地、基础设施、公共服务、生态环境等方面，更有利于工业项目的落地。这样，工业化促进着城市化，城市化吸引着工业化，相互促进，循环上升，极大地加速了我国的城市化进程。

我国的城市化基本上都是沿着这样一个方式发展起来的。这种城市化的发展模式到目前这个发展阶段受到了巨大的挑战。第一个方面，工业用地和住宅用地比例上极不协调。这种不协调实际上反映了生活和生产的一种不平衡。工业用地价格比较低，导致开发商圈占土地，造成了很大的浪费，降低了工业用地的利用和配置效率。而住宅用地价格很高，导致这种住宅用地的供给非常紧张，住宅建筑过于密集，公共绿地、服务设施严重不足。第二个方面，这种发展模式给产业转型升级带来了一定的困难。工业用地价格过低，相当于工业企业得到了巨大的补贴，促使更多投资进入了工业，尤其是相当一段时期进入的都是中低端工业产

品的生产领域，这样造成同质化生产严重，产能严重过剩，产业转型升级困难重重。第三个方面，高房地产价格产生的负面效应越来越显著。一是产生了挤出效应。资本大量流入了房地产行业，对其他行业如高科技行业的发展就形成了挤出效应。二是抑制了高端制造业投资。住宅价格非常高，提升了人们的生活成本，这也就意味着企业的生产成本提高。企业的生产成本提高，盈利空间就非常小，相对会抑制对制造业的投资。三是提高了服务业的成本。人们的衣食住行的成本都会提高。如果收入增长赶不上物价的增长，人们实际收入还会降低，就会严重影响人们的生活质量。这与社会主义生产目的是不符的。

（二）人才竞争形势严峻。

首先，我们来分析一下今后二十年我国人口结构的变化趋势。

从以上表格可以看出，1997年我国0—14岁人口总量约为3.2亿人，在社会总人口中的占比是26%。1997年0—14岁的人包含了从1983—1997年出生的人口，这个年龄段的人口已经实行了严格的计划生育了，但是这个年龄段的人口相对还比较多，占总人口的比例可以达到26%，主要是因为这个年龄段的父辈人口的基数比较大。1997年0—14岁的年龄段的人口，到了2016年也就是20—34岁，他们是我国全面建成小康社会和基本实现社会主义现代化的生力军。2016年的0—14岁人口总量大数是2.3亿，在数量上就要比1997年的0—14岁的人口少了9085万人。2016年0—14岁的人口在社会总人口的占比为16.6%，