关于居家养老服务相关情况的调研报告

关于居家养老服务相关情况的调研报告

联合国将“60岁以上人口占总人口比例10%，或65岁以上人口占总人口比重达到7%”作为判断一个国家是否进入老龄社会的标准。按此标准，我国在1999年即已迈入老龄化社会。近年来，随着人均寿命的显著提升和出生率的明显下降，我国的人口老龄化问题也变得日益严重。截至20**年底，我国老龄人口已超过2亿人，占人口总数超过14%;预计到2020年将达到2.43亿，占人口比重的18%，这意味着我国将逐渐进入重度人口老龄化社会。

一、我国居家养老服务理念谋划早，政策发展快

我国家庭养老有着悠久的历史传统，老年人由家庭成员提供养老的理念根深蒂固。在养老、尊老、敬老的传统观念影响下，家庭成为提供养老服务的主体，在农村更几乎成为唯一主体，保障着老年人的衣食住行等。在现实国情以及国际养老政策的影响下，我国的家庭养老服务理念也在悄然发生变化：家庭提供养老服务的主体地位不变，社会养老服务理念逐渐形成。

（一）居家养老服务政策的探索。

2000年2月，为满足迅速增长的社会化养老需求，国务院转发了民政部、国家计委等11个部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》的通知，明确了推进社会福利社会化的指导思想是“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”。同年8月，《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》提出今后一个时期中国老龄事业发展的目标是：建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制；逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系。从2000年开始，上海、北京、大连、南京、宁波等地开始了居家养老服务的探索。在各地试点的基础上，2005年3月，民政部发布《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，正式确定了居家养老的地位。此后，居家养老服务的基础性地位在各种政策文件中得到确认。

（二）居家养老服务政策的发展。

2008年1月，全国老龄工作委员会办公室等10个部委联合下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，这是我国首次专门针对居家养老服务出台的具体政策，具有里程碑意义。各省、市陆续出台服务政策，全面开展了居家养老服务工作。此外，我国开始制定实施养老服务规划。2011年3月14日，十一届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。同年9月和12月，国务院分别印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，明确指出：“居家养老服务涵盖生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等，以上门服务为主要形式”，并将“以居家养老服务为导向，以长期照料、护理康复和社区日间照料为重点，分类完善不同养老服务机构和设施的功能，优先解决好需求最迫切的老年群体的养老问题”。从2011年起，在国家养老服务政策的推动下，各地居家养老服务政策进一步细化，制定出台了相关服务规范,居家养老服务步入了规范化全面发展阶段。近年来,随着我国人口老龄化速度的加快,传统的以家庭为主的养老模式已无法满足老年人的生活需求,社区居家养老服务正成为我国城市养老模式的最佳选择。目前,全国各主要城市在多年实践的基础上已初步建立起居家养老服务体系。

二、广东省居家养老服务加快改革，规划先行

（一）总体上尚处于起步阶段。

目前，我省人口老龄化的形势十分严峻，老年人口基数大，至2010年底，全省60岁以上老年人口达到1072万人，占全省户籍人口的12.6%，预计到2015年老年人口将达到1167万人，人口高龄化的现象也日益突出。但是，与此相对应的是我省居家养老服务总体上尚处于起步阶段，社区养老服务配套设施匮乏，缺乏专业服务人员。据《南方日报》2015年1月底报道，全省城乡养老床位只占老年人口的1%，既远低于发达国家的5%至7%，也落后于发展中国家2%

至3%的水平，与全国1.6%的平均水平差距也较大。区域、城乡之间发展不平衡，珠三角地区的公办养老机构“一床难求”。

（二）加快改革，制订规划，落实指标。

近年来，我省面对不足，加快改革，省政府编印了《广东省2011－2015年社会养老服务体系建设规划》，明确了我省养老服务体系建设的目标任务和发展布局；印发了《关于加快社会养老服务事业发展的意见》，着力解决我省社会养老服务体系建设的财政投入、用地指标、补贴政策、重点项目和工作机制等问题；出台《广东省民办社会福利机构管理规定》，推进民办养老机构快速发展。2015年2月，省政府又印发了《关于加快发展养老服务业的实施意见》（粤府[2015]25号），对养老服务业的发展目标、主要任务、保障措施等都作了明确规定。文件要求，到2020年，我省要全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。文件还规定，符合标准的社区养老服务设施覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区，全省每千名老年人养老床位数达到35张以上。按照省政府的要求，到2015年，我省要基本实现城镇居家养老服务全覆盖，农村社区覆盖面达50%以上；基本实现每千名老人拥有养老床位数30张；基本建成养老机构信息管理网络，实现与相关的公共服务信息平台对接，等等。目前全省城市居家养老服务示范中心已建成运营36个，正在筹建22个。广州、深圳、珠海、惠州、东莞、佛山、江门等大部分地区采取便民信息网、电信服务、电话专线、爱心门铃、健康档案、服务手册等形式，为老年人提供方便快捷的服务。广州、深圳等市居家养老服务走在全省前面。

三、XX市居家养老服务政策配套，先行先试

（一）全市规划先行，布局有序。

我市由于建市时间相对较短，年轻人居多，人口老龄化相对较晚，直到2010年60岁以上老年人口104899人，按户籍人口占比为10.02%，才开始进入老龄化社会。三个行政区中又各有差

别，XX区早在2005年已迈入老龄化社会，XX区（包括高栏港经济区）2009年正式进入老龄化社会，XX区由于较多外来人口，人口结构相对年轻，直至2012年老龄化程度才9.31%，仍然没有真正达到老龄化，但若将前来投亲靠友和购房居住的老人计算在内，则老龄化程度应该比统计的要略高。我市很早就对居家养老的问题进行了探索，市政府于2012年9月就出台了《关于印发XX市社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》（珠府办[2012]44号），规划到2015年，基本形成与经济社会发展相协调、与老年人口服务需求增长相适应的，制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系，全市基本实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务，4%的老年人可入住养老机构的“9064”社会养老服务格局。2013年1月，市府办印发了《关于加快社会养老服务事业发展的实施意见》（珠府办[2013]1号），再一次确定了“9064”的社会养老服务格局，确立了建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，提出了统筹规划、分步实施、到2015年形成覆盖全市、区域均衡、功能完善、适度普惠、全民共享的社会养老服务设施网络。2014年3月，市民政局印发了《关于加快推进社区（村）居家养老服务站点建设的实施方案》，要求加快社区（村）居家养老服务站点建设，通过日托照料和上门服务等方式为老年人提供专业化和个性化服务，推动社区居家养老服务在城市普遍开展，在农村加快发展。方案具体要求到2014年底，建设

10-15个社区（村）居家养老服务站；到2015年末，居家养老服务和日间照料服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区。

我市自2005年底开始，已在XX区启动居家养老服务试点工作，并逐步向其他各区推广。服务对象由传统民政对象逐步扩大到低收入高龄、独居、失能老年人及其他有需求的社会老人。目前，一个以保障“三无”、“五保”、高龄、独居、失能等特殊群体老年人和低收入老年人

为重点，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络已初步形成。

（二）香洲先行先试，打好了基础，积累了经验。

XX区从2005年开始居家养老试点工作，2009年起分别在康柠社区和银桦社区建立了居家养老服务站，取得了良好效果，积累了一定的工作经验。2014年4月至10月，XX区进一步开展了居家养老服务一键通“信息化居家养老服务”试点工作，譬如一机在手，可以定位老人的地理位置，为老人提供家政上门服务，还可以和120平台对接方便求助。目前已经有约1500名老年人接受居家养老信息化服务，2015年的目标是到年底有5000名老年人接受服务。

（三）斗门加大动作，打响了头炮，创新了模式。

XX区目前有4万多名60岁以上的老人，70岁以上的老人则有1万多名，对日间照料的需求越来越大。民政部门将井岸镇社会福利中心作为试点，从2014年10月开始装修兴建了面积达1500多平方米的日间照料居家养老服务中心，并于2015年3月13日举行启动仪式，创新养老服务模式，以政府购买服务的方式委托XX区国艳康怡服务中心负责日常管理和运营，为长者提供全托常住服务、日间暂托服务、专业陪护、信息支援等逾10项服务。几乎是同时，全市首家居家养老服务站也在斗门镇南门村启动，建筑面积400平方米，南门村60岁以上的村民可以申请入会享受日间照料、康复功能训练等免费服务。可以说，斗门目前居家养老的硬件设施已经有了相当的配备，新的服务模式也在运作中。

四、XX区居家养老服务布局谋篇，期待新突破

（一）历史欠账多，基础较薄弱。

据市民政局统计，我区（包括高栏港经济区）到2009年60岁以上老人占户籍人口比已经达到10%，呈现老龄化社会特征；若以现有我区管辖的三灶、红旗镇范围统计，2015年初我区60岁以上老人9021人（三灶镇3637人，红旗镇5384人），占8万户籍人口的11.2%，其中80岁以上老人有943人，说明我区老人化社会特征已经逐步显现。与此相适应我区居家养老服务的硬件设施和软件管理应该要达到相当配备的程度。但是长期以来，我区所有住宅小区没有一个能够按照国家规定，在规划上按人均0.1—0.3平方米的标准建设社会养老服务场所，新建居住（小）区也没有按照规划建设养老服务设施（即社区工作用房和公益性服务设施要按每百户室内面积不少于20平方米，室外面积不少于30平方米的标准无偿配套建设），没能与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，造成了历史欠账。

XX市目前的16所公办、10所民办敬老院中，我区只有2所，全为公办。其中三灶镇敬老院因XX区中心医院建设被征用，暂停运作，新场所还没能确定下来，常住的仅1位老年人不得不转移到红旗镇敬老院居住，因此我区实际上只有1所公办敬老院在运作。红旗镇敬老院目前有120张床位、49位老年人居住，其中除了民政照顾的对象外，有22位老年人是自费入住（这当中有10位是子女在本地工作却无暇照顾的外地户籍老年人）。经调查，部分老年人认为我区现有的敬老院档次低，周边环境及卫生条件不理想，这进一步降低了老年人到敬老院养老的欲望。由此可见，以我区目前的养老服务条件，离大多数老年人的期望有不小差距，对他们的吸引力不够，部分本愿意到养老院养老的老年人却宁愿选择居家养老。

（二）软硬件不足，“准入”门槛高。

我区在2012年前开始启动居家养老服务工作。目前虽以保障“三无”、“五保”、高龄、独居、失能等特殊群体老年人和低收入老年人为重点，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务的居家养老服务网络已经初步形成，但服务符合条件的对象只有70人，与全区老年人总数相比显得微不足道，服务内容也仅仅是提供生活照料、医疗保健、精神

慰藉等日常生活所需，比较单一，尤其娱乐场所和设施不足。我区硬件设施配备和软件服务不足，对许多老年人吸引力不够；“准入”门槛高，又把绝大部分老年人挡在了服务的门外。这就造成了相当部分符合条件的老年人不想进敬老院，而想享受居家养老服务的老年人却不够条件的现状。

（三）差距比较大，未来任务重。

纵向上与外地先进地区比，横向上与市内兄弟区比，我区在硬件设施、管理经验方面都突显不足。

一是上级下达给我区的任务未能及时完成。2014年市政府“十件民生实事”中“建设10-15个社区（村）居家养老服务站点”，我区有建设1个服务站点的任务，市里已经给予20万元的支持，但由于站点选址等方面确定不下的原因，我区只能延后建设。

二是与上级对区一级的要求、规定的标准比，我区存在的差距很大。例如，市府办印发的《关于加快社会养老服务事业发展实施意见的通知》（珠府办[2013]1号）要求：规划预计到2015年，我区要建有1所省二级以上的综合性社会福利机构，每个镇要有1所为生活不能自理的老年人提供临时托管或日间照料服务的养老服务机构，扶持建设1所提供临终关怀服务的专业性护理机构；同时，要有1个镇完成居家养老服务中心建设，所有的城市社区和半数以上农村社区都要开展居家养老及社区日间照料服务；全市老年人享有社会养老基本公共服务，基本实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老、6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务、4%的老年人可入住养老机构的“9064”社会养老服务格局；全市每千名户籍老年人拥有养老床位数40张……等等诸多指标。对照要求，我区的配套设施和服务都突显匮乏，未来的建设任务很重。

区府办于2015年5月印发了《XX区2015年居家养老服务站（点）建设工作实施方案》的通知（珠金府办[2015]18号），对我区开展居家养老服务的工作作了具体详细的部署，落实了任

务，规定了时间，区政府提供了政策和财政上的保障。近两年来，区民政局制订规划、紧锣密鼓全力推进，使居家养老服务工作有了明显进展。

五、几点建议

据调查，我区老人对居家养老服务有很大的需求，如设社区饭堂、社交娱乐场所、日托服务等，部分有入住敬老院的愿望。我区居家养老服务的历史欠账多，远远满足不了群众的需求，与上级的要求距离大，与其他先进地区的差距不小，须立即行动起来，寻求突破，尽快建立起居家养老服务体系。根据我区的实际情况，提出以下几点建议：

1.解放思想，提高民生意识。居家养老服务是一项重要的民生工程，是我区社会主义精神文明建设的需要，是当前我区“二次创业”的一项重要内容。作为2015年区政府十件民生实事之一，是我们对群众应尽的责任和义务，也是一项承诺。因此，一定要解放思想，摒弃居家养老服务工作是只花钱、不能产生经济效益因而不重要的“短视”认识，克服舍不得掏钱的“吝啬”心里，更要破除居家养老服务工作不是主要政绩考核的“硬指标”而置之不理的“功利”思想。充分认识到我区薄弱的基础与上级高标准要求之间的巨大差距，感受到群众对我们的热盼，提高责任意识、危机意识和紧迫意识。

2.讲政治，提高执行力。上级下达到我区的任务是必须完成的硬指标，尤其是在我区历史欠账比较多、基础比较薄弱、群众有急切需求的情况下，执行力就必须提高到讲政治的高度。越往后问题积累越多，困难越大，愈加被动。能否做成事，关键在人，两者的差别在于“责任”两字。这就要提高到讲政治的高度予以重视，应立即行动起来，调动各方面力量，克服各种困难，全面给予支持，快出成果。

3.执行规定，为养老服务留足空间。国家严格规定，规划上要按人均0.1—0.3平方米的标准建设社会养老服务场所，新建居住（小）区要按照规划建设养老服务设施（即每百户室内面积不

少于20平方米，室外面积不少于30平方米的标准），与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。规划、建设等政府部门就要按照规定严格把关，否则不予审批和验收。同时，省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》（粤府〔2015〕25号）提出，居家养老服务设施若缺乏现成的用房，就要充分利用闲置的村办学校、厂房、农户住宅等，建设养老服务设施；要通过整合现有公共服务设施、发掘社会闲置资源等，综合发挥多种设施的作用，增加养老服务设施的规模。这其中就涉及到规划、建设、消防等部门的审批把关，需要各部门负起责任，积极配合。若多种设施得不到利用，那么就会出现一边是资源闲置浪费、另一边居家养老服务工作却无房可用的尴尬局面。

4.做好试点，为推广打下基础。我区有自己的特殊情况，要办好居家养老服务工作，经验不足，把握不准，必须先做试点。哪些是群众需要的、哪些是可持续的、哪些是财政可承担的、哪些是可向社会组织购买服务的等等，都必须通过试点探索，取得成功后再推广铺开，这样可以少走弯路，降低成本。目前，区政府已经选择三灶镇的海澄村、三灶社区和红旗镇的广藤片区、小林片区、矿山片区做试点，另外在原红旗镇敬老院的基础上，按照省二级综合性社会福利中心的要求进行改造升级，这是一个良好的开端。区民政局要牵好头，三灶、红旗镇要各负其责，财政、规划、建设、消防等部门积极支持，做好配合，要保证如期建设，如期完成，如期投入使用。

5.取别人之长，提高管理水平。这样可以避免盲目上马，取别人之长补自己之短。远的有上海、江苏、浙江，近的有广州、深圳、佛山、东莞等地，他们的居家养老服务工作都做得比较早，条件比较好，经验比较成熟。就是附近的兄弟区，也有可以借鉴学习的经验。这样可以使我们得到非常有益的启发，甚至是采用已经成功的做法，避免碰壁、走弯路，用最少的付出、最短的时间，取得最大的效益。

6.利用社会力量，共同办好服务站点。“众人拾柴火焰高”，社会力量是我们办好居家养老服务不绝的源泉。企业、学校、社会组织等，捐钱、献物、出力，哪怕是上门看望关怀，都是他们表达爱心的好方式，都是一种有力的力量，对我们是一种支持，一种肯定。关键在于我们要做好发动、沟通和协调工作，将社会的爱心最大程度地凝聚起来，将积极性充分发挥出来。服务站点的日常运作可以采取政府购买服务的方式，聘请信誉好、竞争力强、善于经营管理的专业养老服务组织承接。如香洲、XX区引进专业管理团队——国艳康怡服务中心。

7.放宽条件，让更多老年人受益。调查发现，群众认为我们目前的居家养老服务以“三无”、“五保”、高龄、独居、失能等特殊群体老年人和低收入老年人为准入条件，这个“门槛”很高，把绝大部分的老年人挡在了服务的门外，这就造成了相当部分的老年人想享受居家养老服务却进不来，只能望门兴叹。现在，各级政府都发文要求形成“9064”的社会养老服务格局，即基本实现90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老、6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务、4%的老年人可入住养老机构，说明我们放宽条件、降低门槛是执行现有政策规定的。按照这样的格局，我区具体享受居家养老服务的老年人将从目前的70人增加到540人，入住养老机构的老年人将从目前的不足40人增加到360人。