县域旅游发展态势与路径初探

县域旅游发展态势与路径初探

□原群

“郡县治则天下安”，此语出自司马迁的《史记》。秦始以郡县治天下，以后历代皆承袭郡县制。县域作为我国经济社会中城乡结合最为紧密的基本单元，其发展状况直接关系到改革发展和稳定的大局。发展县域旅游，不仅是新时期县域经济发展的内在要求，也是县域经济结构优化的有效手段，更是县域社会和文化环境提升的重要动力，同时还是旅游大棋局的必走之棋。

一、县域旅游的发展态势探析

1993年，国务院《关于积极发展国内旅游业的意见》发布，中国的县域旅游开始启动；2005年，国家旅游局提出“推出一批县域旅游经济的发展模式”，随后发布《创建旅游强县工作指导意见》，县域旅游进入超常规发展阶段；2007年，国家旅游局评选出全国首批旅游强县，进一步推动了县域旅游发展。经过20年的探索实践，不少县域在旅游发展模式上形成了一些新的特点和亮点，对于整个旅游业都有借鉴和指导意义，但也存在一些短板和失误，总体来说有喜有忧，有经验有教训。

（一）县域旅游的多样化发展态势

由于各县区所处地理位置、旅游资源、文化类别、发展程度、交通条件、发展路径等不尽相同，目前我国县域旅游呈现多样化特点。发展较好的区县各有各的计策，大都形成了自己的特色和模式。笔者在此套用《三十六计》，略作分析。

1.调虎离山：依托大城市，发展农家乐

据统计，截至2012年底全国主打休闲农业和乡村旅游的乡镇有9

万多个，农家乐有180万家，就业人员2800万人，占农村劳动力的6.9%，接待游客7.92亿人次，直接经济收入达2480亿元。这些农家乐所在县域大都依托大城市发展，依靠市民消费取得收入，其特点是短线游、便捷游、反复游。如：四大直辖市附近的区县，由于有大量的市民周末出游，农家乐发展很快。个别有差异化旅游资源的县域成效更佳。2012年洛阳市周边的栾川县、嵩县、新安县等旅游火爆，其原因有二：一是具备5A级景区或丰富的旅游资源；二是受惠于洛阳市，该市推出的市民旅游一卡通，提高了市民出游意愿。据统计，洛阳当年有7765万人次出游，旅游收入402.7亿元，人均旅游消费518元。2012年淳安县旅游人次796万，旅游收入70.2亿元，人均旅游消费881.25元，这与距离杭州近、区域内具备千岛湖这样的优质景观资源有关。

不少地方政府大力扶持县域旅游。广州市推出《农家乐服务质量等级评定办法》，实施“一村一品”发展战略，促进了农民持续增收。成都市作为我国农家乐旅游的发起地之一，在经营和管理方面成绩突出，走出了一条“政府主导、集体运作、农户参与”的农家乐旅游发展之路，直接吸纳农村就业人员，带动了相关产业，形成了农家园林型、花果观赏型、避暑山庄型、花园客栈型、养殖科普型、农事体验型、川西民俗型等多种经营形态。成都郫县农户依靠种植花卉、盆景致富后，成功嫁接出农家旅游业，走出了一条“一、三产业有机结合，农民致富不离土”的新路。

2.以逸待劳：搭经济快车，发展休闲游

苏州市县域经济发展很快，多年来一直占据着全国百强县的前5名。与经济发展同步，苏州实施县域经济与旅游联动战略，着力打造高品位村镇旅游，整合旅游资源，完善基础设施，注入文化内涵，提升旅游品质，打造品牌特色，创建良好的人居环境，推动了区域性旅游业和镇村经济的发展。

目前，全国特色景观旅游名镇名村共计216个，江苏省有20个镇、村入选，数量位居全国第一，其中，苏州有10个，占全省的一半。苏州的昆山周庄镇、千灯镇、锦溪镇，吴江同里镇，常熟沙家浜镇，吴中区木渎镇、甪直镇、旺山村，常熟蒋巷村等一批古镇古村以亦古亦新的面貌呈现在世人面前。

3.远交近攻：夹缝中求生存，发展中途游

每年夏季是山东旅游高峰，全国各地的游客先到济南、泰山、曲阜游览，然后奔赴青岛、日照、烟台、威海等海滨城市。沂水县处于山东“一山一水一圣人”旅游线向半岛沿海旅游线过渡地段，其生态与溶洞旅游恰恰与济南的泉水资源、泰山的山岳资源、曲阜的人文资源、青岛的海滨资源形成差异化。沂水正确把握旅游的消费趋向和发展规律，选准市场切入点，根据自身的资源条件，创新策划出旅游新型产品，组合成形象鲜明的沂水地质奇观生态游旅游目的地景区，创建了以地质奇观游为主体，自然生态环境下的地域文化红色旅游、回归自然生态休闲度假游为两翼的三大不同特色的产品集群体系，并梯次开发、分期逐步投放市场。该县旅游靠中途截留客人，做得风生水起。中途游虽然停留时间短，但给沂蒙山腹地增加了人气和财气，一个人口110万的县，年接待游客280万人次，旅游总收入20多亿元，占GDP八分之一强，全县每3个城镇就业人口中，就有1人从事旅游业，有效地带动了当地经济发展。

4.顺手牵羊：依托大景观，发展旅游综合体

长白山是著名旅游风景区，但长白山管委会仅有少量的接待设施，抚松县距长白山约50多公里，其发挥地利优势，建立了长白山国家度假区，有酒店、会所、温泉、高尔夫球场、滑雪场、购物小镇、剧院、住宅等，形成了很大的休闲消费中心，实现了观光到休闲的转变。2012年抚松接待游客85万人次，旅游收入8.65亿元，人均旅游消费1017元，高于全国人均旅游消费831元的水平，这和大量高端游客的到来有很大关系。抚松由此成为长

白山大景观的接待度假中心，并带动了相关产业发展。

5.偷梁换柱：全域化旅游，发展集群式产业

嵩县是河南的贫困县，其借助“5A”景区的概念，移花接木，在全国率先提出“县域景区”的新理念，以旅游融合一产、提升二产、带动三产，农业围绕旅游调整结构开发乡村游，工业围绕旅游开发黄金工业游，林业围绕旅游改善生态，城市建设围绕旅游完善设施，交通围绕旅游上档次，教育围绕旅游开展培训，把整个嵩县打造成一个大的开放的“5A”景区。2012年十一长假期间共接待游客38万人次，同比增长105.46%，实现综合效益1.52亿元。“5A嵩县”体现了理念创新品质，实现了内涵式提升和由点到面的拓展，炒热了市场，赢得了名气，带动了人气，聚敛了财气。

全域化是2012年新提出的旅游概念，就是把整个县域作为旅游目的地来建设。国家旅游局有关领导评价：“‘5A嵩县’理念是对区域发展的一种深入思考，其具体内容表述清晰，值得肯定。其借助‘5A’标准和载体，确立了新的历史时期和发展阶段的新发展战略和布局，毫无疑问是科学发展观的结合点、落脚点，发展方式给老百姓换了一个活法”。与嵩县模式类似的县域还有河南栾川县、江西婺源县、重庆武隆县等。其特点是资源禀赋较高、景点集中、区位独特。

6.树上开花：特色化旅游，推动文化旅游一体化

定陶县是鲁西经济相对落后的区域，境内没有名山大川，缺乏自然旅游资源，但古文化资源丰富，积淀深厚，景观多样，特色鲜明。为此，该县抓龙头资源，拓文化内涵，以儒商文化、曹文化、汉文化为主体，确立仿山、中华儒商文化园、汉文化、玫瑰镇四个主题文化项目板块，打造儒商朝圣旅游、民俗宗教旅游、汉文化专项旅游三大品牌，树立“先秦天下之中，中华儒商之源”的区域形象，建成了“中国商业文化之都、现代实业家摇篮、

四省边界宗教中心”，开拓相应的客源市场，并以城市及相关地带为地标形象区，打造鲜明的区域形象，带动了特色旅游。

这几个县的旅游发展模式有一个共同点，就是一开始从观光起步，逐步向精深方面提升，向休闲度假转型，走出了一条可持续发展的路子。

（二）县域旅游发展中的问题1.市场总体规模偏小，人均消费低

根据对全国39个发展情况比较好的县统计，2012年累计旅游收入为2778.44亿元，纵向比较有很大的增长，有的县同比增长甚至高达30%。但横向比较发现市场规模很小，如：同期日本冲绳县的旅游收入是240亿元人民币，接近我们4个县的收入总和；湖北省的旅游收入是2850亿元，超过39个县的收入总和。从人均消费看，2012年全国旅游总收入为2.57万亿元，国内游29.6亿人次，入境游1.33亿人次，两项相加30.93亿人次，人均消费831元，39个县有29个县低于全国平均水平。

2.旅游规划过于随意，行政代替市场

《旅游法》明确规定，国务院和县级以上地方政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，组织编制旅游发展规划，县级以上地方政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划。毋庸置疑，各县区普遍重视旅游，但是，当前的县域发展规划基本上是秉承长官意志，没有规划或乱规划，甚至出现“一个和尚一个磬，一个官儿一个令”的非正常局面，规划多变极不利于县域旅游发展。

3.碎片化招商，重复建设

许多地方在旅游建设中出现盲目开发、一哄而上的局面，导致资源严重破坏，虽然短期内为地方财政带来一些收益，但从长远看，区域旅游形象遭到严重破坏。一是沿袭碎片化招商引资的概念，形成小商乱局。年年有

小的投资商进来，年年都见到成效，但就是起色不大。二是近距离、低水平的重复建设时有发生，形成“半拉子”工程，成为一个绕不开的定律。由于很多地方自然环境差不多，地理条件差不多，历史人文环境、生活民俗也都差不多，因而形成旅游品牌的负面效应，致使原本很好的旅游产业变成一块难舍又难留的“鸡肋”。

4.盲目求大，高成本、低收益有些县域领导的思维依然停留在以GDP 论英雄的时代，招商要大的项目，动则亿元以上，而不问是否符合当地实际，是否有投资回报。某县开发的大峡谷项目囊括了道路交通、通讯电力、狩猎滑雪、温泉休闲、汤河漂流等若干个子项目，开发定位为“中国极限运动基地”、“国际会议中心”、自然风光观光和休闲景区、民俗村四大功能。项目投资达到4亿多元，但建成后客流量和销售收入均低于期望水平，投资方未能获得预期收益，休闲度假地产、养老地产、投资地产也未能如期开发。其失败成因：一是在周边环境条件不成熟，交通基础设施较差；二是没有把握好旅游资源开发和产业链的联动关系；三是建设成本过大，产品不符合企业盈利需求；四是开发分期不当，投资难以形成良性循环。

5.景区同质化严重，大都趋于休闲旅游

受传统发展模式的制约，有些县域对项目把握欠缺规划控制：一是单纯就资源说景区，有什么资源，圈起来就建景区，跟着就收门票，形成单一景区、单一主题、单一模式；二是同一区域的县区旅游资源基本类同，且大都是休闲类项目，在某种程度上相互制约。休闲旅游是县域旅游的一个定位，但不是唯一选择。在一个县域不可能花太多的钱去搞大型的休闲设施，而且休闲旅游项目大同小异，很难出彩。

6.产品结构单一，未形成龙头品牌

景区景点规模较小，配套设施不完善，布局分散，可进入性、可逗

留性较差。一是旅游项目设计和开发深度不够，产品单一；二是品牌打造特色不突出，未形成在全国叫得响的龙头产品。由此导致对游客的吸引力和市场竞争力不强，游客在文化娱乐和购物方面的消费很少。这已成为制约旅游业发展的主要瓶颈。

7.产业链短，基础设施不尽完善

在旅游发展环境建设上缺乏联动性和持久性，不能配套发展。一是单一观光旅游的模式对整个县域经济的拉动不足，旺丁不旺财；二是通往一些乡村旅游目的地的道路较差，景区之间缺乏专门旅游线路和旅游大巴车；三是饮食安全和公共卫生不同程度地存在问题；四是缺乏能够为散客提供医疗保健、旅游指南等综合服务的游客服务中心。这些问题严重影响旅游接待的质量和消费者的满意度，限制了游客的逗留时间和消费。

8.管理不规范，旅游人才出现短缺

我国旅游业真正发展只有二十几年的时间，并且主要集中于大中型旅游城市，而县域旅游发展策略的提出只是近十几年的事。近几年，多数有旅游资源的县区成立了旅游管理机构，或合署办公，或单一办公；或事业单位，或行政单位；或成立旅游管理委员会，或成立综合管理机构，看似管理主体明确了，管理力度加强了，实则管理不规范，有名无实。县域旅游出现人才荒：一是旅游经营管理人才、市场营销人才和旅游规划人才奇缺；二是从事旅游接待与服务的一线人员的职业化能力、客户服务能力普遍较低。这样的管理模式和人力资源配置导致县域旅游产业的低水平徘徊。

9.营销套路陈旧，市场开拓不力

整体看，围绕旅游的对外宣传和推销力度太小，方法手段不够丰富，并且难以完全覆盖各种游客群体，远远不能达到旅游业跨越式发展的要求。

一是营销意识差；二是创新意识不足；三是主题形象多变；四是旅游口号和主题太过随意，经常变化，使得旅游者找不到感觉，县域旅游形象不能得到有效传播。

二、县域旅游的发展路径探索

要探索县域旅游发展路径，必须了解我国经济社会发展背景，厘清县域旅游发展的起源、定位和方向，然后才能确定县域旅游的主题、市场定位、资源开发与整合渠道以及发展模式。有些地方可能是旅游兴县，通过旅游推动整个县域经济发展；有些地方可能是旅游活县，通过旅游激发一种活力，带动相关产业，进而推动社会进步。

中国旅游业围绕名山大川、文物古迹，特别是以世界遗产为代表的观光型旅游产品开发已臻成熟。随着人们收入和生活水平的不断提高，休闲度假时代已经到来，从国家政策导向看，开始将发展目光投向自然生态环境优美、具有极大开发潜力的广大农村地区，发展生态旅游已然成为中国旅游业发展的战略方向；从旅游发展阶段看，旅游业转型升级方兴未艾，旅游消费结构正由观光旅游为主向观光、休闲、度假、健身旅游并重转型，新兴业态不断涌现，发展空间大大拓展。

现代旅游蕴藏着跨越发展的历史机遇。现代旅游就是按照后工业化的视角，挖掘前工业化的资源，形成超工业化的产品。所谓前工业化资源就是农业文明的标志物和文化，县域最大的优势是具有大量的前工业化资源，尤其是工业化发展相对落后的地区。现在沿海经济发达地区基本上已经进入工业化后期，一些大城市、特大城市已经进入了后工业化发展时期。正是基于社会发展的要求和县域前工业化资源的利用，县域旅游才有了市场存在，才得以借机发展起来。为鼓励乡村旅游，国家陆续出台了一系列鼓励和扶持政策，从而为县域旅游注入了活力和动力。

1.产品转化之路。由观光型产品到休闲生态型产品只是第一步，县域旅游最终要转化为复合型旅游。

（1）休闲是县域旅游的基本特征。从资源上分析，县域旅游除少数观光产品外，大都具有休闲特点。资源集中型县区重点发展观光产品，比如九寨沟观光旅游；城市依托型县区主要开发休闲产品，资源多少并不重要，目的就是满足城市人日常生活的高层次需求；文化主题型县区关键是发展深度体验型的产品，山东定陶就是如此；乡村推动型县区主要是发展生活型产品，婺源没有特别突出的山水景观，但是徽州文化培育了非常从容的乡村生活气息。

（2）特色观光和特色休闲臻于成熟。休闲生态旅游不但是世界旅游发展趋势，更是我国旅游业发展方向。首先，生态游是一种品位高、要求高、成本高的旅游模式。其次，休闲生态旅游的社会意义大于经济意义。休闲生态旅游倡导的是一种生态文明，其有别于其他旅游形式，是通过旅游者对自然生态的体验，感受人与自然的和谐。成功的县域旅游模式，如：婺源之路、栾川模式、岚皋特色、泰宁路径大都是休闲生态旅游，但这些地方随着旅游的纵深化发展，产品系列在逐步完善和深化，在完成从观光向休闲度假转型后，又形成了特色观光和特色休闲。现在的婺源、泰宁、栾川、岚皋旅游共有特点是生态，但又各有特点，婺源有徽州文化，泰宁有丹霞地貌，栾川有溶洞奇观，岚皋有原始生态。形成了旅游兴县、旅游活县、旅游富县的发展模式。

复合型旅游最适应城市需求。从观光旅游发展到休闲度假，再到复合型旅游，不是一个非此即彼的关系，是通过观光旅游、休闲旅游、特种旅游、商务旅游四大类产品的转化，打造以某种主题为中心的产品，最终形成复合型发展的格局。如果这种复合型发展的格局臻于成熟，就意味着赚钱的机会越来越多。总体来说，县域旅游强调的是民俗、山水、田园、文化和生

活，注重的是原生态、大自然、活文化和真生活，只有构造这样的吸引力，才能适应城市的需求。

2.资源整合之路。由资源整合向集群发展转变，通过延伸产业链，使旅游开发效益最大化，实现旅游业可持续发展。

（1）资源整合战略。旅游业与各类经济要素的结合是极为紧密的，因此要转变旅游观念，树立开放发展观。一方面要研究目标市场和竞争对手，弄清相邻区域的资源禀赋比较优势；另一方面要研究当地县域特色旅游资源的内在潜力，以及旅游六要素食、宿、行、游、购、娱的整体配套供给能力，确定旅游产品、产业发展、目标市场、品牌形象的定位。在此基础上，提出当地区域旅游产业发展的对策、思路和发展模式，搞好区域资源整合和合作。

（2）集群发展战略。以政府为主导，以企业为主体，以景区为核心，以品牌景点龙头，实施产业化、集群化、联盟化发展策略，构建特色旅游产品群，提高县域旅游产品的市场竞争力。要根据市场的需求，对当地旅游经济发展潜力及相关的金融、保险、交通、通讯等行业进行整体性评估，把潜在的、分散的、孤立的资源优势、交通优势和区位优势等单项优势，整合为旅游产业发展优势，使县域政府、居民、游客和企业在管理、参与和经营旅游活动中得产业地位，并与目标利益有机统一，进而营造县域旅游经济优势，实现县域旅游可持续发展。

3.格局转变之路。从“小旅游”逐步向“大旅游”转变，最终形成全县域大旅游格局。这是县域旅游的一个根本性转向。

（1）整个县域是一个旅游目的地。县域旅游核心是要从旅游产业转向旅游目的地，也就是说要把整个县城当作一个综合性的旅游目的地，而不只是开发几个景区，建设几个宾馆。这样的大规划对应的必然是大的旅游发展和大的旅游管理格局。由此看来，旅游产业规划只能是旅游部门的事，而

旅游目的地规划却是政府的事，政府各个部门都有自己的责任。

（2）政府主导和市场主导并行。现在来看，旅游六要素行、游、住、食、购、娱，只是一个“中旅游”的概念，所谓“大旅游”核心要素有二：一是旅游吸引物，二是旅游目的地。所有的资源只要能产生吸引力，就是旅游吸引物，一个县域应该建设成综合的旅游目的地，而不只是一个景区，欠发达地区的县域旅游尤其如此。就目前而言，欠发达县域多数靠特色资源、特种旅游产品来发展，沿袭的是一个特色化发展模式，因此要强调产业型，但发展到一定程度，就转化为社会型，这意味着县域旅游就是一个主体型产业。

4.科学开发之路。发展县域旅游要政府搭台、市场运作、社会参与，并由资源主导转变为市场主导和政府主导相结合。

（1）政府主导与协作发展相结合。在坚持平等互利、和谐协调的原则基础上，建立政府、行业和企业三个层面的合作机制，激发政府能力、社会动力和市场活力，注重旅游市场元素的培育和壮大，形成多元化的旅游投资机制和经营模式，实现旅游资源与投资机制的最优结合。同时，实施极品带动和错位发展战略，整合区域旅游资源，充分利用区域旅游集群外溢效应，发挥政府主导与协调作用，促进县域旅游在区域旅游中协作发展，最终形成区域旅游形象，打造特色旅游品牌。

（2）宏观指导与科学规划相结合。美、英、法、西班牙等旅游发达国家都非常重视政府对旅游的宏观指导作用，严格整体规划，注重可持续发展。我国的县域旅游必须树立科学的发展观，用可持续发展理念和国际先进经验来指导区域旅游发展，设计区域旅游产业定位和整体发展思路，对旅游项目的投资方向和方式、产品开发、建设布局等进行高起点、高标准、高层次的规划，加强对各重点景区、饭店的规划管理，科学安排景点、线路，注重参与性，挖掘乡村旅游产品的生态和文化内涵，改变重设施建设轻环境营

造的现象，进行产品的深层次开发，努力使农耕文化与现代文化和谐相融。

（3）差异开发与有效利用相结合。在资源开发方面坚持以下原则：一是少开发，多利用。现在很多地方过于强调开发，搞不好就变成破坏性的建设，或者建设性的破坏，所以就要强化利用，这一利用是对现有资源的深度挖掘和全面整合。二是强化软开发，适度硬开发。投资项目不是越大越好，有时投资太大，适得其反。三是强调差异化的开发。就是注重“无中生有、有中生好、好中生优、优中生特”，达到差异化开发、特色化发展的目标。

（4）层次递进与开发有序相结合。项目建设必须坚持“市场分层、产品分级、服务分档、开发分时”的原则。一是市场分层。针对差异化的市场，项目建设必须从市场分层开始。二是产品分级。产品需要分级，不能把每一个项目都定位为国家级项目，甚至世界性项目，有的项目可能就是周边性的，对应的就是周边市场。三是服务分档。农家乐很好，但是现在大批乡村酒店，来对应中高端的市场。四是开发分时。要按照市场需求研究项目的开发方案，有一部分客人的需求已经提升了，所以有些地方的农家乐就需要随之提升，所以不能集中开发，而必须待机而变。开发分时是项目成败的一个关键因素。

（5）资源保护与持续发展相结合。美国发展区域生态旅游十分重视开发与管理、经营与教育、赢利与保护的关系，不仅为当地的旅游产业带来丰厚的收益，还使当地的旅游资源得到有效的保护，从而进入一种资源保护与持续发展的良性循环状态。正是基于这种先进的旅游发展理念，使得美国的区域生态旅游业得以健康发展。

（6）内部管理与外部营销相结合。以政府为主，强化管理与营销：一是引进、培养旅游开发和经营管理人员，提高旅游从业人员素质；二是开展各种形式的生态环境教育和文化传统教育，提高旅游开发者、经营管理者及当地居民的环保意识和文化自豪感，以更好地实现旅游生态、社会文化的

可持续发展；三是追求差异性和独特性，深度挖掘旅游资源内涵，塑造特色产品品牌效应，树立市场主题形象，做好营销宣传和市场推广工作，增强市场的感召力、号召力和影响力。

5.区域合作之路。县区旅游区域合作是未来县域旅游发展的必然趋势，应采取旅游产业群互补发展模式，集群化营销，实现“资源共存、客源共有、市场共建、形象共塑、效益共享、风景共靓”。

（1）加强县域与中心城市的联系。确定旅游产业相关领域的支持目标，包括基础设施、产品开发、社会文化思考、旅游区规划、人力资源开发等，特别是加强中心城市和临近区域目标市场的营销，为县域资源、产品、形象、品牌和市场链型发展提供保障。

（2）加强与周边县区的合作。研究临近各县域旅游产业和旅游特色资源的比较优势，将比较优势转化为旅游产业的整体竞争力，在大的旅游产业格局中形成旅游业的整体协调发展。坚决避免一哄而起、恶性竞争和资源浪费。在临近县域合作方面，不乏成功先例。浙江绍兴新昌县和台州市的天台、仙居、临海四县市，共同推出一条旅游线路——“新天仙配”，线路所属四地旅游资源丰富，互补性强，地缘相邻，交通便利，合作非常成功。栾川模式堪称区域合作典范。

（作者单位：北京江山多娇规划院）