(项目管理)关于政府工程项目代建制的几点思考

关于政府工程项目代建制的几点思考

关于政府工程项目代建制的几点思考

戴泽标

为了进一步深化投资体制改革，充分利用社会化、专业化组织的技术力量和管理经验，提高政府投资项目建设管理水平和投资效益，适应工程投资建设多元化、管理社会化、经营市场化的新需求。我区将按国家投资体制改革的要求推出利用财政性资金作直接投资的区属非经营性投资项目代建制。本文就如何在新机制下进行工程项目代建，如何规范代建制管理等问题谈几点粗浅的认识：

一、“代建制”的含义和实质。

所谓“代建制”，就是拿钱自己建变花钱请人建，俗称“交钥匙工程”。政府投资项目代建制，是指政府对非经营性投资项目通过公开招标等方式选择专业化的项目建设管理单位（代建单位），由代建单位负责项目前期阶段和建设实施阶段的组织管理工作，控制项目投资、保证质量和工期，项目竣工验收后移交使用单位。国家推行政府投资项目代建制，其目的是使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离。通过专业化项目管理，达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。推行代建制，就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端，以加强建设实施阶段的管理，保证工程质量，提高投资效益；其次就是要克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用”三位一体的问题，实现建设和使用相分离，努力防止长期存在的超规模、超标准、

超概算现象；再次是克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端,进一步转变政府职能，从源头上防治和减少腐败。

政府非经营性投资项目指：党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房；科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目；看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施；环境保护、水利设施项目，以及其他非经营性项目。

二、推行代建制，是建立投资多元化、管理社会化、经营市场化的建筑市场新机制的客观要求。

长期以来，我国各级政府对投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式。该模式在独特的历史条件下，曾发挥过巨大的作用，但随着改革开发的不断深入，也显露出诸多的弊端：其一，一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，甚至还为腐败的滋生提供了温床；其二，一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费；其三，政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的权益与责任分离，使用单位受自身利益的驱使，极易引发争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生；其四，经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要；其五，政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题等。因此，对政府投资工程建设组

织实施方式进行体制创新和流程再造，是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。也是转变政府职能的客观要求，是建立投资多元化、管理社会化、经营市场化的建筑市场新机制的客观要求，更是从源头上遏制腐败、降低行政成本和提高投资效率的重要保障。

三、推行代建制给我们带来的机遇和挑战。

目前，在我国部分省市，“代建制”工作已相继推开。早在2002年起北京市率先作为实施“代建制”的试点，2004年，北京市发展和改革委员会发出关于《北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)》，规定：北京市对新批准的政府投资项目要依法实现百分之百招标，对公益性项目要试行代建制。随后黑龙江省、山东省、江苏省、四川省、湖南省、安徽省、贵州省、福建省、云南省、重庆市、深圳市等都相继进行了“代建制”试点，并出台了一些“代建制”的相关管理办法，取得了一定的效果。当然，“代建制”只是政府管理投资项目的一种制度和模式，并不代表着有了“代建制”，建设领域中存在的一切问题就能迎刃而解。制度是科学的，合理的，如果在贯彻实践过程中走了样，同样会出现“副作用”或衍生出新问题。因此，“代建制”的顺利推行，将给我们带来的一定的机遇和挑战。还需切实解决实施过程中的一些实际问题。例如，需要进一步明确项目业主的职责，避免出现越权干预项目管理单位的行为。这些越权行为在一定程度上会影响代建单位对项目的管理，也会影响代建单位的积极性和主动性，进而影响到项目的顺利实施与否；同时需要建立一个合理的代建费用市场标准。代建单位不仅要负责工程设计、征地、方案报审、工程投资控制、招标投标、设计、施工、监理、工程验收、档案管理等环节全过程管理，更重要的是必须熟悉项目管理的每一个环节，为项目各方利益主体创造有利的条件，从不同的侧面来推进

工程的顺利实施。代建单位应该收取合理的代建费用，如果代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍参与项目管理；代建费用偏高，更不利于体现代建制度的优越性。因此，在激烈的市场竞争中，代建单位更需要加强服务意识和责任感，更好地求生存、求发展。归根结底，是要规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

本人认为：有了好的机制和模式，再辅以完善的实施办法，才能取得显著的效果。作为政府投资项目实施方式的改革是一种有益的探索，对“代建制”还需作进一步的研究。建议政府部门尽快制订《政府投资项目代建制管理办法》，为“代建制”的实施提供一个良好的平台。

四、推行代建制应着重解决的主要问题。

“代建制”是政府管理投资项目的一种模式，是政府投资体制改革中的一种可喜的尝试。“代建制”的产生是我国政府对投资体制进行改革的探索。在项目实施过程中，投资者的要求和期望是投资少，收益高、工期短、质量有保证；使用单位的要求和期望是满足使用和经营的需要，运营成本低；咨询单位的要求和期望是合理的报酬、相对宽松的工作时间表和及时提供用于决策的信息；承包人的要求和期望是运用专业和高效的施工管理方法，获得丰厚的承包利润。因此，本人认为，需要切实抓好以下几个关键问题:

（一）“代建制”推行的关键在于采用公开竞争的方式选择具有专业资质的代建单位。为有效遏制腐败等滋生，代建项目必须通过公开招投标的形式选择代建单位。像工程发包人与承包人的关系一样，政府与代建单位的关系也是合同关系，政府通过合同来约束代建单位的行为，政府与代建单位的权利、义务均通过

合同予以确认，代建单位必须严格履行合同，一旦工程造价超出预算、或工期发生延误、或质量不符合要求，代建单位均须承担相应的违约责任。因此，代建制的实施有两个关键：一、政府在做法上要有所改变，整个招投标过程政府不参与，而是由代建方实施公开招投标，避免权力的过分约束；二、政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，使其真正能对代建单位起到有效的监督。

(二)代建项目投资风险问题。项目的组织实施工作是由项目管理公司完成的，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题。过去这些工作往往是依靠政府强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为。实行代建制后，则由管理公司完成此项工作，作为企业，往往举步维难，并且在企业行为下，花费的房屋动迁费用相对以前要多，投资风险增大，对工程总投资造成不利的局面。

(三)现行的投资体制对代建企业的发展有一定的阻碍作用。从目前在实施代建制的地方情况看，大多代建制企业均隶属政府部门管理，虽然按体制改革的要求，代建制企业在改制，但从整体上看，政企不分，产权不明，责权不清的现象依然存在。由于代建制的企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大地阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是不利的。

（四）确定代建项目的范围。鉴于代建制作为一种新的建设模式，在我国还处于探索阶段，如果要将全部政府性投资项目都纳入代建范围，实施起来难度比较大，亦不利于小项目的建设进度。因此，政府要确立一定的代建范围，其中包括使用功能范围和投资建设规模范围。

五、关于实施“代建制”的对策和建议。

根据代建制开展过程中将会遇到的问题，本人认为：

(一) 建议由区政府出台较完善的代建制管理实施办法。通过学习和借鉴外地开展代建制工作的先进经验，总结有关做法和体会，结合本区的实际情况，草拟禅城区代建制试行管理办法。通过出台这一办法，推动区政府投资项目代建制工作的顺利开展。同时，在办法中阐明代建单位与委托人及使用单位的责、权、利，规范政府投资项目的代建过程，诚然更好地指导开展我区代建制工作。

(二)通过政府成立代建项目管理机构即代建项目管理部门，负责代建项目工作的具体运作。鉴于我区代建制工作刚起步，具备代建单位条件和要求代建的项目不多，代建制的法律制度环境也不够成熟。在这种条件下，应经代建项目管理部门评审筛选，确定有资格承担代建任务的企业名单(名单是动态的，定期调整)，并根据每个代建项目的具体情况选择代建单位，这样会更有利于对代建过程的有效监管，防止和减少代建风险。避免主管部门直接面对项目代建过程中的各种琐碎矛盾，过多介入具体事务，从而有利于腾出精力，更好地“定规则、管大事、多监督”。

(三)应以合同管理的形式约定代建各方责任。合同管理模式有利于约束和规范代建单位、使用单位的行为，有利于确保项目质量和代建效果，因此代建项目都应实行合同管理。使用单位应与代建单位订立《项目委托代建合同》，通过合同方式约定代建各方职责，制约双方行为，清晰合理划分各方的责任、权利和义务，依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任。

(四)协调处理好部门之间的关系，依照各自职能分工共同负责，做好代建制工作。代建制的推行涉及到多部门，没有各方的协调配合，代建工作难以顺利开

展。因此，一定要做好部门之间的交流和衔接，协调好相关管理部门之间的关系。认真听取财政、建设等有关部门的意见，会同其他相关职能部门共同做好预算内投资项目代建制管理办法的起草工作，切实协调处理好部门之间的分工配合问题，推进代建工作的顺利开展。

(五)规范代建费的取费标准，慎重研究和实施投资节余奖励办法。如何确定代建取费的标准，是一个技术性很强的问题，应该综合考虑各种因素，如代建项目的建设难度、工期长短、质量要求高低以及代建单位的介入时点和承担的具体责任等。根据现有规定以及代建制的实践情况，考虑到代建单位一般是在项目完成初步设计之后开始介入、主要负责管理项目的建设实施过程等因素。本人建议，以建筑安装工程费总额为基数计算代建管理费较为合理，按照我市、区的实际情况，计提比例可在1%一3%考虑，具体比例可根据招标确定。关于是否可以采取投资节余奖励的办法，也应慎重研究。

应当说“代建制”为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台，机遇与挑战并存，任重而道远。相信通过不断的探索和实践，一定能使这个模式更趋完善，更具可操作性，真正显示出“代建制”在政府和市场之间的桥梁作用。

（作者单位：禅城区发展和改革局）