中外检察制度的比较和启示

中外检察制度比较与启示

但伟、黄芳

当前进行检察改革时，应该特别重视比较各国检察制度的特点，从中发现我国检察制度的长处与不足，为建设有中国特色的检察制度献计献策。

一、中外检察制度的共性

（一）各国检察机关的基本职能都是履行公诉职责。无论各国检察机关的隶属关系如何，或是从属于行政机关的附属政府部门，或是被选举产生的独立司法官员，或是上级任命的行政官，都须承担公诉职能，都是本国独一无二最具权威性的公诉机关，都是独立行使公诉权，保护政府和公民合法权益的不可缺少的法治社会的重要一分子。这主要是由检察制度产生的历史渊源所决定的。西方检察官的出现，是代表统一民族国家的中央王权实现对司法审判权的控制的需要。在此之前，无论是封建领地法庭的专横还是落后的地方习惯法所盛行的自诉形式，不仅严重威胁到王室的利益，也暴露出自诉权引来的种种弊端（如庭下交易的流行），与商品经济所需要的统一民族国家的进程相违背。为了改变这一状况，王室才委派自己身边熟悉法律业务的人--国王律师或法律顾问，作为王室外案件的诉讼权代表出庭，维护王室利益。不久，这类人的积极作用为世人所知，并日益受到重视，被看作清除自诉弊端的有效方式，从而渐渐演化为统一民族国家中的政府官员，控制了起诉权。自诉权则相对没落，有些国家将之取消，有些国家则进行了严格限制。公诉权的扩大和统一由检察机关行使，作为社会进步的一个显著标志，日趋巩固和稳定下来。

中国的现代检察制度起源于1907年，当时的清王朝颁布了《高等以下各级审判厅试办章程》，对检察制度作了具体规定：除法律规定须亲告案件（如胁迫、诽毁、通奸等罪）外，凡刑事案件，无论因被害者告诉、他人告发、警察的移送或检察官自行发觉，都由检察官提起公诉。以后的中国，虽然政治制度发生了天翻地覆的变化，进入了社会主义新时期，但仍保留了检察机关的公诉基本职能，无论是《宪法》，还是《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》，都明确规定除三种自诉情况外，其他案件一律由检察机关提起公诉，否则，不能进入审判阶段，诉讼程序也将自动中止。

（二）各国检察机关都具有一定的侦查权或指挥侦查权。“检察”二字本身就体现出检察机关绝不是单纯的公诉机关，而是拥有较大权力的监督机关，此种监督权的实施一定程度上依赖于检察机关所具备的侦查权或指挥侦查权。如日本《刑事诉讼法》第191条第1款规定：“检察官在认为必要时，可以自行侦查犯罪”。

各国法律之所以赋予检察官或大或小的侦查权力，其主要原因是检察官垄断了起诉权和实行了起诉便宜主义的结果。公诉权的行使与侦查有密不可分的联系，为了保证检察官顺利地履行公诉职责，更好地揭露犯罪、查获证据，为公诉作好准备，以保证诉讼案件的质量，检察官们必须拥有一定的侦查权，从而可以在不受牵制的情况下自行开展调查工作，查明真相，收集证据。而且因某些犯罪的特殊性不宜由警察进行侦查时，检察官必须享有对此类案件的侦查权方能有利于司法公正。由于各国的具体情况不同，对检察官的侦查权的规定也不尽然一致，有的国家赋予检察官非常广泛的侦查权，对一切案件皆可进行侦查（如日本）；有的国家虽给予检察官侦查权，但同时又加上种种限制，如指定侦查案件种类、方式、方法等等（如中国即严格限定了检察机关自侦案件种类）。

在大多数国家，检察官除享有直接侦查权外，还享有由监督权派生出来的指挥侦查权。检察官在其管辖区域内对司法警察进行的各类案件侦查有权作出必要的一般性指示或指挥。司法警察必须予以服从。检察官可以在其认为必要时调动、指挥警察中断侦查、调整侦查方向或重新开展侦查。但在中国，检察机关不具有指挥侦查权，而只能开展自侦或补充侦查工作。

（三）各国检察机关都或多或少地带有法律监督性质。追诉犯罪，实际上就是一种司法监督，是检察机关独有的、其他机关不可替代的司法监督形式。西方资产阶级接管国家以后，实行权力分立制衡，大致以立法、行政、司法三权相分。在这一格局中，行政权力正是通过检察制度，监督和制约司法审判权的。所以，西方国家认为检察机关参与诉讼审判不是与法官一起对被告定罪量刑，而是以国家公诉人身份提起或停止诉讼，防止司法诉讼中可能出现的对犯罪，特别是对国家和社会利益施行侵犯的犯罪的放纵，防止出现对依法应当保障的公民权利的司法上的非法侵犯或剥夺。在警方和法院之间插入这一中间的独立机构，用意就在于由检察官通过指挥侦查、批准或提起公诉、出庭支持公诉、监督审判、监督判决执行等一系列手段，达到监督整个司法诉讼过程严格依法进行，以防止枉纵情形出现的目的。也正基于此，西方各国才无一例外地设置检察制度，并赋予其公诉权以外的监督指挥侦查权、监督判决执行权等。

（四）中外检察机关都拥有很大的自由裁量权。各国检察制度中，公诉人都负有决定是否有充分证据证明犯罪并进行起诉的任务。检察官们的自由裁量权意味着即使有充分的证据证明有罪也可作出不起诉决定，检察自由裁量权并不是建立在证据基础之上，而主要是基于政策的考虑。如美国检察官有广泛的自由裁量权，他们可以在任何案件中应用该项权力而不

提出指控，而且他们可以减少指控的罪行，从而导致司法实践中广泛运用辩诉交易。英国检察官则可以根据法律规定，以维护公共利益为由运用自由裁量权而不起诉。

（五）各国检察机关均开始涉足民事诉讼、行政诉讼活动，而不仅仅局限于刑事诉讼活动。检察机关以国家名义参加民事诉讼的法律规定，最早见于1806年的法国民事诉讼法典。其后，许多国家也逐渐规定了检察机关的这项权力。当今，检察机关参加民事诉讼已成为世界通例。检察机关以原告人、诉讼参与人、公益代表人、公诉人乃至被告人的身份提起或参与各种民事诉讼。我国《民事诉讼法》也规定，人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，发现有法律规定的情形时，可以依法提出抗诉，从而使其在民事诉讼中处于法律监督者的地位。

至于行政诉讼，虽然许多国家法律对于检察机关参加行政诉讼的规定不如民事诉讼那么普遍和广泛，但大多数国家还是赋予了检察机关以公益代表人身份或资格参加行政诉讼的权利。国外检察机关在行政诉讼中处于原告或者被告的地位。依行政诉讼法的规定，我国检察机关在行政诉讼中仍是处于法律监督者的地位。而且随着时代的发展，检察机关参与行政诉讼、民事诉讼的权利和范围在各国均有扩大的趋势。

二、中国检察制度的特色

（一）中外检察制度尽管存在以上诸多相同之处，但我国检察制度与国外检察制度仍有诸多不同，并因此而显出社会主义新中国检察制度的特色。中外检察制度最大、最首要的区别应是政治性质不同。中国检察制度是社会主义性质的检察制度，而如上所述几国检察制度是资本主义性质的检察制度。资本主义检察制度其本质上是为少数剥削者统治多数劳动者服务的，他们的一切工作都是针对被压迫阶级的反抗的，其作用是为了维护剥削者的统治地位和特权。而我国检察机关既然是社会主义性质，则与之截然不同，其是适应建立和加强社会主义民主与法制的需要而成立的，是维护社会主义法制的人民民主专政的工具之一，是人民的检察机关，是代表人民行使检察权的国家政权机关。根本目的是为全体劳动人民服务的。我国检察机关自觉接受中国共产党的领导和监督。这一本质区别是其他所有区别的根基所在。

(二）中外检察机关虽然都享有监督权，但其内涵和意义大不相同。国外检察机关的监督是司法监督，一般隶属于国家司法行政系统或与司法行政机关合为一体，其基本职能是代表国家追诉刑事犯罪，即使享有监督权，也是对司法中法院审判和判决执行等具体活动的监督，而不具有对国家法律的执行与遵守实行专门的、普遍监督的性质特点。而我国的检察机关是国家专门的法律监督机关，法律地位要高于资本主义国家检察机关，它虽也有公诉职能，

但只是作为法律监督职能的一个方面，除此之外，还有其他法律监督职能。同时，它也不同于俄罗斯联邦的检察制度。我国与俄罗斯联邦的检察机关虽同是法律监督机构，但是俄罗斯联邦的检察机关是国家的最高监督机关，而我国的检察机关则是全国人民代表大会及其常委会授权的专门法律监督机关，最高法律监督权属于全国人民代表大会及其常委会所拥有。人民检察院的法律监督权范围非常广，包括公民违法犯罪行为的法律监督权、对于国家机关和国家工作人员违反刑法行为的法律监督权、对刑事诉讼、行政诉讼和民事诉讼的法律监督权、对于公安机关侦查活动、人民法院审判活动、刑罚执行机关的执行活动的法律监督权。

（三）我国检察机关的法律地位明显高于国外的检察机关。所谓检察机关的法律地位是指检察机关在国家机关中所处的位置及其隶属关系。在国外，除少数检察机关是司法行政机关合一以外（如美国，司法部与联邦总检察院为同一组织），绝大多数都是隶属于政府的司法行政部门，也有个别隶属于法院系统。特别是在奉行三权分立的国家中，检察机关在国家机构中的组织内具有层次性，即其与立法机关（议会）、司法机关（法院）、行政机关（政府）并不属于同一层次，而仅是行政机关下属的司法部门隶属机关。而我国检察机关根据宪法和人民检察院组织法规定，是国家的法律监督机关，独立行使检察权，不受行政机关、团体和个人的干涉。检察机关由国家权力机关产生、并受它监督，对其负责。检察机关同审判机关、行政机关平行设置，相互独立，互不隶属，从而保证了检察机关真正独立行使检察权。

（四）我国检察机关内部领导体制与国外检察机关不同。检察机关领导体制是指检察机关内部机构之间的相互关系，是为保证检察机关各机构正常活动而建立起来的重要制度。国外检察机关内部领导体制多为“一长负责制”，即检察长负责制，其特点是总检察长或检察长统一负责检察机关的工作，一切检察活动均以总检察长或检察长的名义进行，而且，对于一切重大问题检察长拥有最后的决定权。如美国，联邦检察机关的一切事务均由总检察长指挥，总检察长指挥并监督联邦司法管辖区的检察官和法庭警察长。但在我国，检察机关内部领导体制实行的是民主集中制，其特点是检察机关的一切重大问题，由集体组织形式的委员会讨论，按少数服从多数的原则作出决定，由检察长组织贯彻执行，一切检察活动均以检察机关的名义进行。

（五）在检察官的任免制度上，我国检察机关与国外检察机关有明显的不同。国外的检察官任免有的不论其级别高低，一律采取任命的方法，或由国家权力机关和检察长决定任免（如俄罗斯），或由总统、国家权力机关和检察长决定任免；有的则根据检察官级别的不同分别采用选举制和任命制，如美国，联邦总检察长和联邦司法区检察长是由总统提名，经参议院同意后任命，各州的检察长和检察官则除四个州外均由选举产生。我国关于检察官的任

免制度与国外有所区别，是既采用任命制、选举制，又采用选举制与任命的结合制。根据我国人民检察院组织法的规定，我国最高人民检察院检察长实行选举制，即由全国人民代表大会选举产生。我国的地方各级人民检察院检察长（除省一级检察院分院）实行选举和任命的结合制，既分别由地方各级人民代表大会选举产生，又报上一级检察院检察长提请该级人民代表大会常委会批准任免。而其他各级人民检察院的副检察长、检委会委员、检察员、军事检察院检察长和省一级检察分院的检察长，均分别由法定的相应一级检察院检察长提请该级人民代表大会常委会任免。

（六）刑罚执行中，我国检察机关的检察职能与国外检察机关的检察职能有较大差别。检察机关在执行刑罚的活动过程中，主要涉及到三个方面的职能，即指挥刑罚的执行、实际执行和监督执行。各国由于社会制度、历史传统及司法制度等不同，其执行刑罚制度也不尽相同，上述三种执行刑罚职能的分配和履行方式也不尽相同。英美法系国家，有专门的执行刑罚官和机关，来执行国家审判机关作出的各种判决和裁定，检察机关则很少介入刑罚执行程序。大陆法系国家的检察机关则主持和指挥刑罚的执行，并对执行机关的执行活动负有一定的监督责任。特别是日本，检察官在刑罚执行活动中的职权非常大，既是执行刑罚活动的法定指挥者，又是执行书的制作者，还对执行刑罚活动中的一些重要事项有处理决定权。在我国，对于执行刑罚活动是否合法实行监督，是法律赋予检察机关的一项重要职能。检察机关还设有专门的监所检察部门，负责行使这项权力，但这种监督不具有对执行刑罚机关进行指挥的性质和职责。刑事案件的判决、执行，由人民法院交付专门的执行机关负责执行，检察机关只负责监督，无权主持和指挥执行刑罚活动。这种监督旨在促使刑罚执行机关严格依法执行刑罚，对于违法行为及时提出纠正意见，而非主持、指挥整个刑罚执行活动，与国外检察机关有很大区别。

（七）我国检察机关与国外检察机关在侦查方面的职权有所区别。国外检察机关普遍拥有侦查权和指挥侦查权，而我国检察机关不具有指挥侦查权，却享有侦查权和侦查监督权。国外检察机关依据法律规定，对犯罪有侦查权和对司法警察有指挥侦查权。大陆法系表现尤为突出，如《日本检察厅法》第六条规定：检察官认为必要时，可亲自对犯罪进行侦查。英美法系国家，侦查权主要由警察机关行使，但检察机关也拥有一定的侦查权和指挥侦查权。如英国，检察机关基本上不直接侦查案件，只负责起诉，但可以要求警察机关提供与起诉有关的材料。我国采取公检法三家分工负责、互相配合、互相制约的原则，检察机关对公安、安全等部门的侦查活动有权监督，而无权指挥。侦查监督权是指人民检察院对公安、安全机关的刑事侦查工作实行法律监督的权力，具体体现为审查批捕权、审查起诉权、侦查活动监

督权。同时，检察机关还拥有对贪污贿赂犯罪、渎职“侵权”犯罪案件直接侦查权和一切案件的补充侦查权。新《刑事诉讼法》中特别规定了检察机关的立案监督权，即人民检察院对于公安机关应当立案侦查而不予立案侦查的案件，有权要求公安机关立案侦查，公安机关必须立案侦查。

（八）论及中外检察制度区别时，有一点不可不提及，即中国检察机关独有的司法解释权。我国最高人民检察院有权解释在检察工作中具体应用法律方面的问题。国外的检察机关普遍不拥有这一权力，尽管个别国家的检察机关有权向立法机关提出立法建议（如俄罗斯）。

通过以上比较，不难发现，我国检察制度具有与自己的历史、文化发展相适应的特色，但也有一些需要改进的地方，例如，我国检察机关虽然有广泛的法律监督权，但是监督的手段不够、监督的效益不高。尤其是在民事审判活动和行政诉讼监督中，连从法院调卷的权利都不能保障，如何提高这类案件的诉讼质量就很成问题。我国检察机关的双重领导体制虽然在我国法制建设中发挥过很大作用，但目前越来越显现不足，如检察系统内有令不行、有禁不止现象时有发生。检察机关现在虽然不必走过去那种垂直领导的老路，但是，学习工商、技术监督部门管理体制改革经验，研究省级以下检察机关直接领导的可行性是很有必要的。