部分国家促进农民增收的财税政策与经验借鉴

部分国家促进农民增收的财税政策与经验借鉴

一、通过财政扶持农业促进农民增收

通过财政扶持农业政策促进农民增收，是国际上通行的一种做法。

（一）美国扶持农业的政策

美国农业以就业人口少、生产率高和农产品出口量大而著称。美国农业之所以能够快速稳定地发展，重要原因之一是政府在财政上给予了大力扶持。2002年，美国颁布新农业法，即《2002年农场安全与农村投资法案》，其核心内容是在1996年农业法的基础上，增加对农业的补贴，在未来的10年时间里将联邦补贴提高67%，总计达1900亿美元。

美国对农产品的补贴主要有三种类型。一是支持性收购，又称“营销援助贷款和贷款差价支付”，与我国的粮食保护价收购类似。农场主按支持性价格（即贷款率）将粮食抵押给国家，获得贷款收入；如果后来的市场价格低于贷款率，农场主可以放弃抵押给国家的粮食，而不需要偿还贷款，贷款收入就成了销售收入；如果后来市场价格发生了上升，还可以把粮食再要回来，拿到市场上去卖，而把所获贷款收入加上适当的利息还给国家。二是直接支付，这是在1996年的农业法中提出的，政府对签订生产灵活性合同的农场主，从1996年开始的7年内每年给予固定补贴。在2002年的新农业法中，又扩大了直接补贴的品种。三是差额补贴（2002年新农业法中称为“目标价格与反周期支付”），具体做法是：先由政府制定一个能够保证农场主收入的合理价格作为目标价格，当市场价格低于目标价格时，政府就对农场主进行差额补贴，差额补贴幅度为目标价格与市场价格、贷款率两者中的较高者之差。与价格支持政策相比，这是一种直接的收入支持政策。

金融信贷方面，美国通过法律组成了一个包括联邦土地银行、联邦中间信贷银行和合作社银行在内的农业信贷体系，专门为农场主提供长期抵押贷款和中短期生产贷款，利率较低，贷款期限较长。同时，美国政府为了支持农产品出口，还经常采用出口信贷。

（二）欧盟扶持农业的政策

欧盟农业政策运行机制的核心是价格机制，价格机制由三部分构成，即目标价格、干预价格和门槛价格。目标价格是农业生产者可望得到的价格，干预价格是农业生产者可以得到的最低价格，门槛价格是欧盟之外的农产品到达港口时的最低进口价格。当谷物价格跌落到干预价格之下时，设在各国的干预中心就有义务以干预价格收购谷物，以确保生产者的最低收入。同时建立统一的农产品关税政策，减少进口农产品对欧盟内部农产品的冲击，或启动谈判机制，依靠欧盟的力量来协调农产品在进出口时的价格与数量问题。

1992年欧盟开始调整其农业政策，其中最主要措施是到WTO农业协定生效时（1995年），将欧盟主要农产品价格降到国际市场价格水平，农民因降价而遭受的收入损失由欧盟补贴。另外，还向农民提供土地休耕、保护农业生态和提前退休等方面的财政补贴。由于共同农业政策在1999年底到期，欧盟考虑到下一轮WTO农产品贸易谈判的影响及国际农产品市场发

展趋势，再次修改共同农业政策（2000-2006年），即“2000年议程”改革方案。其重点是降低价格支持和出口补贴，减少政府干涉，更多地采取直接补贴农民收入的手段。具体内容是：两年内（2000-2001年）将谷物价格支持减少15%，给农户的直接收入补贴是其价格损失的50%；三年内（2000-2002年）减少20%的牛肉价格补贴，其中80%的价格损失采取直接收入补贴方式。此外，欧盟还设定了405亿欧元的补贴额上限，以尽快取消对农产品的价格补贴，采取对农民直接的收入补贴政策。

（三）日本扶持农业的政策

由于资源的限制，日本对农产品进口的依赖性较大，因而政府对农产品价格干预程度较高。具体措施有：一些重要农产品，政府实行价格直接管制，如大米、烟草等由政府直接确定收购和进口；实行限制价格，规定价格的波动范围，如食用油、食糖；对市场调节的农产品，建立农产品基金制度，用以弥补因价格下跌给农民带来的损失。

为了适应农产品贸易自由化及WTO农业规则的要求，从1995年WTO成立开始，日本政府较大幅度地调整了财政支农政策，在WTO规则允许的“绿箱”政策范围内，从过去以补贴生产、流通环节为主转向补贴支持农业的公共性服务、农业基础设施、农业生产结构调整等方面。以1997年为例，“绿箱”政策支出占当年政府农业预算支出的90%.信贷方面，日本农协承担着为农户筹集生产资金、发放贷款的任务，其信贷资金来源于农户存款、发放债券和财政补贴三个方面，从而直接满足农户增加农业投入的需要。

（四）印度扶持农业的政策

印度在2003财年第三季度取得了10.4%的经济增长率，其中贡献最大的当属增幅高达17%的农业。印度农业能够取得如此突出的业绩，历届政府对农业的扶持政策功不可没。首先是增加农业投入，提高农产品价格，实行财政补贴。20世纪60年代中期以来，印度政府采取了提高农产品收购价格、对农产品和农用物资进行财政补贴的政策，通过规定粮食购销价格、实施政府配售制度和建立缓冲库存等措施来稳定和增加农民的收入。印度政府还严格规定了农机、化肥、种子等农业生产资料的价格，对之实行价格补贴政策，并低价甚至免费向农民提供最新农业技术。其次是发展农村金融合作，扩大农村社会机构信贷活动。印度农业信贷有三种形式：一是短期信贷，用于购买肥料、种子等生产资料，贷款期限15个月，无需担保抵押，利率优惠10%.二是中期信贷，用于改善生产条件的投资，在5年以内，利率更低。三是长期信贷，主要用于农田保护、农村电气化，期限5年以上。目前，印度90%以上的农业贷款是由农业合作银行和地区银行提供的。印度中央储备银行决定在未来5年内向农业部门提供5000亿卢比（约合115亿美元）的信贷资金，政府还计划向70%的农民提供低息贷款，指导农民进行产业升级。

二、运用农业税收优惠政策促进农民增收

国际上农业税制及农业税收优惠政策大体有如下四类情况：

（一）以农业产品为课税对象，征收流转税

征收流转税的国家对农产品征税时采取了两个方面的优惠政策。一是免税或零税率。免税是指仅免本环节的增值税，进项税收不能抵扣，一般也叫做“不享有抵扣权的免税”；而零

税率是比免税更为优惠的政策，除免除本环节的增值税外，还可将进项税收予以抵扣（或退税），即免征各个环节的增值税，又称“享有抵扣权的免税”。法国、德国、阿根廷等国都对某些农产品实行免税政策，而英国、爱尔兰等国则对大部分农产品采用增值税零税率的办法。美国的情况稍微特殊一些，其流转税只有由州政府在零售环节征收的销售税和使用税，农场主只是直接负担购买生产资料的税负。此外，还有一种农业投入物零税率法。这主要是一些拉美国家的做法，是指对农业投入物不仅不征税，而且其所有进项税额都能得到退还，这样农民购买农业投入物时几乎不用负担增值税。当然，这也严格限制于专用于农业的投入物上，如饲料、种子、农药、化肥等，而拖拉机、卡车等则不能进行补偿。加拿大的商品和劳务税对许多农业生产投入品也实行零税率。二是低税率。欧盟的大部分国家对农产品征收的增值税实行低税率。如意大利对农产品按4%的低税率征税（其他产品为10%或20%），法国对农产品主要按7%的低税率计征（基本税率为17.6%），荷兰对谷物按6%的低档税率征税（标准税率为17.5%），西班牙的农业虽然同样适用16%的基本税率，但政府同时对农民销售农产品给予8%的补贴（补贴纳入税基），这使得农业实际负担的增值税税负大大降低。

（二）以农业收益为课税对象，征收所得税

各国对农业收益征收所得税均有不同的优惠政策，最主要的形式就是对农业收入或所得做各种额外的扣除，实行优惠税率或特别的结算方法。美国以所得税为主体，所得税制比较完善，美国联邦税制中对农场主的所得税优惠政策有两个方面：一是将大部分销售的农产品划入“资本项”，而不是“产品项”。美国所得税法规定，个人资本增值在计征所得税时，税率是8%-28%，个人其他所得（包括产品销售所得）税率是15%-39.6%（不包括起征额前的零税率）。很显然，按照资本类纳税要实惠的多。美国政府将多数销售的农产品划入“资本”项，从而使农场主在销售时享受到优惠税率。二是在会计制度方面，鉴于在农业中往往无法精确计算产品的数量和成本，美国联邦不要求农业部门使用权责发生制记账法，允许其采用“现金记账法”，农业生产者个人和农业企业也可以自主选择对自己有利的记账方法。在现金记账法下，农场主实际收到出售农产品的贷款才形成纳税义务，而费用支出以后则可以在当年的收入中扣除。这样农场主就能够通过提前购买生产资料的办法来减少纳税。与美国类似，韩国农业税对取得农业收入的人按照农业收入减去免征额和基本扣除额之后的余额征收，基本扣除额为560万韩元。

除上述“扣除法”外，农业所得税优惠政策还有税收减免政策。美国在1997年进行了大规模的税收减免运动，其中包括同意农场主按三年净收入的平均数申报个人所得税，这有利于避免个别所得较高的年份适用较高的超额累进税率。土耳其农业所得税规定农民如果年收入低于15万里拉，允许申报减免总收入的70%-90%.印度所得税规定对农业所得免税。韩国农业税规定对应纳税额不足1000韩元的免税。

（三）以土地为课税对象，对农用土地征收土地税，但实行较低的税率

印度税制以消费税为主体，对农业专门设立了土地税，由联邦政府征收。在1951-1952年度，土地税占到国家总税收的17%.此后随着许多新税种的开征，土地税比例逐年下降，到1989-1990年度仅占国家总税收的1.7%，而当年农业占GDP的比重约为35%.巴西在农村独立征收的税种只有农村土地税，征收范围是农庄占有的土地，以一定的土地面积为征税单位，根据当地的土地价格确定土地的计税价格，1990年以后土地税归经济财政计划部征收。土地

税的税率根据征税单位的数量确定，实行累进税率，一般为0.2%-3.5%，共有22个档次。韩国对所有者自己耕作的农田和同一家族的不同家庭拥有的森林、田地，按土地估价管理部门估价的土地市场价值或租金价值的0.1%征收土地综合税，标准面积的牧场按0.3%征税，超过标准面积的各类土地按5%征税。

（四）则产税中对农业的优惠政策

财产税在多数国家主要是地方税种，加上一些国家又赋予地方税收立法权，因此各国制定的优惠政策也不尽相同。德国在对农业土地征收土地财产税时，将农业用地与非农用地分开，采用不同的计税方法，对农业生产用地征收土地税A，根据土地质量将土地分为六等，相应评估出其产出价值作为计税标准，适用6%.的税率。加拿大的安大略省从1998年起以“农场财产税”替代原来的农场税收减免政策，对符合规定的农场财产类，按财产税率的25%课征地方市政住宅税和农地财产税。在遗产税和赠与税方面，不少国家对农业用地有税收减免或延缓纳税的优惠。如英国对农用土地免征遗产税；美国尽管征收较高的遗产税，但对农业生产者有特殊优惠，主要表现为：一是优惠的计税方法，农业土地在计算遗产价值时，按照土地农业用途的收益估算，而不像其他遗产要按“标准市价”计算，后者则要高的多；同时继承期满10年后，继承人出售其所继承的土地，可以按照“标准市价”计算土地成本。二是延缓遗产税的支付期限，农场主的遗产税可在财产拥有人死亡5年后开始交纳，并允许在一段时期内分期缴清，而一般遗产税应在财产所有者死亡后9个月内缴清。日本的赠与税规定，农业经营者将其全部土地赠与预定的农业经营继承人（限子女），经税务部门审批，可将赠与税延期至赠与人死亡之日，而当赠与人死亡时，免除赠与税，改按遗产税缴纳。

三、经验借鉴

世界各国的农业财税政策虽然不尽相同，但有一点是基本一致的，即都对农业实行财政扶持政策和税收优惠政策，其最终目的都是促进农民增加收入。从实施效果看，这些财税政策也确实起到了促进农民增收的积极作用。可以国际上通用的“生产者补贴等值”（PSE）来说明。PSE是用来测度政府对农业保护力度的指标。表示政府资源调动政策从每100元农业生产者价值中补贴或抽取的资源数量，正值表示为补贴，负值表示为抽取。1996-1998年，相关国家的PSE分别为：韩国65%、日本63%、欧盟39%、美国17%.加拿大15%、澳大利亚6%.这种农业领域的“正补贴”、“正保护”政策，直接促使了农民的收入增加。

国际上通过财税政策给予农民利益，使农民在资金充足和负担减轻的前提下增加了收入，其中有许多好的经验值得我们借鉴。

（一）政府从财政上大力扶持农业发展，促使农民增收

1.努力增加对农业的投入，使国民收入分配向农业倾斜

总体看来，国外多数国家对农业的财政投入不仅总量可观，而且结构合理，这是我国应该借鉴的经验。1996-2000年，如果按WTO协议计算口径，发达国家对农业的支持总量占当年农业总产值的比重达到30%-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%-20%.按照相同的口径，我国在这五年中的农业支持总量为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元、2200亿元，占当年农业总产值的比重分别为4.9%、5.3%、7.4%、7%、8.8%.

与我国农业的重要地位和发展要求相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国只使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护、地区发展援助）。从结构上看，1996-1998

年我国政府一般性服务费用占“绿箱”政策总支出的67.5%，这些费用都是由政府机构花费的（在财政支出中表现为各类事业费），而同期的国际平均值仅为39.4%，这种差距说明我国农业投入的结构还不太合理。

2.健全农业补贴政策，减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度

美国、欧盟、日本等发达国家的长期实践表明，政府的直接农业补贴不需要借助产品和流通过程，财政支出全部用于农民，其效果要远远好于间接补贴。发达国家的直接补贴政策不仅促进了农业的稳定发展，而且农业生产力的提高还为工业的发展提高了广阔的空间，进而带动了整个国民经济的全面发展。1996-1998年，国际上直接转移给农民的各种补贴占“绿箱”政策总支出的比例平均为25.5%，而我国同期直接转移给农民的补贴仅占“绿箱”政策总支出1.4%（主要是自然灾害救济）。2003年起，我国对农民实行直补的改革试点在13个省区实施，补贴重点是粮食主产区，范围是种植粮食、为社会提供商品粮的农户。2004年中央一号文件公布后，党中央、国务院相继出台了粮食直补、良种补贴、农机补贴、保护价收购等政策，其中直补成为重中之重，这是符合国际发展趋势的政策取向。

另一方面，国外的农业补贴并不是一成不变的，而是不断地在WTO框架下进行调整。为适应WTO的要求。多数发达国家对农业补贴的方式作了调整，对农产品的出口补贴、价格补贴等“黄箱政策”适当削减，同时以收入补贴这种“绿箱政策”加以弥补。在这方面，美国的不挂构的直接补贴政策最具代表性。这种补贴不违反世贸组织规则，属于“绿箱”措施，大大加强了美国农产品的竞争力。我国加入世贸组织已经3年，因此必须学会在WTO游戏规则下灵活变通，改变低效率的价格支持政策，实行对农民和农业生产的直接补贴，逐步减少对流通环节的价格补贴，充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。这样既可以切实增加农民收入，又符合国际扶持农业的基本规则，是一条可行的支农途径。

（二）加强农业政策性金融机构对农业生产的信贷支持

国外的农业政策性金融机构大都由政府控制，配合政府的农业政策，通过信贷手段支持农业生产与发展。就所有制性质而言，各国农业金融机构可分为三类：一是纯粹的政府所有的金融机构，如美国的农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局，日本的农林渔业金融金库，印度的国家农业和农村开发银行，这类机构政策性强，从政府获得较多资金，主要发放其他机构无法提供的农业贷款。二是民间合作性质的金融机构，如日本农协从事信贷活动的中央机构——农林合作中央金库，韩国的“农协”等，这类机构具有群众性、非盈利性，政府一般给予资助，成为向农民提供低息贷款的工具。三是政府官办和民间协作相结合，法国的农业信贷银行即为典型，其中央机构国家农业信贷银行是公有性质的机构，而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质的自治机构。

世界各国的农业政策性金融机构将财政与金融有机地结合在一起，通过农贷资金的运作，配合政府的农业政策。总的来说，其作用主要有：一是支持农产品价格，稳定农民收入，

防止“谷贱伤农”。如美国的商品信贷公司，通过提供“无追索权贷款”，建立农产品“缓冲库存”，以实物补贴支持休耕计划、差价补贴、农产品结构调整等多种方法来稳定农民收入。二是弥补农业信贷资金缺口，为农业生产与经营提供必要的流动资金。如日本的合作金融系统中农业贷款额占其贷款总额的90%以上，而一般金融机构的这一比例只有0.3%.三是改善农业生产条件，增强农业后劲，促进农业现代化。如日本农林渔业金融公库就在这方面发挥过积极作用，为二战以后日本的崛起做出了突出贡献。

我国目前以农村信用社为支持农业的支柱，但农村信用社本身因历史原因存在许多问题，其扶持农业的能量还不能充分发挥出来。此外，农业银行已经成为商业性银行，支农职能逐渐弱化，而农业发展银行作为政策性支农机构，也没有真正起到应有的作用。同国外政策性农业金融机构的完善运作相比，我们还有很大的差距。因此应该借鉴国外的先进经验，加快改革和创新农村金融体制，使政策性农业金融机构充分发挥支持农业发展和促进农民增收的功能。

（三）给予农业税收优惠政策，使农民能够轻装上阵

通过农业税收政策的国际比较可以得知，税收优惠、税制简化和兼顾国情是世界各国制定农业税收政策的共同理念，这些经验可以作为我国农业税制改革思路的借鉴，以便设计出一套与我国国情相适应的完整的税制体系。

1.统一城乡税制，使农业在税收方面享受到平等待遇。

城乡税制统一是欧美发达国家农业税制的基本特征。在广大的发展中国家，随着农业产业化和市场化程度的提高，统一城乡税制也是大势所趋。我国应当采取国际上的通行的做法，改革现行农业税、农业特产税制度为征收土地使用税、增值税、所得税，对农业所得征收企业所得税和个人所得税，对农业产品取得的收入同其他行业一样征收增值税。这样既不会有太多的额外成本，又可以推动工农业的协调发展，可谓一举两得。

2.对农业实施税收优惠政策，切实降低农民的实际税收负担，以减负促增收。

无论在发达国家还是发展中国家，农业都是“弱质产业”，因此多数国家在征收涉农税收时，都千方百计以减轻农民负担为宗旨，尽可能地给予各项优惠政策，使农民在税负较轻的基础上增加收入。特别是在欧美发达国家，虽然从表面看来，农业生产者跟工商业者一样要负担各种增值税、所得税、财产税等，但又通过各种各样的扣除和减免政策，使农民的实际税负减轻了许多。目前，我国农村生产力水平还不高，农民生活水平还比较低，尚有几千万人没有摆脱贫困。要改变农村落后面貌，推进农村小康建设，就必须学习国外的合理做法，巩固税费改革的成果，进一步减轻农民的税费负担，使农民“无税一身轻”，不断增加实际收入。