农村土地使用权流转的现状、问题与对策

农业经济问题2002年第12

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四川农村土地使用权流转的现状、问题与对策

李燕琼范高林

内容提要文章通过对四川农村土地使用权流转情况的研究，认为农村土地使用权流转的出现，既实现了农业生产资源的有效配置，又增加了农民的现金收入，促进了

农业现代化进程；概括了目前四川农村土地使用权流转呈现出的特点及效果，揭示了土

地流转中出现的新问题，强调土地流转是一项政策性强、涉及面广、事关农民长远利益

的大事，必须从实际出发，采取切实可行的对策。

关键词农村土地流转效果对策

一、四川农村土地使用权流转的现状与特点

根据四川省20个市、地、州的调查统计，截止2001年10月底，四川土地流转总面积为503.9万亩，占全省总土地面积的9.5%。其中，耕地流转面积296.2万亩，占总流转面积的58.8%；“四荒”地（荒山、荒坡、荒滩、荒水）流转面积139.7万亩，占流转总面积的27.7%；其他土地流转面积68万亩，占流转总面积的13.5%。土地流转涉及的农户占总农户的5.8%。

从调查资料统计分析看，四川农村土地流转呈现出以下特点：（1）四川农村土地流转的规模比经济发达地区小。以浙江省为例，2001年3月底，土地流转面积占总土地面积比重已达13.1%，比四川高出3.6个百分点，土地流转涉及的农户占农户总数的20.8%，比四川高出15个百分点。说明土地流转的速度受当地社会经济发展水平和交通运输条件的制约。一般来说，社会经济条件越发达，交通运输条件越好，土地流转的速度越快，规模越大。（2）农村土地使用权流转主要是在农户之间进行，社区性流转较明显。据统计，四川省农户之间的流转面积达344.2万亩，占流转总面积的68.3%；企业、科技人员、机关干部、城镇居民作为业主，到

农村从事农业开发引起土地流转的面积只占31.7%。但是，这个比重有进一步扩大的态势。（3）土地流转的地域分布，山区、丘区以非耕地流转为主，坝区以耕地流转为主。以江油市（属丘区）为例，2001年10月底，土地流转中非耕地面积占土地流转总面积的60.6%；而眉山市（属坝区）土地流转中非耕地面积只占流转总面积的24.1%。这主要是因为，山区、丘区非耕地流转的成本要比耕地流转的成本低，而坝区本身非耕地就很少。（4）土地流转的经营项目多种多样。一般以蔬菜、水果、蚕桑、药材、茶叶、花卉、畜禽养殖等为主。如广安市目前590户经营业主中，有经营蔬菜的业主201户，租地面积2万亩，占土地流转面积的20%；经营水果的业主236户，租地面积6.3万亩，占土地流转面积的64%；从事蚕桑、药材、茶叶的业主153户，租地1.59万亩，占土地流转面积的16.1%。但四川土地流转的经营项目普遍存在着特色不明显，趋同化现象严重，产业化程度低的问题。（5）土地流转方式以转包、租赁、转让等形式为主。据统计，四川转包、租赁、转让总面积分别为213.9万亩、149.6万亩、70.1万亩，分别占土地流转总面积的42.5%、28.9%、13.9%。

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（6）土地流转的年限一般是耕地流转年限短，非耕地流转年限长。据统计，四川10年以内的土地流转面积276.4万亩，占总流转面积的54.9%，而且10年以内的土地流转几乎都是耕地。非耕地的流转年限有10—30年、30—50年、50年以上不等。（7）土地流转合同一般不规范。据统计资料显示，全省土地流转中既签订了流转合同又经农业承包合同管理机构审查的只有175万亩，只占土地流转总面积的34.7%；签订了合同但未对其合法性、公正性进行审查的有142万亩，占土地流转面积的28.2%；只进行口头约定或无约定的达183.9万亩，占土地流转面积的36.7%。

二、农村土地使用权流转的效果

（一）土地使用权流转提高了土地资源利用率我国农村实行联产承包责任制以来，特别是土地第二轮承包以后，很多农民在比较利益的驱使下纷纷外出打工，又不愿意放弃土地，土地撂荒或种应付田的现象十分严重。以江油市为例，1999年全市外出务工劳动力达91524个，占总劳动力数的23.44%。其中，常年外出务工的劳动力49820个，占总劳动力数的12.76%。全市荒芜土地的农户达352户，面积达742亩，其中，长期荒芜土地的农户277户，面积569亩。造成本来就稀缺的土地资源得不到充分合理的利用。而农村中一些种田能手及农村以外的经营业主想投资搞农业开发又苦于没有土地。建立农村土地使用权流转机制后，使善于经营农业的经营者得到了土地，提高了土地资源的利用率。特别是对“四荒”地的开发利用，提高了我国土地资源综合利用率，缓解了我国土地资源稀缺的矛盾。据统计，江油市目前投资于“四荒”地开发利用的农户达6824户，开发面积58328亩，约占可利用“四荒”地面积的39%。其中，本乡以外人员投资于“四荒”地开发的达101户，面积20821亩，分别占1.48%和35.7%。全省土地流转中非耕地就占到27.7%。江油市非耕地流转占60.6%，翠屏区非耕地流转占30.9%。

（二）推进了农村土地规模化进程土地流转机制的形成有效地促进了土地向种田能手或农业开发业主集中，逐步实现农业的区域化、专业化、现代化。江油市在土地流转中通过土地拍卖、租赁、转包等形式，初步实现了土地规模化经营。据统计，目前全市经营120亩以上土地的大户有287户，涉及面积35267亩，户均经营面积123亩。其中，成片经营面积20—50亩的农户有739户，经营面积3972亩；成片经营面积50—80亩的农户有42户，面积2671亩；成片经营80—100亩的农户有28户，面积2485亩；成片经营100—200亩的农户有33户，面积4859亩；成片经营200—500亩的农户有33户，面积9630亩；成片经营500亩以上的农户12户，面积11650亩。然而，5年前该市户均只经营了6.7亩地。

（三）促进了农民收入的增长土地流转促进了农业结构的调整，提高了农业经济效益，增加了农民的收入。因为，一方面土地流出的农户可以得到土地租金收入（目前全省土地流转租金每亩地约500元），另一方面，土地流入的农户通过规模经营可以增加农业收入。例如，江油市永胜镇有三户农民，以租赁形式取得10年土地经营权用于成片种植西瓜，2000年三户种植户的西瓜平均每亩3000公斤，亩平产值1800元，比过去亩平产值650元增加1150元，增长1.77倍。又如，彭山县义和乡2000年规模种植辣椒3015亩，产椒180万公斤，产值达250万元。仅此一项，就使全乡人均增收63元。此外，农民将土地流转后还可以在业主那里务工，每月可以获200—500元的收入。眉山市东坡区龙兴乡每年有1080个农民在业主经营的土地上务工，收入97万元，年人均收入近900

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（四）实现了农业投资主体多元化，弥补了国家、集体建农资金的不足土地流转机制形成后，一些资金雄厚的经营者投资于农业开发，首先就要进行农业基础设施建设，从而解决农业交通不便、信息不灵、水电不通等问题，实现了农业投资主体多元化。据统计，眉山市业主开发投入用于农田水利基本建设资金达2624.8万元，占业主开发总投入的20.66%。该市的仁寿视高乡引进力源绿色乳业有限公司后，投资45万元，用于修路等基础设施建设；东坡区龙兴乡因加快土地流转而新修机耕道10多公里，修建和整治山坪塘等蓄水设施500余口，建设和改造照明线路50余公里，新安装变压器8台。这说明，土地流转机制形成后，农业基础设施建设资金不足的矛盾会得到逐步解决。

（五）提高了农业劳动者素质，加快了农村劳动力的转移土地使用权流转后，部分农民在业主那里务工，参与各种养殖业和二、三产业生产经营，一方面获得了劳务收入，另一方面又学到了许多实用技术和经营管理技术，使劳动者素质大大提高。同时，土地流转有利于人地分离，部分农民从土地上分离出来，从事其他行业；部分农民或业主将零星分散的承包地相对集中，解除了土地对农村富裕劳动力的束缚，推动了农村劳动力向非农产业转移，加快了农业现代化的进程。

三、土地流转中出现的新问题

（一）对农村土地使用权流转的心态较复杂（1）怕“乱”的心态。一些干部、群众把土地流转与联产承包责任制联系在一起，认为土地流转就是对承包地的重新调整，是把农民已承包了的土地打乱重新承包，从而造成群众对国家联产承包责任制政策稳定性的误解，因而有的地方不敢进行土地流转，也不准进行土地流转。（2）担心集体利益受侵犯。由于我国还没有出台有关土地流转的政策、法规，部分干部担心土地流转后，集体的管理权限被剥夺，集体利益受到损害，怕犯错误。（3）把土地作为今后的“退路”。有的农民已长期在外务工经商，宁愿让自己的土地荒芜或种应付田，也不愿把土地流转给别人，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流转后掉了自己的饭碗等。

（二）土地流转缺乏法律、法规的支撑目前指导农村土地流转的法律、法规缺乏，全国性的可上升到法律地位的文件更少，一旦发生矛盾和纠纷，处理起来缺乏法律依据。

（三）土地流转程序不合法，出现了一亩地多份合同现象在实际操作过程中，部分地方乡、村两级组织代替了社合作组织，特别是对跨村、跨社的“四荒”地流转，乡、村两级在无社合作组织授权的情况下，作为转让主体，代行了上级集体组织的合法权利，越权对外签订土地流转协议，造成合同主体不合规；还有的地方村集体组织在承包农户无书面委托的情况下，代承包户对外签订了土地流转合同，造成一亩地多份合同的现象，一旦发展合同纠纷，村集体经济组织责任重大。

（四）土地流转中存在强制性现象土地流转属于市场经济行为，交易双方应遵守自愿互利原则。但在实际工作中，有的地方基层组织急于推进土地流转，不尊重群众意见，工作过于简单、粗暴，搞强行流转，农民意见大。

四、农村土地使用权流转的几点思考与对策

（一）坚持自愿、有偿、规范、依法的原则（1）土地流转事关农民的切身利益和农村社会的稳定。在工作中要尊重农民的意愿，不搞强迫命令，不得强行收回农民的承包地，要根据农

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民的实际需要与愿望，积极示范，正确引导。（2）土地是农民生活的社会保障，土地流转中必须坚持有偿原则，合理确定土地流转的价格。（3）无论是农民之间的土地流转还是业主开发，必须明确土地承包权最终还是农民的，这种权利是国家法律所赋予的，任何人都不能剥夺，土地流转中必须要签订土地流转合同。（4）土地流转期限依法不应超过农户承包期限。

（二）制定颁布《农地产权法》目前，农村土地使用权流转在全国各地都已出现，而且还有进一步扩大的态势。为了保证其健康成长，国家必须尽快制定颁布《农地产权法》。该法的主要内容条款应包括：（1）明确规定村民集体为集体土地所有权的主体，村民委员会为其主体的代表。同时，进一步明确集体和农民之间的权利和义务。（2）明确土地承包使用权是一种物权，明晰承包经营权包括：占有、使用、收益、出租、转让、继承、抵押等权利。（3）明确规定土地使用权流转的原则。

（三）充分发挥村级集体经济组织在土地流转中的作用目前，四川农村土地流转中属自发性交易现象较普遍，这种自发性交易往往会加大交易成本和履约成本。同时，在业主与农户达成土地流转协议后，也不可避免会出现某些农户由于种种原因，如丧失非农就业机会、人口数量变动、农产品价格上涨、土地租赁价格上涨等，出现悔约动机，并可能将这种动机转化成为各种行动，给经营者造成损失。反过来，对业主来说，也可能出现在经营过程中因资金不足、管理不善等

难以经营下去，出现拖欠租金或弃而逃之，给农民收入带来损失等。要降低双方的交易成本和履约成本，必须充分发挥村级集体经济组织的作用。村级集体经济组织在土地流转中重点是做好以下工作：（1）整治土地，为农业经营者提供良好的经营环境。通过土地整治改善土地的生产条件，为土地集中成片专业化经营创造条件。（2）进行组织协调。（3）对土地流转过程进行监督管理。（4）对外来业主的资质进行审查，并报乡镇农业承包合同管理委员会审查备案。

（四）建立健全土地流转申报、登记、鉴证、调解、仲裁制度进行土地流转时转入方和转出方应向村民委员会提出书面申请，经村委会和村民代表会研究决定后，报乡镇农业承包合同管理机构登记。村民委员会应督促和指导双方签订土地流转合同，并报乡镇农业承包合同管理部门。土地流转合同的格式应由省级以上农业行政主管部门统一制发。如果发生合同纠纷，村委会及其以上主管部门要及时进行调解和仲裁。

（五）建立土地流转风险保障金制度土地流转合同签订后，业主每年应交纳一定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法履约的情况发生。如合同到期无纠纷发生，风险保证金如数退回。

（六）建立健全合同档案管理制度各级农业承包合同管理机构要建立合同管理制度，不断规范合同文本、审查鉴证合同内容，妥善保管好各种合同档案和调解、仲裁协议书。乡村应设置专门的合同档案管理专柜，由专人负责管理。

参考文献

1.王振江，李世平.中国农地产权制度的法律思考与创新.农村经济，2002（6）

2.黄勤华.我国农村土地制度调整的重要选择.农村经济，2002（6）

3.浙江大学农业现代化与农村发展研究中心，浙江省农业厅联合调查组.农村土地流转：新情况、新思考.中国农村经济，2001（10）

4.毛料军.中国农村产权制度研究.山西经济出版社，1993

（作者单位：西南科技大学绵阳621000）责任编辑国锋—

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