村民自治制度中存在的问题与对策研究

村民自治制度中存在的问题与对策研究

摘要

村民自治能够保证社会长治久安，是实现社会协调稳定的重要政治制度，是建设社会主义新农村、改善乡村治理机制的重要举措。它不仅可以在很大程度上调动农民参与基层民主政治建设的积极性，还可以通过学习和实践村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的发展和完善。而且，从长远来看，中国的依法治国之路和实现农村社会与人的全面发展也离不开村民自治制度的有效落实。因此，研究和探索村民自治，对建设基层群众自治制度有着重要的理论和现实意义。

关键词：村民自治；问题；对策

目录

一、村民自治的内涵 (1)

（一）村民自治的基本内容 (1)

（二）村民自治的组织形式 (2)

二、村民自治中存在的问题 (4)

（一）民主选举中存在不规范现象 (4)

（二）民主决策多流于形式 (5)

（三）民主管理规约尚未普及 (5)

三、我国村民自治的对策 (7)

（一）建立健全村民自治制度运行的物质基础 (7)

（二）完善规则制度，规范民主选举 (8)

（三）拓宽村民参与渠道，强化民主决策效果 (9)

参考文献 (12)

一、村民自治的内涵

（一）村民自治的基本内容

村民自治是一种群众自治性组织，其目的是为了给予农民更多的话语权和自主权，使广大农民群众直接行使民主权利，依法管理自己的生产和生活，达到自我管理、自我教育和自我服务的目的。从法律角度来看，村民自治主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等四方面的内容，这“四个民主”并不是以孤立主体存在着，它们是相符相成，相互作用的，共同为村民自治发挥着整体作用。

第一，民主选举：村民自治的基础。“村民自治中的民主选举是指村民直接选举村民委员会的组成人员，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”民主选举遵循“公平、公开、公正”的原则，由村民无记名投票直接选举，依法选出大家信任和拥护的人组成村民委员会。《村民委员会组织法》第九条中规定，村民可以直接选举村民委员会的主任、副主任和委员，并且每届任期三年，其成员可以连任，到届满时应及时举行换届选举工作。凡年满十八周岁的村民，均有选举权和被选举权。根据有关规定，村民委员会的选举由村民选举委员会举行，实行直接选举、差额选举和无记名投票三种方式。村民自治的前提和基础在于村委会是由民主选举产生的，村民委员会是村民选举出的代表村民意愿的机构，只有具备了这些前提和基础，村民自治的其他内容才能实现，村民当家作主才能成真。

第二，民主决策：村民自治的核心。村民自治中的民主决策，是指村民能够参与本村重大事务的决策，即村级重大事务由村民作为决策主体共同决定。“村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。”村民会议是由本村全体村民组成的自治组织权力机构，拥有本村最高决策权，是最能直接表达和反映村民意志的民主决策形式。村民代表会议，是对村民会议制度的重要补充，是现阶段农村民主决策的一种主要形式。村民自治组织根据民主自治原则进行决策，处理村级事务，是村民自治区别于国家管理的重要标志之一，是村民自治权的集中体现。村民通过民主决策掌握了话语权和议事权，能够充分表达自己的利益、意愿和意见，因此，民主决策是村民利益诉求的最佳表达机制，也是村民自治的核心环节。

第三，民主管理：村民自治的根本环节。村民自治中的民主管理，是指全体村民共同参与，通过村民自治的方式实现对村级事务的有效管理。其中涉及村级政务、集体财产、公共服务、文化生活、社会治安等多方面的内容，是村民自治的主体部分。依据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育和自我服务的基

层群众自治组织，这同时意味着，村民成了管理基层事务的权力主体，基层群众可以通过更多的渠道参与村庄事务管理，维护自己的合法利益和要求。目前，实现这一管理的方式主要有两种，一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民直接参与村务管理，大家事大家议，共同遵守决定，共同执行实施。二是制定村级规章制度，包括村务管理规则、村民自治章程、村规民约等。这些规章制度把法律和实际生活联系在了一起，通过道德和社会舆论的方式制约民众，是对国家法律的一种良性补充，也是村民民主自治的根本环节。

（二）村民自治的组织形式

依据《村民委员会组织法》规定，并结合不同农村地区村民自治的实践经验和探索，本文试图将村民自治分为四种不同的组织形式，主要有村民委员会、村民会议、村民代表会议和村民小组。

第一，村民委员会。村民委员会是村民自治的执行机构和工作机构，它由村民直接选举产生，包括村委会主任、村委会副主任和村委会委员等共 3-7 人，每届任期为三年，届满可以连选连任。“它的主要职权或职责，概括起来可以分为两部分：一是自治性的职权，如负责农村公共事务和公益事业、调解民间纠纷、维护社会治安、开展文化活动、管理和维护村里的集体财产、服务与协调村经济活动、保护和改善环境等。二是协助基层乡镇政府履行行政性的职权，如推动和促进农民履行纳税、服兵役、义务教育、计划生育、农产品订购合同的义务等。”

第二，村民会议。村民会议由本村全体 18 周岁以上的村民组成，讨论和决定涉及全体村民利益的事务，是村民自治的最高决策机构、最高权力机构，村民会议负责审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会委员的工作情况，必要时有权撤换村委会的成员。村民会议包括村民大会和户代表会议两种形式。其中，村民大会由本村十八周岁以上的全体村民参加，是村民会议的最高形式；户代表会议是在特殊情况下召开的不完全村民会议。为保证村民会议的召开有绝大多数村民参加、体现村民自治的基本原则，《村民委员会组织法》明确规定，村民会议由十八岁以上的村民过半数参加，或者三分之二以上的户派代表参加，才是有效的。

第三，村民代表会议。村民代表会议也称村民议事会，是由村民按照特定标准推选出一定数量的村民代表组成的议决村里事务的组织会议。通常是由村民按照每 5 户至15 户推选一人，或者由村民小组推选若干人作代表，组成一个村民自治组织，也可以说是一种特殊形式的村民会议模式。在 1987 年发布的《中华人民共和国村民委员会

组织法（试行）》中，并没有提及设置村民代表会议这一机构，它是各地农村在村民自治的实践探索中为了解决召开村民会议的困难而创建的机构。“在 2010 年修改的《村民委员会组织法》明确提出了‘村民代表会议’的概念，从法律上确立了村民代表会议制度，使其经常性议事组织，代行村民会议的部分职权。”村民代表会议的职权主要是讨论、决定由村民会议授权的事宜，代表村民行使自治权。因而，村民代表会议的职权相对来说是有限的。

第四，村民小组。我国农村的村民小组由人民公社时期的生产队演变而来，是村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次。按照《村民委员会组织法》第二十八条规定，“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选”。村民小组作为村民自治的一个机构，主要负责集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公共事项的办理，其所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。因此，作为村民自治的一个环节，村民小组也起着相当重要的作用。

二、村民自治中存在的问题

（一）民主选举中存在不规范现象

1.拉票贿选现象严重

贿选普遍存在于世界各国的政治民主化过程之中，在我国的村民自治的民主化进程中，贿选一直是选举违法行为中最常见的现象，同时，也是惩治选举违法行为的难点和重点。但在实际运行中贿选行为一直没有准确定位。根据《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》解释，贿选是指“以获取选票为目的，用财务或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，使其违反自己的意愿参加选举，或者在选举中进行舞弊，并对正常的选举工作产生影响的活动。”

在农村村委会换届选举过程中，请客、吃饭、送钱送礼等拉票形式广泛存在，而这种拉票行为无疑被归为“贿选”。当前，农村基层民主选举中拉票贿选的方式可谓是五花八门，呈现出了多样化的发展态势。其中，主要表现为吃饭喝酒、送礼品、送钱、承诺某种好处等。除此之外，候选人及其利益相关人还通过多种形式的物质诱惑、利益承诺及打人情关系牌的方式拉票。在当前的选举背景下，贿选仍是比较隐蔽的现象。一方面，贿选问题本身难以界定。如为拉拢选民而请客吃饭的事实经常可以被候选人以乡里乡亲日常交往的借口所掩盖。另一方面，拉票行为的操作通常采取隐蔽的形式。“由于拉票贿选本身不是合法的，而且广受诟病，因此，贿选实施人就会通过‘暗箱操作’的方式进行，以此来为自己的行为披上‘合法的’外衣，这就是使得选现象具有更强的隐蔽性。”

“从贿选的本质分析，贿选是金钱政治、权钱交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以钱换权”的结果必然导致‘以权换钱’和‘以权谋私’。”行贿行为本身就是候选人在选举不民主、程序不健全的特定制度环境下的自主选择。因此，这些金钱承诺并不一定会兑现。贿选当事人及利益相关人多以小恩小惠换取村民手中的选票，来为自己谋权力。从广阔的角度看，这种选举行为并不是当事人的理性选择，而是情势所迫。扎根于中国农村社会的乡土意识和文化观念，使他们更加注重自己在村民心目中的威信，因此，他们通过多种方法来换取村民的选票。

2.宗族势力影响较大

当前农村选举仍受宗族势力的广泛影响，并以特定方式干预着基层民主自治。随着农村市场经济的发展，村民生活逐渐融为一体，但是宗族势力仍是影响村委会选举的一个重要因素。在村干部候选人的提名过程，各村民小组往往会从本家族利益出发，尽

可能地推荐本宗族的人为候选人。而在正式投票选举时，人们也会倾向于将选票投给本宗族的人，以期其当选后能够给予照顾。

（二）民主决策多流于形式

当前，村民自治主要是通过村民会议和村民代表会议参与村庄事务决策，村委会负责村级日常事务。因此，民主决策的组织形式主要是村民会议、村民代表会议和村两委联席会议。民主决策的主要决策主体为村民、村民代表和村干部。

1.村民代表会议难“落地”

村民代表大会是村民会议的授权方式，是农村基层能民主决策的主要形式。村民代表大会由村民推举出的代表组成，因此，村民代表的产生方式民主与否直接影响村民代表会议的决策效能。村民会议制度在发展中存在以下问题：一是村民对村民代表会议的知晓度低。二是村民代表素质不高、决策能力有限。

2.村民代表会议作用有限

第一，村民代表会议决策效果不佳。

村民对村民代表会议的执行效果并不满意，村民代表会议没有发挥出应有的作用。另外，在涉及村民切身利益的问题上，例如，村民误工补贴、集体经济所得、土地承办方案、村集体经济项目的立项等问题上，村民代表会议起到的作用也十分有限。而且，村民代表会议并没有采取规范的议事程序，多数实行口头议事，口头决议的形式，很少把会议内容形成文字记录。决策程序的不规范，使村民代表在会议上的作用大为减弱，民主决策效果也难以真正达到民主，同时，造成村民对村民代表会议信任的弱化。

第二，村民参与村庄决策较少。造成村民参与村庄决策少的原因是多方面的，一是村民没有正确行使自己的民主权利，对村庄事务漠不关心。二是受干群信任危机影响，导致部分村民认为参不参与结果都一样，自己的权利得不到保障。三是部分村庄村委没有履行相应的职责，对民主决策的的程序流于形式。

当下许多村庄进行民主决策的时候操作程序欠规范，很多村民的民主权利难以得到保障，难以真正地参与到村庄的民主决策和村庄事务管理当中来。

（三）民主管理规约尚未普及

民主管理是基层民主的核心，在基层民主体系中有着提纲挈领的作用，其水平的高低决定着农村基层民主的质量。

1.村规民约尚未普及，制度建设薄弱

一是村规民约尚未普及。基层民主管理在制度建设方面还比较薄弱。缺乏有效条

文的制约和相关知识的普及，很容易造成干部权力的滥用、越界管理等想象。村民对本村的财务管理状况不是十分满意。干部权责不清，无法有效的履行职责；群众权利不明，就无法有效的参与农村事务的日常管理。村规民约和村民自治章程是基层民主管理的法理依据，指导和引领着整个基层民主管理实践。因此，只有加强制度建设，制定详细的民主管理规约，做好宣传教育工作，才能实现基层民主管理的科学化、民主化，也就更好的提高基层民主管理水平。

二是规约制定缺乏科学性。村规民约或村民自治章程对村民和村干部实施基层民主自治起着方向性的指导作用，因此，有必要进行科学的规划和制定。

当前村规民约的制定仍处于缓慢发展期，村民知悉度不够高，严重影响了基层民主管理的效能，也直接影响了基层村民自治。村规民约或村民自治章程的制定应该依照完整的、民主的程序进行。如果由村干部制定村规民约，就会弱化其科学性和民主性，很容易导致基层“村官自治”和“一言堂”现象的后果。而村民代表虽然能在一定程度上表达农民的想法，但毕竟有局限性，无法照顾到所有村民。所以，村规民约的制定不能仅由村民代表会议和村干部单方面说了算，还要执行严格、科学的制定程序才能发挥作用。

2.管理缺乏约束，执行力度较弱

村级民主管理制度是村民参与民主管理的重要依据，也是各项民主管理活动得以有效运行的重要制度保证。

民主管理制度还缺乏权威性，不能有效地约束管理主体以保证管理的民主化；在执行制度的过程中，对制度的落实还缺乏一套有效的手段来保障其贯彻，这会造成制度形同虚设，难以从根本上改变以村委会为中心的行政化的管理模式，与基层民主的要求不相适应。

三、我国村民自治的对策

（一）建立健全村民自治制度运行的物质基础

恩格斯曾经指出：“不同时代的社会经济结构形成了不同的现实基础，每一个历史时期由法律、政治、宗教、哲学以及其他观念设施和形式所构成的全部上层建筑，归根结底都应当由这个现实基础来说明。”同时，马克思认为：“随着经济基础的变革，所有庞大的上层建筑也亦快亦慢地进行变革。”可以看出，当前农村的大部分问题都根源于经济方面，做好经济工作也就抓住了农村工作的基础和关键。作为农村发展的重要环节，村民自治的发展和完善也要着眼于经济建设。

1.以新常态思维发展农村经济

发展农村经济，根本上要从农业着手。根据经济工作会议要求，发展农业，不能只注重产量的增长，不能搞拼资源、拼消耗的粗放经营，要注重提高竞争力、注重农业技术创新，走可持续的集约发展道路。提高农村经济发展水平，应该从以下方面入手：第一，调整农业产业结构，引导产业结构升级。根据地方实际，发展优质农产品、实施农产品精品战略，依靠技术创新，改良农作物品种；延长农工业产业链，走规模化、集团化发展道路；第二，增强技术创新，提升农业附加值。政府要加强对农业技术推广服务的财政转移支付力度，鼓励和支持有实力的社会资本参与农业投资；依据市场规律，改革农业科技体制；第三，加大农业人才的培养和引进力度，为农村经济发展提供智力支持。可以采取集中培训、重点培训等方式，提高农村基层干部的经济管理能力；鼓励高校毕业生投身农村建设事业，并重点培养具有农业技术的专业人才；发展农村文化事业，提高农民的文化知识水平，拓展农民的市场经济眼界。第四，提升农村集体经济发展质量，增强农村基础设施建设。各地区要积极探索农村集体经济的多种模式，如股份制合作经济、农业龙头企业等等；同时，要为农村经济发展打好物质基础，重点加强农田水利设施、公路交通建设等工作，改善农业发展条件。另外，按照国家重大战略部署，积极实施协同发展战略。协同发展是最大的战略机遇，也是创新发展的最大机遇。

坚持对内改革与对外开放相互促进，以主动精神和务实态度推动合作，主动适应地区的产业转移和功能疏解，善于把科技人才优势转化为产业优势。推进交通互联互通，深化交通道路建设；推动生态共享与共建，加强大气联防联控举措，协商建立生态横向补偿机制，加快推进生态环保项目建设。

2.用制度保障村民自治良性运转的物质基础

《村民委员会组织法》第 37 条规定“村民委员会办理本村公益事业所需经费，

由村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持”，而且当前许多地方也都出台相关政策，对村委会干部的养老给予保障，也就是所谓的村干部“吃皇粮”，这些政策从现实讲对村级资源贫乏地区的村民自治运转起到一定的作用，但仍有不足和需要改进的地方：一是《村民委员会组织法》虽然使村干部有了“吃皇粮”的保障，但因取消农业税后转移到村的资金有的是作为了“皇粮”给了村干部，有的是作为工作经费被上级克扣了，村民自治承担了大量的行政性工作。因此，国家应根据村民自治承担的实际工作量和实际需要将相关保障纳入到政府的财政体制中。二是改革国家对农村资源的输入方式。因为，无论是目前村干部的“吃皇粮”现象，还是支农项目资金下乡，都存在一些弊端，导致村民自治的意义出现变异，加剧了基层之困境。因此，建议将村干部的“皇粮”交由村民管理发放，通过村民监督、讨论、确定，政府确认的方式来实现村民对村干部的监督和制约；减少专项注意支付比例，提高一般性转移支付比例，根据村级运转和发展需求整体拨付资金，并将这种方法作为一种稳定的甚至是法定的制度确立下来。这样既能保障村民自治的正常运转和稳定发展，又保持了村民自治的意义和内涵上的完整，为村民自治提供了物质上的保障基础。

（二）完善规则制度，规范民主选举

1.完善选举法规

当前我国农村基层民主选举以《中华人民共和国村民委员会组织法》为指导原则，尚缺少专门的法律依据指导选举工作。因此，制定专门的《村委会选举法》是大势所趋。从国家层面来讲，统一的村委会选举立法可以避免各省市分别立法造成的混乱和由此带来的法律冲突，能够消除村民基本权利享有上的差异，避免法律适用上的盲目性，减少选举纠纷。可以依照本地区的具体情况，参照《村委会选举法》制定配套的具体实施办法和实施细则，最终形成规范的立法体系，指导农村的选举工作。

现行的《村民委员会组织法》规定，村民可以向五个机关举报贿选行为，即乡人大、乡政府、县人大、县政府、县民政局，结果造成五个机关职责不明、处理效力不清。这很容易导致村委会选举中监督主体的缺位。因此，必须健全监督机制，明确监督主体。可以由县级人民代表大会常委会在换届选举前成立村委会选举监督小组，监督村委会选举中的违法行为，并及时处理村委会换届选举中村民的检举、控告等。此外，还可以吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加，专门负责监督村委会选举工作，在选举之日，由监督小组对整个选举进行全过程监督，有效防止贿选行为的发生。同时，要严厉打击和制裁贿选行为。一是建议在刑法“侵犯公民人身权利、

民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，根据情节严重程度加以量刑。将贿选行为纳入刑法的打击范围，对打击破坏村委会选举的行为做到有法可依。二是将村委会选举纳入选举诉讼范围。目前，我国村委会选举还没有被纳入选举诉讼的范围，大量的村民委员会选举争议案件因为无法可依而被法院拒之门外，选民的民主权利得不到应有的保护，行贿人和受贿人也得不到有效的惩罚。因此，必须尽快将村委会选举过程中的选举争议纳入到选举诉讼中，使司法具有选举争议的最终裁判权威，以确保选举的公正与公平，并有效地遏制贿选行为。

2.理顺“两委”关系

首先，要建立健全党支部领导下的分工负责制度。村党支部要树立依法行政的理念，学习好、维护好、执行好《村组法》。掌握有所为有所不为的领导方式，应在政策性、全局性、重要性等问题上把关定向，把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间事务交给村民自治组织管理。将过去的行政监督工作方式转变为利用制度、法律进行监督的方法。其次，理顺“两委”的决策和管理机制。建立“两委”联席会议制度，主要讨论研究本村的各项重大问题。另外，村级管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村庄各项事务的管理都有章可循，包括对村干部的管理、村民管理和村务管理，都应该健全一系列规章制度。同时，按照党管干部的原则，村党支部要对村干部候选者进行考察。村内各种组织的换届选举都应当在村内党组织的领导下进行。村干部的职属情况要由村党支部根据有关规定提出具体意见，报乡党委批准。

明确乡村职权范围的界定，要在《村组法》的范围内确定具体管辖内容。哪些事项属于乡镇政府管辖、哪种条件下乡镇政府要对乡村事务提供支持、指导和帮助；如果乡镇政府越权干涉村级事务，村民委员会和村民应该怎么办等等。

（三）拓宽村民参与渠道，强化民主决策效果

1.加大《村组法》的宣传

《村组法》于 2010 年第十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过，较之前的《村组法》而言，新的《村组法》增加了许多亮点，降低了罢免村官的门槛。但是，在广大农村仍有许多农民不了解《村组法》的内容，不知何为村民大会，村民大会和村委会之间的关系如何，村民大会有何权力等。这些认识上的不足，导致村民对自身民主权利的认识不清，因此，需要通过不同的形式在村民选举中普及《村组法》和村民自治方面的相关内容，让村民及时了解和认识自身的权利和责任。要宣传和介绍村民会议的

意义和重要性，为村民广泛参与村民会议提供充分条件和基本前提。

2.创新民主决策的参与形式

增强村民会议与村民利益的的相关性，只要与村民利益相关的村民会议，村民还是愿意参加的。如果村民会议能够增进村民的利益，村民参加的积极性就会显著提高。新的《村组法》虽然规定了涉及村民利益的九项事务，但这些规定较为空泛，与农民的利益相关性程度不高。因此，应该视实际情况增加相应的条款。如：（1）制定和修改村民会议和村民代表会议议事规则、村务公开制度、村财务管理制度；（2）讨论决定本村农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产和公益事业“一事一议”筹资筹劳方案；（3）讨论决定本村村干部报酬及其他享受误工补贴的人数及补贴标准，救灾救济、移民安置款物的分配发放方案和被征用土地各项补偿费用的使用方案；（4）撤销或者改变村民代表会议、村民委员会的不适当决定。建立村民会议召集组。村民会议召开难有着主观和客观两方面的原因，主观上来看，主要是村委会不愿召开村民会议，尤其是当村民行使自己罢免村官权利的时候，村委会更是想方设法的阻止村民会议的召开。《村组法》规定，村民会议由村委会召开。因此，应该改变这种村委会既当裁判员又当运动员的状况，建议成立村民会议召集组。召集组的成员由村民会议选举产生，任期等同于村委会成员，当由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集组提议，即可召开村民会议，讨论村民提议的问题。召集组制度能改变由村委会召集村民会议的弊端，有利于村民会议的顺利召开。

3.规范村民代表制度

村民代表的规范推选、民主推选不仅能够保证村民代表的代表性和广泛性，还可以保障村民代表的合法性，从而使广大村民信任、认同村民代表，并积极配合其工作，让村民代表深厚的群众基础。

首先，制度落实，提升村民代表推选的重要性。大部分村庄重村委会选举，轻村民代表选举。村民代表大会是制约村委会权力行之有效的权力机关，因而要把村民代表的推选和村委会换届放到同等重要的位置。县、乡镇政府依照《村组法》制定适合本地区情况的村民代表推选制度，在制度上确保其重要性和规范性。同时，乡镇政府要给予必要的监督和指导，防止村干部或村委会“一言堂”，剥夺村民的民主权利。

其次，要严格规范村民代表大会的召集机制。充分发挥村民代表大会的民主决策作用，扩大召集人的范围，保证村民代表会议召集主体的多元化。村委会、1/5 的村民代表、村民代表大会会议主席都应成为召集和主持的主体。另外，要规范村民代表会议的召开时间，保证村民代表会议召开的制度化。村民代表会议的召开可以分为定期和不

定期两种，要着重强调定期召开制度，避免村民代表会议的随意化。

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