论我国中央银行的法律地位和作用

论我国中央银行的法律地位和作用

摘要：中国人民银行是我国的中央银行，在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，保证国民经济健康发展。本文就中国人民银行的法律地位和作用展开论述，找出我国央行的实质，为进一步了解我国的金融体系提供参考。

关键字：中国人民银行；中央银行；货币政策；金融

Abstract: People's Bank of China is the center bank of china. Under the leadership of the State Council, it makes decision and carries out monetary policy, and exercises the supervision and management of banking to guarantee the rapid and healthy national economic growth. The aim of this paper is to explore the law status and role of People's Bank of China, find the essence of Chinese center bank, to offer reference for further understanding our financial system.

The key words: People's Bank of China, the center bank, monetary policy, finance

正文

中国人民银行是我国的中央银行，在我国的金融体系中处于领导地位，在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理，保证国民经济健康发展。中央银行的法律地位是指中央银行在在与其他法律主体所结成的法律关系中所处的位置，其核心是中央银行的独立性问题[1]；中央银行的作用是指在金融体系的运行过程中，为保证币值稳定、支付体系安全有效、金融系统正常运转和宏观经济的平稳发展所发挥的作用。

一、我国中央银行的法律地位

中央银行的法律地位是指以法律形式规定的中央银行的职责权限、独立性和它在国民经济调控中的地位。它关系到中央银行的业务活动开展和在国民经济调控中能发挥多大作用等重要问题[2]。

（二）我国中央银行是国务院领导下的国家机关

在我国，中国人民银行作为我国的中央银行向国务院（中央政府）负责。《中华人民共和国中国人民银行法》第二条规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理” [3]。中央银行的货币政策及其业务活动必须服从和服务于国家宏观经济政策，保证了货币政策与其它宏观经济调控政策；中国人民银行制定和执行货币政策及金融监管，必须遵循中央规定的战略目标和大政方针。中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率等重要事项作出的规定，须报国务院批准。

（二）我国中央银行在执行货币政策时的相对独立性

在国务院的领导下，中国人民银行相对独立地制定和执行货币政策。《中华人民共和国中国人民银行法》第七条规定:“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉” [4]。这表明中国人民银行在国家宏观经济目标的指引下，通过货币政策的制定和实施保持自己的相对独立性，可以对政府的超经济行为起到一定的制约作用，防止在特定需要下牺牲货币政策，妨碍经济生活的安定，影响国民经济的健康发展。其独立性表现以下几个方面：

1.中国人民银行行长任免程序的严格性

中国人民银行行长是我国中央银行的核心人物，是中央银行最高的行政领导人，中国人民银行的法定代表人[5]。对于中国人民银行行长的任免都有严格的章程：对于央行行长的任命，《中华人民共和国中国人民银行法》第九条规定:“中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定;全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任命”；对于央行的罢免：按照《全国人民代表大会议事规则》的规定，必须有全国人大三个以上的代表团或者十分之一以上的代表提出，由主席团提请全国人大审议，并经全体代表的半数以上同意，才能通过罢免。如此严格的法律程序规定，可在一定程度上避免当政府奉行的投资政策、财政政策、外贸政策等宏观经济政策与中央银行执行的货币政策发生冲突时，通过随意撤换中国人民银行行长的办法来解决矛盾。

2.中国人民银行分支机构的独立性

中国人民银行作为政府实施宏观经济政策的重要部门，它要独立执行货币政策，维持币值的稳定，保障金融体系的稳健运行，实现国家的基本经济目标，这就要求它只能接受国务院的领导和国家总体经济目标的指导，而对地方政府必须保持独立性。《中华人民共和国中国人民银行法》第二十八条规定“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理” [1]。这对于保障贯彻全国统一的货币政策，从宏观上加强对全国的金融业的管理和调控都是必要的。它有利于维护中国人民银行分支机构业务经营活动的自主性，在与地方政府的关系中保持超然的地位，超脱地方利益的局限，避免地方政府的干预，切实保障国家货币政策的贯彻执行，以此为经济的发展创造一个良好的货币环境。

3.中央银行相对于财政部具有较大的独立性

（1）《中华人民共和国中国人民银行法》第二十八条规定:“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券” [2]。它体现了中央银行在资金方面的独立性。可以保证央行不屈从财政部的压力而财政透支和购买国债，从而避免通货膨胀的发生。

（2）《中华人民共和国中国人民银行法》第三十七条规定:“中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督”。中国人民银行实行独立的财务

预算管理制度，具有独立的预算管理权，这样有助于避免财政通过控制人民银行的经费从而干预人民银行的可能[3]。

二、中国人民银行的作用

中国人民银行是我国重要的经济综合部门之一，其职责的履行、业务的开展，无一不对我国经济生活的各个方面产生深刻的影响。中国人民银行的作用主要有以下几个方面：

（一）通过控制货币发行权，通过货币政策保证经济平稳运行

世界上几乎所有国家的纸币都是由中央银行发行的，发行纸币已成为各国中央银行的特权。中国人民银行是中国唯一的货币发行机构，这种对发行权的控制，一方面有利于防止因分散发行造成的信用膨胀、货币紊乱和币制不统一，另一方面也利于调节和控制货币流通量。具体表现在以下几点：

（1）人民币作为我国唯一货币，作为流通手段和支付手段在在流通领域发挥作用。中国人民银行通过发行人民币，来为其提供信用担保。中国人民银行对人民币的发行方式、发行规模，直接影响人民币的信用额度，进而影响我国货币的流通，还会波及到社会生活的各个方面，影响千家万户的利益[6]。中国人民银行通过控制货币发行权，保证人民币的货币信用，保证人民和社会财富不受损失，保证货币流通的正常运行。

（2）中国人民银行可根据国内外经济金融的动向和货币政策的要求，在国家法律规定的范围内，通过对资产与负债的调整，实现对全国货币供应量的控制，控制过度的信用规模，使全社会的总供给与总需求达到基本平衡。

（3）中国人民银行通过货币政策干预金融市场，对金融机构实施严格的管理、监督，沟通各种信用关系，消除不稳定因素，引导金融业务经营活动保持良好的运行状态，保证币值的稳定，金融的稳定，为宏观经济的发展创造良好条件。（4）中国人民银行可根据宏观经济的发展要求，适时调整货币政策，保证宏观经济的平稳运行[7]。当宏观经济处于通缩状态，市场资金匮乏，金融流通不畅，人民的购买力衰退，中国人民银行可实施宽松的货币政策，加大货币供应量，保证市场的资金需求，促使经济走出低谷；当宏观经济处于通胀状态，市场资金过饱和，金融流通加快，物价飞涨，中国人民银行可实施适度从紧的货币政策，收缩货币供应量，减少市场的资金供应量，为过热经济降温，保证宏观经济的软着陆。

（二）中国人民银行是银行的银行，保证金融体系的稳定

中央银行在一个国家的金融体系中处于领导地位，只与普通银行和非银行金融机构发生业务往来，不与工商企业发生直接的信用关系，因而是银行的银行。其主要作用主要体现在以下三个方面：

（1）集中存款准备金。《中华人民共和国中国人民银行法》第四十一条要求商业银行和其他金融机构将其吸纳的存款按照法定比率向中国人民银行缴存存款准备金，通过存款准备金的集中储备，中国人民银行能够在存款机构出现支付和清偿困难的情况下确保其清偿能力，在一定程度上能够起到防范金融风险，保障金融稳定的作用[8]。

（2）在金融困难时期提供贷款。在金融恐慌情况下，银行发生挤兑高潮，中国人民银行可利用自己的货币发行权，为商业银行提供现金贷款，成了商业银行和其他金融机构在资金上的“最后贷款人”，保证金融体系的稳定[8]。

（3）管理支付体系。中国人民银行承担各商业银行间结算事务，确保支付体系安全有效。这样做一方面加速了资金周转，减少了资金占用时间和清算费用，提高了清算效率；另一方面，中国人民银行通过组织、参与和管理清算，掌握金融机构体系的业务经营，为央行实时监控金融体系、维护金融稳定提供了基础[9]。（三）中国人民银行通过行政手段对金融机构监督管理，保证金融体系稳定中国人民银行作为政府的银行，其行政方面的作用主要体现在以下几个方面：

（1）中国人民银行根据法律的授权，代表政府制定和实施货币政策，运用自己所拥有的金融调控手段，对货币与信用进行调节和控制，进而影响和干预整个社会的经济进程，实现预期的货币政策目标。

（2）中国人民银行的金融管理行政手段包括：草拟金融法规，制定金融行政规章;审批金融机构的设立、变更、接管及终止;审批金融机构的业务范围，并对其业务活动依法监管;管理资本及黄金、外汇等金融市场等。其主要作用是维护金融体系的健全与稳定，维持正常的金融秩序[10]。

（3）中国人民银行作为国家机关，代表国家政府参与国际金融组织，签订国际金融协定，参与国际金融事务与活动，协调中国国内与国外的金融关系，使中国大规模参与国际金融活动得以实现[10]。

参考文献：

[1]宁南，对我国中央银行法律地位的思考[J]. 金融与经济，1999（1）：3-6.

[2]张正君，高新利，论中央银行的法律地位[J]. 理论与实践，2000（2）：5-8.

[3]徐涤宇，我国中央银行法律地位问题之探讨[J]. 法律科学，1994（5）：69-71.

[4]王明立，探讨我国中央银行的法律地位[J]. 金融与经济，2001（7）：8-11.

[5]中国人民银行研究局,中国人民银行管理体制的重大改革[M].北京:中国金融出版社，1999:247-268.

[6]张启阳.中央银行如何发挥金融稳定的作用[J]. 金融时报，2004（7）：17-21.

[7]秦国楼.我国中央银行与金融监管协调问题研究[J]. 武汉金融，2004（9）：5-7.

[8]施茜.中央银行在金融稳定中的角色定位与作用研究仁[J]. 金融参考，2006（10）：13-17.

[9]林平.完善我国中央银行最后贷款人制度的思考[J]. 南方金融，2004（10）：22-26.

[10]中国人民银行深圳市中心支行.中央银行金融稳定的责任[J]. 深圳金融，2005（4）：31-34.

一、中央银行制度

中央银行也称货币当局。它是不同于一般商业银行的金融机构，处于金融中介体系的中心环节，具有特殊地位。它是发行的银行、银行的银行和政府的银行，具有国家行政管理机关和银行双重性质。它的主要任务：一是制定和实施货币政策，调控宏观金融；二是金融监管，维护银行业的稳健运行。

（一）建立中央银行制度的必要性

中央银行的产生与发展，经历了一个漫长的历史阶段。从中央银行的起

源和大多数国家设立中央银行的情况看，中央银行制度的建立，大致出

于四个方面需要：

（1）集中货币发行权的需要。在当代银行券已转化为具有纸币性质的信用货币，集中银行券发行权的问题，也就转化为集中货币发行权问题了。

而货币的发行必须集中于代表国家意志的机构。因此，为满足国家集

中货币发行权的需要，必须建立能够代表国家意志的中央银行。

（2）代理国库和为政府筹措资金的需要。政府财政需要有一个金融机构来输国库的货币收支业务，接受国库存款和为政府筹措资金。为满足代理国库和为政府筹措资金的需要，必须建立能够代表国家意志，又不以盈利为目的的中央银行。

（3）管理金融业的需要。银行业不同于一般工商企业，银行倒闭很可能产生连锁反应主，严重时会引发金融危机。因此，为满足国家管理金融业的需要，必须建立与商业银行有关业务联系、具有集中商业银行现金准备并向商业银行提供信用等手段的中央银行。

（4）国家对社会经济发展实行干预的需要。在货币经济和信用经济高度发达的当代，中央银行通过调节货币供给、控制信用规模，可以对诸如经济增长、增加就业、稳定物价等宏观经济问题产生有效的影响力。（二）中央银行的产生与发展

中央银行是伴随着资本主义银行业发展而产生的，独占银行券的发行权是其产生的第一个标志。随着资本主义由竞争走向垄断，各国中央银行的产生和发展的进程并不一致，大致如下：

（1）由商业银行转化为中央银行。在资本主义银行的发展初期，银行券的发行是分散进行的。随着银行业的集中与垄断，银行券的发行也逐渐

集中到几家信誉家、实力雄厚的大银行。最后，国家通过法律剥夺了

一般商业银行的银行券发行权，而将银行券的发行集中于某家大银

行。

（2）专门设置的中央银行。这类中央银行一般建立得较晚，较典型的是美国联邦储备体系。直到一战前夕的1913年，美国通过《联邦储备条

例》，建立起它的中央银行-----美国联邦储备体系。二战前后，许多发

展中国家（包括当时的中国），纷纷建立起自已的中央银行。

（3）由综合型银行改革为单一职能的中央银行。这种情况主要是在原计划经济国家，加苏联、东欧各国及新中国。苏联国家银行建立于1921

年，是一家既行使中央银行职能又从事具体货币信贷业务的综合性银

行。

（三）中央银行独立性的起源及其发展

中央银行独立性的问题其实质就是如何处理中央银行和政府之间的关系，即中央银行对政府直接负责还是对政府相对负责的问题。

总的来说，支持中央银行独立性的主要理由是，民主社会中的政治家更关注的是短期利益，为了讨好选民，他们更乐于采用膨胀性的政策以促进经济发展、增加就业。因此，如果货币政策较多地受到位政府意志的影响，便会带来有较强通货膨胀倾向。有些经济学家还提出政策性商业周期理论来描述政治家对经济活动的影响。

第一次世界大战之前，中央银行处于高度独立的阶段，由于这一时期处于自由竞争资本主义时期，中央银行实际的职能还限于维持银行券和黄金的自由兑换。

从第一次世界大战到上世纪70年代初，中央银行作为政府的职能部门，基本上不独立。特别上世纪30年代世界性经济危机的出现，以凯恩斯为首的国家干预经济理论的流行，使得中央银行的独立性大大削弱。

从上世纪70年代至今是中央银行相对独立阶段。70年代出现了经济衰退和通货膨胀并存的局面。以弗利曼为代表的货币主义思潮抬头。各个国家都减少了政府对中央银行的干预。1997年9月，巴塞尔银行监管委员会发布《银行业有效监管的核心原则》，明确提出：“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织的监管的每个机构要有明确的责任和目标，并应享有工作上的自主权和充分的资源。”“为有效执行其任务，监管者必须具备操作上的独立性、现场和非现场收集信息的手段和权力以及贯彻其决定的能力。”

二、中央银行的职责和业务活动特征

中央银行是国家干预经济、调节全国货币流通与信用的金融管理机关。中央银行的这一性质可从其职能中得到进一步的说明。中央银行是金融管理机构，它代表国家管理金融，制定和执行金融方针政策，其主要管理职责，都是寓于金融业务的经营过程之中的。那就是利用其所拥有的经济力量。中央银行的这些特点决定了其活动的特征：

（1）不以盈利为目的。中央银行以金融调控为已任，稳定货币、促进经济发展是其宗旨。

（2）不经营普通银行业务，即不对社会上的企业、单位和居民个人办理存、

结算业务，只与政府或商业银行等金融机构发生资金往来关系。

（3）在制定和执行货币政策时，中央银行具有相对独立性，不应受到其他部门或机构的行政干预和牵制。

三、中央银行的主要业务

（一）货币发行业务

货币发行是中央银行的主要业务。货币发行是指一国货币当局投放现金的业务。在许多国家，中央银行独家控制货币的发行，根据经济运行的情况，合理调节市场流通中货币的数量，保持币值的稳定。中国人民银行是我国法定的唯一的货币发行机构，负责贯彻货币发行政策，组织人民币发行业务。根据《中华人民共和国中国人民银行法》第22条规定：“中国人民银行设立人民币发行库，在其分支机构设立分支库。分支库调拨人民币发行基金，应当按照上级库调拨命令办理。任何单位和个人不得违反规定，动用发行基金。”

（二）对银行的业务

对银行提供的服务具体表现在三个方面：

（1）集中准备金。为了保证商业银行的清偿能力，防止银行破产使存户受损，中央银行以法律形式规定了缴存中央银行的存款准备金比率。中

央银行则通过这部分存款准备金来管理商业银行及其他金融机构。

（2）最后贷款人。当商业银行及其他金融机构感到资金不足时，可获得中央银行的信用支持。中央银行的信贷业务主要有接受商业银行提交的

有价证券作为抵押物而向商业银行提供的再抵押放款、为商业银行贴

现商业票据的再贴现和再贷款三种方式。

（3）全国清算。各商业银行都向中央银行缴存存款准备金，并在中央银行开立往来账户。它们之间由于交换票据所产生的应收、应付款项，可

以通过在中央银行的往来账户办理非现金结算。此项业务为中央银行

主要的中间业务，并由此使中央银行成为全国金融业的清算中心。

（三）对政府的业务

作为国家的银行，中央银行代表国家贯彻执行财政金融政策，代理国

库收支以及为国家提供各种金融服务。主要体现以下五个方面：

（1）代理国库。中央银行接受各级国库存款，又执行国库签发的支票办理转账手续或现金付款，成为政府的总会计和总出纳。在我国，中央银行负责经理国库，在职责上与代理国库有着明显的差别。（2）代理国家债券发行。中央银行代理国家发行债券到期时的还本付息事宜。

（3）对国家提供信贷支持。中央银行作为国家的银行，在国家财政出现收不抵支的情况时，一般负有提供信贷支持的义务。

（4）保管外汇和黄金储备。中央银行代理政府交易和储备黄金、外汇，为补充国际储备或保值而进行黄金、外汇交易。

（5）制定并监督执行有关金融管理法规。中央银行的金融管理职能是指中央银行作为全国的金融行政管理机关，通过商业银行以及其他金融机构的监管，对金融市场进行管理，达到稳定金融和促进社会经济发展的目的。