(完整版)土地管理法修正案草案解析

土地管理法修正案草案解析

一、我国土地管理法历次修正 (2)

第一次：1988年第一次修正 (2)

第二次：1998年8月全面修订 (3)

第三次：2004年8月第三次修正 (3)

第四次：2020年12月第四次修正正在进行 (4)

二、土地管理法关键条款—第四十七条（修正前） (4)

三、本次修正案的基本原则 (5)

四、土地管理法修正案草案关键条款 (5)

1、明确了“公平补偿”的基本原则 (5)

2、删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定，至少提高10倍 (5)

3、增加社会保障补偿内容 (6)

4、补偿资金不落实不得批准和实施征地 (7)

5、授权国务院制定征地补偿安置具体办法 (7)

五、土地管理法修正案对宏观面的影响 (8)

1、与新型城镇化理论遥相呼应，使城镇化进程更稳健、有序 (8)

2、低成本、快速城镇化过程宣告结束 (8)

六、土地管理法修正案对房地产行业的影响 (9)

1、该草案可能会促使更多城市房产税政策的出台 (9)

2、城区补偿相对到位，影响较小；对小城镇及远郊农村征地价格影响较大 (10)

3、该草案有利于为房地产市场提供有效供给，促进需求 (10)

4、中西部地区房地产市场将更加稳健、需求更加旺盛 (10)

七、结论及建议 (11)

一、我国土地管理法历次修正

1986年6月25日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过并颁布《中华人民共和国土地管理法》，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，开创了我国土地管理的新局面。

时代在发展，法律制定的社会背景和社会经济条件在变化，随着我国经济的快速发展，根据我国土地管理及社会经济发展的需要，《土地管理法》先后进行过三次修改，目前正在进行第四次修改。

第一次：1988年第一次修正

20世纪80年代末，我国土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有偿使用制度方面迈出了重要一步，全国各地也相继仿效。土地有偿使用已成为我国土地使用制度改革中不可回避的核心问题。

适应这一要求，1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，根据该

同年12月29日，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决

同时，为适应新形势下土地管理工作的需要，对农村集体建设用地的审批、非法转让土地和破坏耕地的违法行为处罚、处罚程序等内容也进行了修改。我国《宪法》和《土地管理法》对土地使用制度改革的修改规定，奠定了这一时期土地立法的基调，那就是一切为土地使用制度改革服务。在此基础上，国务院于1990年发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，管理城市土地的一部重要法律《城市房地产管理法》也于1994年7月正式出台，该法对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。

第二次：1998年8月全面修订

随着改革的深化和形势的发展，1988年修改的《土地管理法》已经明显不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要，不能适应社会主义市场经济的需要。特别是20世纪90年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐。面对经济形势的变化，《土地管理法》呈现出了局限性，例如：对农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散，以及对国有土地资源和市场管理缺乏明确的规定

1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》于1999年1月1日施行。这次修订，不是个别条文的变动，而是土地管理方式和土地利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。它是除宪法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原则和主要内容等方面对原法进行全面修订的法律，是第一部经过全民讨论、全国人大常委会三次审议的法律。《土地管理法》在修订过程中，草案全文在社会上公开，广泛征求意见，进行了全民讨论，共收到人民来信675件，充分体现了立法的民主性。

第三次：2004年8月第三次修正

2004年3月14日，全国人大第十届二次会议通过的《宪法修正案》

年8月28日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，

回顾20余年间《土地管理法》实施的历程，成绩是辉煌的，它使我国的土地管理事业

在极其复杂的历史条件下和十分尖锐的人地矛盾中，用20年时间走完了西方发达国家上百年甚至几百年的路。《土地管理法》的每次修改，都代表着一个经济发展的阶段，都表明着其不断成长和完善的过程，并使得我国的土地管理在法制的轨道上平稳运行。在今后社会经济发展的历程中，《土地管理法》将继续推动我国的土地管理事业向前发展。

第四次：2020年12月第四次修正正在进行

2020年11月28日，国务院常务会议讨论通过土地管理法修正案（草案）；2020年12月24日土地管理法修正案草案提请全国人大常委会审议。

二、土地管理法关键条款—第四十七条（修正前）

第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。

征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。

征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地

国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

三、本次修正案的基本原则

1：正确处理工业化城镇化和保护被征地农民合法权益、保护耕地的关系，更加突出保障被征地农民合法权益，促进城镇化健康发展；

2、正确处理政府依法怎地和农民参与权、话语权的关系，更加严格地约束政府征地行为；

3、正确处理统一性和差异性的关系，在法律确定征地补偿基本原则的同时，充分考虑地区关系。

四、土地管理法修正案草案关键条款

1、明确了“公平补偿”的基本原则

现行土地法第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”

而草案第47条第一款明确规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。

2、删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定，至少提高10倍

现行土地管理法第47条规定，征收土地按照被征地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

草案删除了按照被征收土地的原用途给予补偿和30倍补偿上限的内容，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益。

如果对土地管理法中土地征收的补偿标准作了修改，具体会提高多少征收补偿？对此，姜明安教授表示，目前还不知道修改细节，但征收补偿应该会提高到现在补偿值的至少10倍。

姜明安称，农村集体土地或集体土地上房屋的征收，比国有土地上房屋征收复杂很多，包括城乡接合部、乡镇、新城等大量的土地都是集体土地。按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，所以老百姓肯定有意见。

姜明安举例说，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。而在土地管理法修正案中，如果将征收补偿提高10倍，农民一亩地能拿到60万的征收补偿。

3、增加社会保障补偿内容

土地管理法案原规定的补偿内容主要有三项：

1）、土地补偿

2）、安置补偿

3）、青苗和地上附着物补偿

提交人大的草案关于补偿的内容增加了二项：

1）、土地补偿

2）、安置补偿

3）、青苗补偿和地上附着物补偿

5）、社会保障

目前一些地方在土地财政的影响下，对土地的需求越来越旺盛，但是对征地带来的社会成本没有进行很好的担当，具体表现在把集体土地征收变为建设用地获得巨大的土地阶差收益，但对于农民失去最根本的土地之后能获得什么样的保障，并没有具体措施。这次草案增加社会保障补偿内容，就是着力解决土地城市化和农民城市化不匹配的问题，也体现出中央强调的城市化要追求质量的精神。

宋大涵（国务院法制办公室主任）介绍，初步考虑在住房保障方面，对城市规划区内的被征地农民提供国有土地上的房屋并发给房屋所有权证书，无法提供国有土地上房屋的按照市场价给予货币补偿；城市规划区外安排宅基地重建住房并按照新建房屋成本给予补偿。在社会保障方面，给就业困难的被征地农民享受城镇就业困难人员在就业指导、技能培训和就业介绍等方面的优惠政策；在补偿资金中增加社保补贴资金，记入被征地农民养老保险个人账户，使他们享受更高水平的养老保障。

4、补偿资金不落实不得批准和实施征地

为保证公平补偿原则的落实和补偿制度的实施，草案明确规定，征地必须按照合法、公正、公开的原则制定严格的程序。补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。

王锡锌（北大法学院副院长）认为，增加这样的规定是极为必要的。当前一些地区征地补偿出现的一大问题是在保障费用不足额、不到位的情况下就已经开始征地，使得被征地农民的利益无保障，生活受影响，引发一系列社会矛盾甚至是群体性事件。未来在制定进一步的征地补偿条例时，还应该规定账户单列、专款专用、加强监督等具体办法，以保证补偿资金落实到位。

宋大涵表示，初步考虑按照修正案规定的原则和制度，细化并严格征地程序，加强对政

切实保障农民的合法权益。

5、授权国务院制定征地补偿安置具体办法

草案规定，征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法，由国务院制定。依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

王锡锌说，土地管理法草案提供了基本的集体土地征收和补偿框架性的原则，这是对国务院要制定的集体土地征收补偿条例的指导性的上位法的要求，也指明了补偿的基本方向。这些原则性的规定以及对国务院制定征地补偿办法的授权，标志着国务院征补条例的制定已经进入了实质性的关键阶段。

党国英（中国社科院农村发展研究所主任）认为，土地管理法相当于土地领域的宪法和基本法，草案为国务院出台征补条例提供了指导原则。“土地征收也是一种生产要素流转，要尽可能按照市场化的原则处理交易关系。至于补偿标准，应该根据各地实际情况确定，不宜一刀切。”

五、土地管理法修正案对宏观面的影响

1、与新型城镇化理论遥相呼应，使城镇化进程更稳健、有序

该草案修改征地补偿制度为城镇化建设用地合法性提供支持。城镇化建设是未来十年间政府主要的工作任务。而城镇化不能回避的是农村部分土地用途的改变。城镇化可能会面临前所未有的土地征收。而我国现行的土地管理办法以及土地征收补偿条例在实际运行中已经出现了很大问题，因此推动修改土地管理法从而推动征收补偿依法合规进行是为城镇化建设用地提供法律支持。如果法律被地方严格执行的话，它的结果是土地征用的速度将大规模下降，同时土地补偿的价格将会上升，市场传能超过过去的十倍，我们不能如此肯定，但总体肯定是上升的，土地呈现出价升量缩的趋势，这肯定会影响城镇化的速度。也就是说，当土地权利被深化的时候，同时土地交易对象结构不变化，那么城镇化的速度将下降，吸纳外来人口的能力也下降。

近来新兴城镇化概念，引发市场和民众按照过去的惯性思维理解，但政府的很多做法又跟过去的强推做法是截然不同的，比如鼓励农村流动人口成为市民，这意味着要让这些农民在土地交易上有更多的钱，有钱才能在城里立足，否则就要投入更多给予他们在城市立足的福利———比如廉价住房，比如小孩教育。如果觉得这些支出太大，于是给他们更多的土地谈判权利，试图让农民从土地交易赚取更多，但是在交易对象广度上没放开，必然导致农民会犹豫甚至降低土地出售，这使城镇化平和而健康地变慢了。

土地管理法修正案草案让我们理解到自然的城镇化节奏。狂飙的城镇化一定是在某些权利主体被严重抑制情况下发生的，一旦采取新型城镇化，即让农民有能力和意愿真正成为市民的城市化，就需要还权，而还权的过程就一定会将城镇化的速度降低，从而出现一种自然的城镇化速度，它形成了一种长期的动态均衡，它也降低了过去城镇化派生的各种社会问题，使得未来城镇化步伐更稳健。

2、低成本、快速城镇化过程宣告结束

中国改革开放30年来，取得了举世瞩目的经济奇迹，城镇化水平从1978年的17.92 %提到了2020年的51.27%。在中国快速的工业化、城镇化过程中，广大储户以及散户贡献了经济发展所需的资金资本，而农户贡献了大量的农村集体所有制土地。房地产开发企业受益

于快速的工业化以及城镇化过程带来的巨大的购房需求，与地方政府一道分享农村土地征用带来的红利。伴随着征地补偿标准提高等农村土地征用制度的陆续改革，这种低成本的快速城镇化过程宣告结束，中国将步入高成本的城镇化发展阶段。

国务院副总理李克强11月28日会见世界银行行长金墉时表示，“中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化”，并强调要走“工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的路子”。可以预见城镇化仍将是中国未来十年发展的主旋律以及决策层的战略着眼点，而房地产业也将受益于城镇化过程。

在中国城镇化以及房地产发展过程中，中央政府、地方政府、开发商、农户、市民等形成了复杂的利益关系。伴随着中央政府主导的农村土地征用制度改革，城镇化以及房地产业发展成本加大，利益格局也将重组。中央政府需要进一步加强财政体制改革力度，加大中央财政转移支付力度，改变地方政府对土地财政的过度依赖；地方政府需要适当让利，并适当扩大土地供应，从而平抑地价；房地产开发企业需要进一步调控产品结构，注重刚需产品开发，从而稳定房价。通过制度改革以及上述三方的理性行为，进而平稳地推动中国城镇化以及房地产业的有序发展，让广大农户、市民分享中国城镇化的红利。

六、土地管理法修正案对房地产行业的影响

1、该草案可能会促使更多城市房产税政策的出台

大幅提高土地征收补偿标准，不仅意味着保护农民的合理权益，还将对中国经济带来全方位冲击。对于地方政府而言，这意味着低成本城镇化时代的终结，甚至可能对地方政府的土地财政体系带来难以想象的冲击。在过去可以低价征收农民土地的时代，土地财政成为地方政府的重要收入来源，但随着土地征收补偿标准的提高，地方政府的土地出让净收益将会大幅萎缩。从理论上而言，土地成本的提高可以最终转嫁到房屋成本上，但是在房地产调控面前，房价大幅上涨的空间并不大，土地成本的转移并不容易，所以，土地成本的上升最终会大幅压缩地方政府的土地出让净收益。由此可能会带来的影响是，地方政府在土地出让收益萎缩后，将会重新调整思路，转而支持房地产税，通过房地产税来弥补土地收益。

上海和重庆试征房地产税两年时间之后，近期关于房产税扩围的声音再次高涨，财政部部长谢旭人也表示将逐步在全国推行房产税。此前房产税难以大规模推进，主要阻力来自地方政府对土地财政的依赖，而此次修改《土地管理法》，大幅提高征地补偿标准，有可能成

为房地产税的一个拐点，在旧有的土地财政模式难以为继的背景下，地方政府可能会顺水推舟，从房产税的反对者转为积极推动者，我国的房地产市场也可能会迎来深刻变革。

2、城区补偿相对到位，影响较小；对小城镇及远郊农村征地价格影响较大

征地中拆迁农民房屋需单独补偿，不再按附着物补偿，对于建筑密度较高的近郊，极端地如城中村，由于主要征收成本是土地置换成本，因此土地补偿标准的提升影响相对较小。而建筑密度较低的远郊农村集体土地征收成本可能会有一定提升。

城区土地补偿已经相对到位，受修正案的影响可能较小。我们认为受上调标准影响较大的为小城镇及城市远郊的大量农村土地，由于其地上建筑市值低、面积小，标准的提高对征地成本影响较大。

若补偿标准出现较大提升将在一定程度上影响土地成本及供给。如此前所述，只有小城镇及城市远郊的大量农村土地，由于其地上建筑市值低、面积小，标准的提高对征地成本影响较大。尽管如此，整体上的成本提升最终会传导至价格上，供给亦将受到一定影响。

3、该草案有利于为房地产市场提供有效供给，促进需求

经济发达地区的土地供给最大的阻碍为建设用地指标。该指标直接映射到十八亿亩耕地红线（基本耕地保护）。从农村可以供给的增量土地的角度看，主要以宅基地为主。以原来的用地补偿情况看，经济发达地区的拆迁补偿往往均高于原有的征地补偿标准，但没有得到法律的保护。而由于该草案可能会大幅度提升原有的补偿标准，拆迁补偿会得到更多农村集体成员支持，对于土地供给有正面作用。同时，拆迁补偿款增强农业人口的消费能力，促进农业人口向城市转移，购房需求会有所提升，对需求端有明显的正面作用。

4、中西部地区房地产市场将更加稳健、需求更加旺盛

从中西部地区看，征地补偿条例的标准提升直接作用到农民利益的受到保护。但是由于中西部地区的土地供给较大，征地补偿实际提升土地供给量的能力有限。但是，征地补偿的提升可能会提升一部分市场需求，有利于平抑中西部城市的房地产市场需求不足的风险。

七、结论及建议

结论：

1、整体土地市场供应减少、价格上涨。

2、农民大量进城，二、三线城市刚需更加旺盛。

3、中西部、二三线城市郊区及农村、小城镇土地价格将普遍上涨。

4、随着土地管理法的推进，房产税有可能在更多城市实施。

建议

1、已勾地的项目加快挂牌及获取进度。

2、在土地管理法修正案正式实施前（二季度前）抓紧在三四线城市获取低价、规模大的项目，分享未来土地增值红利。

3、加快在二三线城市近郊、远郊获取土地，分享新城镇化带来的新一波购房潮。

4、在三四线城市做规模分享城镇化红利、在中心城市的项目做现金流