关于新形势下乡镇财政有关问题的调研分析报告(.改稿)

关于新形势下乡镇财政有关问题的调研报告(10.25改稿)

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关于新形势下乡镇财政有关问题的调研报告

乡镇财政直接面对广大乡村和农民群众，在巩固基层政权、落实强农惠农政策、推进城乡一体化等方面发挥着重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政“收钱”的职能淡化，“管钱”的职能强化，“发钱”的职能凸显，其工作任务和运行环境发生了重大变化。鉴此，我厅抽调人员组成联合调研组，重点对乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建设等进行调研剖析，提出了新形势下完善乡镇财政体制、充实乡镇财政职能的政策建议和保障措施，力争经过几年的努力，初步建立起“职责明晰、机构统一、管理规范、监督有力、运转高效”的乡镇财政管理体制和运行机制，把全省近万名乡镇财政干部锻造成服务群众的联络员、资金安全的督查员、财务核算的监管员，发挥乡镇财政就地就近监管优势，确保财政性资金安全、规范、有效运行，为财政科学化精细化管理奠定坚实基础。

一、当前全省乡镇财政的现状及存在问题

以乡镇体制变化和农村税费改革为标志，我省乡镇财政

经历了建立期（1949——1983年实行政社分开建立乡政府）、发展期（1983——2000年农村税费改革前）和转型期（农村税费改革以来——至今）三个阶段。虽然乡镇财政在不同的阶段工作侧重点不同，但都保证了乡镇组织的正常运转，提高了农村公共服务水平，促进了农村经济社会的稳定发展。2001年农村税费改革后，特别是近年来随着社会主义新农村建设和城镇化的加速推进，中、省财政用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种涉农补贴的具体落实和管理责任由乡镇财政所承担，工作任务更为繁重，面临着不少新的问题和困难。

（一）乡镇财政体制运行情况。2005年全省取消农业税后，乡镇财政收入规模大幅下降、支出范围明显缩小，特别是不少乡镇的经济基础薄弱、财政供养人员较多、债务负担过重、管理水平低下等问题日渐显现，严重影响农村经济发展和农村基层政权稳定。据统计，2005年全省乡镇级财政收入8.16亿元，比2001年的19.44亿元减少11.28亿元，下降58%。为适应这种新变化，根据中央的要求，省政府决定从2006年起，全省除少数经济较发达、财政收支规模大并具有一定管理水平的乡镇外，对其余乡镇全面推行“乡财乡用县监管”管理方式。其核心是在保持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，实

行县乡“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管”，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。从几年的运行情况看，“乡财乡用县监管”的实施，加强了县对乡镇财政收支的监管力度，确保了基层政权的正常运转，规范了乡镇收支行为，提高了资金使用效益，促进了控制新债、消化旧债长效机制的建立，实现了乡镇财政职能的转变，乡镇财政服务、核算、监督职能得到进一步强化。目前，全省97.5%的乡镇实行了这种模式。市、县财政部门普遍反映，“乡财乡用县监管”管理方式的大方向是正确的，是符合当地实际的。

但我们在调研中也发现，现行的“乡财乡用县监管”和统收统支模式还存在一些问题，需要进一步完善。一是预算共编在不少地方变成了预算代编、预算代理，乡镇成为一个县级预算部门，失去了预算编制的法律地位。二是乡镇三权不变中仅落实了财务审批权不变，预算管理权、资金所有权和使用权上移到县财政，乡镇财政只能维持保工资、保运转，没有财力为辖区居民提供更高水平的公共服务。三是统收统支财政体制调动了县级财政理财积极性，县以上各级政府对乡镇的扶持措施相对较少，部分乡镇政府对培植财源、组织收入的主动性和积极性不高。四是一些经济发达镇缺乏统筹城乡发展的财力基础，对县域经济的引领和带动作用不强，与县域经济发展的形势不相适应，财政保障能力较弱。需要

进一步完善县对乡镇财政管理体制，加强对乡镇财政的工作指导。

（二）乡镇财政收支情况。实施农村税费改革前的2001年，全省实现地方财政收入135.81亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现20.9亿元、48.35亿元、47.11亿元和19.44亿元，乡镇级占全省的14.32%。实施“乡财乡用县监管”财政体制改革前的2005年，全省实现地方财政收入275.32亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现地方财政收入85.25亿元、71.9亿元、110亿元和8.16亿元，乡镇级占全省的比重下降到2.96%，下降了11.36个百分点。2008年，全省实现地方财政收入591.48亿元，其中省、市、县、乡四级分别实现地方财政收入190.61亿元、152.16亿元、242.54亿元和6.17亿元，由于全省已普遍实施了“乡财乡用县监管”财政体制，绝大多数的县区都对乡镇收支实行了县级统管，乡镇级占全省的比重进一步下降到1.04%。

全省各级地方财政收入变化情况表

单位：万元项目全省省级市级县级乡镇级

2001年

数额1358109 209038 483518 471123 194430 占全省% 100 15.39 35.60 34.69 14.32

2005年

数额2753183 852540 718995 1100030 81618 占全省% 100 30.97 26.12 39.95 2.96

2008年

数额5914750 1906137 1521595 2425360 61658 占全省% 100 32.23 25.73 41.01 1.04

2001年，全省完成一般预算支出350.05亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成162.33亿元、60.68亿元、96.06

亿元和30.98亿元，乡镇级占全省的8.85%。2005年，全省完成一般预算支出638.96亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成地方财政收入283.77亿元、113.46亿元、209.35亿元和32.37亿元，乡镇级占全省的5.07%。2008年，全省完成一般预算支出1428.52亿元，其中省、市、县、乡四级分别完成一般预算支出490.64亿元、284.16亿元、588.95亿元和64.77亿元，乡镇级占全省的4.53%，也呈现逐渐下降的趋势。

全省各级一般预算支出变化情况表

单位：万元项目全省省级市级县级乡镇级

2001年

数额3500506 1623339 606773 960574 309820 占全省% 100 46.37 17.33 27.44 8.85

2005年

数额6389627 2837733 1134594 2093644 323656 占全省% 100 44.41 17.76 32.77 5.07

2008年

数额14285208 4906353 2841620 5889493 647742 占全省% 100 34.35 19.89 41.23 4.53

在“乡财乡用县监管”财政体制下，乡镇自有收入很少甚至没有，例如户县余下镇2009年辖区内一般预算收入达1.76亿元，但乡镇级收入只有12万元，支出仅有393万元；柞水县乾佑镇2009年辖区内一般预算收入达1.48亿元，而乡镇级没有收入，支出仅有320万元。

上述乡镇收支数据表明，农村税费改革后乡镇级财政收入大幅减少，也使乡镇级财政支出在全省的比重有所下降，反映了乡镇财政组织收入和预算管理职责不断弱化的现状。

（三）乡镇财政职能转变情况。随着农村改革发展特别

是乡镇政府职能的转变，乡镇财政职能发生了三个“转变”，即由收支管理型向支出管理型转变，由预算管理型向核算管理型转变，由维持保障型向服务发展型转变。与过去相比，乡镇财政一些原有的职能严重弱化，一些则明显增强，具体呈现为三强三弱：

──公共服务保障职责不断强化。主要体现在乡镇财政发放各类惠农政策资金的数量和任务越来越大。据统计，2004年以来中省财政不断增加涉农补贴种类，提高补贴标准，截止2009年已出台了15项补贴政策。2009年中省财政共安排各类支农惠农补贴资金54.8亿元。以渭南市为例，2009年该市共有25项惠农补贴，其中生产性补贴19项，社会性补贴6项。生产性补贴主要有粮食直补、农资综合直补、玉米良种、春播地膜玉米、水稻良种、棉花良种、退耕还林（含粮食补助）、退耕还林后扶补助、奶牛良种补贴、能繁母猪补贴、能繁母牛补贴、农机具补贴、测土配方施肥补贴、大型水库移民直补、能繁母猪保险、奶牛保险等。社会性补贴包括农村义务教育“一补”资金及中职助学金发放、新型农村合作医疗、农村低保、五保户、家电下乡、汽车下乡（含摩托车）等。补贴资金规模达到17.5亿元，比2005年增加15.8亿元，5年间扩大了10倍。

──会计核算职能日益增强。实施“乡财乡用县监管”后，全省所有乡镇都成立了农村财务服务中心，与财政所合署办

公，由财政所人员担任会计，负责乡镇预算单位经费管理和村级资金管理以及转移支付资金、新农村建设方面的专项资金管理，全权代理乡村账务，集中时间对外办公，定期进行账务公开，通过代管方式发挥监督作用。咸阳、宝鸡、商洛、渭南等市将乡镇直属部门财务全部纳入乡镇财政所管理，实行会计集中核算。全省绝大多数县区都推行了“村财村用乡代管”，对村级组织运转资金和村集体资金实行代理记账。

──涉农项目资金监管任务明显加强。随着公共财政体制的逐步完善和城乡统筹政策措施的落实，通过乡镇财政拨付的新农村建设、救灾、涉农补贴、村级组织运转财政补助资金等逐年增加，乡镇财政承担的基础管理和资金兑付工作量明显加大，支出管理任务越来越强。

──组织收入职能明显减弱。具体表现为：一是税源大幅减少。取消农业税后，多数地方乡镇财政固定税收收入大幅减少，仅剩下契税和耕地占用税两个税种，且税源有限。二是非税收入产生的可用财力少。乡镇非税收入中，社会抚养费占较大比重，有的占到80%左右。而乡镇要足额征收社会抚养费需依靠村级组织的协助，要支付一定的费用或奖励，扣除征收成本后乡镇剩余很少。三是组织协调难度大。由于乡镇税务所按片设置，征管人员少，加之税务人员经费实行垂直管理，增加了乡镇财政所的协调难度。四是乡镇组织财政收入的积极性减小。实行“乡财乡用县监管”后，乡镇政府的调控能力削弱，一般都是“有多少钱办多少事”，涵养

和培植财源的积极性不高。

──预算管理职能严重削弱。实行“乡财乡用县监管”后，县财政统揽了乡镇干部职工和教师工资发放、组织财政收入、代为编制预算、专项资金项目储备申报和分配下达等业务，乡镇财政只承担财政供养人员管理、工资申报、公用经费、补助资金的报账核算和涉农专项资金的兑现落实等具体业务，收支管理工作单纯、业务局限性强、范围狭窄，缺乏统筹调控余地。以商洛市为例，目前各县普遍将所辖各乡镇政府分别作为独立的预算单位，除洛南县将公用和专项经费直接预算到乡镇各单位外，其余县区只预算到乡镇，再由乡镇分解到各单位。乡镇财政实际上相当于县财政的一个预算单位，成为县财政的报账单位和“出纳员”。

──财政监督职能相对薄弱。由于缺乏有效的监管机制、强有力的惩戒手段和相应的监管能力，乡镇财政在财政监督方面主要存在“四难”：一是对非财政渠道下达的涉农资金监管难。不少涉农补助资金分属民政、林业、农业、教育、计生等多个部门，受多种因素的影响和制约，乡镇财政对这些资金监管乏力。如城乡低保对象的确定等，由于不能确切掌握情况，监管起来较为困难。二是对非税收入的征收监管难。由于机构上划，在乡镇中的行政执法权大多直接或间接掌握在上级相关职能部门手中，乡镇财政所无法对非税收入实行有效监督。三是对乡镇单位的国有资产监管难。有的单