俄国家杜马一读通过《非营利组织修正法》

俄国家杜马一读通过《非营利组织修正法》

本报驻俄罗斯记者朱冬传

俄罗斯国家杜马7月6日一读通过《非营利组织法》修正案，此间舆论普遍认为,该法律的修攺反应出俄罗斯公民社会发展的曲折，也是因一系列内外原因所致，更是现实的需要。

这项法律修正案主要内容:其一，厘清种类，确定非营利性组织中的外国代理人的法律地位。在《非营利组织法》修正案中，将以前含糊不清的各种非营利组织以两个重要特征划出一个特别外国代理人类别，以特别的管理和特别的监督：接受外国资助，从事政治活动的非营利组织为外国代理人。其二，登记监管，予以特别司法登记并接受年度资助用途审核。法律规定，外国代理人非营利组织要在司法部进行特别的登记注册。其三，监控资金，实行年度必审和随机抽查多种方式监督资金的合法使用。修正案赋予司法部新的权利，当有公民和媒体举报非营利组织有极端行为事实时，国家部门可以对其实时进行检查。外国代理人非营利组织每年必须在规定的时间，按规定的形式向司法登记机报告有关外国资助金和资助财产的数额，及其实际花费，支出，使用情况。外国资助包括接受外国，外国政府，外国组织机构，国际组织和外国非政府组织、外国公民以及无国籍人士的资金和财物的援助。然后再由司法部向国家杜马报告。以此防止外国代理人非营利组织的“名不副实”，也为俄罗斯政府了解外国的“底细”提供了便利，有利于了解这些组织的具体性质和活动能量。其四，强化责任，按违法程度的不同处以行政或刑事处罚。对蛊惑民众拒绝履行公民义务的组织和负责人可判处3－4年有期徒刑。对其他违法，法人罚款100万，负责人罚款30－50万卢布，对普遍民众罚款3000－5000卢布。

据修正案提案人议员亚·西贾金表示，根据俄罗斯国家杜马议事规则，修正案已在7月6日一读通过，一周后就可以进行二读和三读审议。他希望争取在春季会议的最后一次全体会议7月18日结束前能“绿灯”通过。这样，提交联邦委员会审议通过，之后五天内应送呈总统，而总统签署期为14天，另还有7天为正式公布期。修正法案正式公布后还有一个90天的过渡期才能生效。这样计算下来，最早生效期在11月中旬。

俄部分专家认为,国家杜马修改《非营利组织法》折射出俄罗斯公民社会发展的进程和对非政府组织立法的“完善”和“现代化”。随着俄罗斯政治和社会的转型，作为公民社会发展核心标志的社会团体在俄罗斯如雨后春笋，数量不断增加，活动范围日益扩大，能量不断增大。在2005年此类组织曾达到60万之多。他们在国家政治生活中有着不可忽视的作用。1995年通过的俄罗斯联邦《社会联合组织法》为社会团体的成立提供了法律基础。同年又通过《非政府组织法》，1996年又相继颁布《非营利组织法》。这三部法律共同构成了俄罗斯公民结社和非营利组织管理的法律体系，为俄罗斯公民社会的建设搭建了一个法律平台。普京在以前的总统任期内，建立了自上而下的政治和法律保障体系，同时也采取了一系列旨在培育俄罗斯人的公民意识，强调社会团体的发展对建立俄罗斯民主的推进作用，主张社会团体和联邦政府政策制定者之间应建立一种合作关系。2002年普京为推动社会组织发展，倡议组织了“公民论坛”。2006年1月10日，俄罗斯国家杜马和俄联邦委员会通过并颁布了俄联邦《若干俄联邦法律文件修改法》，重点修改了《社会联合组织法》和《非营利组织法》。国家对非营利组织的监管更有针对性和力度。限制外国资助用于政治活动，严格非营利组织的注册审批程序，注册条件极为严格，申报错误不能更改，拒绝登记注册概率特别大。与普京加强监管非营利组织做法不同，梅德韦杰夫在其总统任内是“松了再松”。在其倡议下，2009年下半年修改了《非营利组织法》，简化非营利组织的注册和减少审查报告，限制执法官员的“胡作非为”，非营利组织获得“自由化”发展。时任总统梅德韦杰夫认为，90%的非营利组织是一些小型的非政府组织，其资金总额不过300万卢布。人数也只有几个。所以简化审批和报告。三年一次接受检查，不允许国家部门任意检查它们的税务等有关文件。此外，2009年梅德韦杰夫还设立总统专项基金，对非营利组织提供120亿卢布资助。2012年4月在总统任期快要结束时，梅德韦杰夫在人权委员会会议上

表示，那种认为非营利性组织危害大、必须加大对其监督力度的想法是不严肃的。“公益性非商业组织帮助国家解决复杂的社会问题，我们将继续支持它们的工作”。

《非营利组织法》修正案是由6名统一俄罗斯党议员在普京再次入主克里姆林宫后不久提出。6月下旬得到统一党最高主席团的同意后，提案人于29日正式向国家杜马提出，7月2日也得到政府表态支持，也得到俄罗斯联邦最高法院的“首肯”。7月3日国家杜马社团宗教委员会进行了研究后提请大会审议，7月6日获得一读通过，323票赞成，4票反对，一票弃权。

此间有分析家认为，修正案在此时出台是俄罗斯公民社会建设进程的客观需要，也是现实政治生活的需要。俄罗斯“公民社会”运动在2011年年底和2012年初的国家杜马选举和总统选举中表现了“超常的能耐和活跃”，外国政治势力的插手，外国资金的资助透过俄罗斯一些非营利组织不断制造事件。二次所谓“百万人集会”引发俄罗斯政局动荡，在街头政治广场集会中非营利组织的呼风唤雨。据统计在俄境内约有23万个类似组织,其中部分明显是“挂羊头卖狗肉”，以社团之名，行政党之实，按外国的“锣鼓指点”行事。反对派提出，在2012年9月将举行第三个“百万人集会”。当局在本次国家杜马春季例会结束前快马加鞭通过修正案以未雨绸缪，应对秋季的示威浪潮的“涌起“。俄总统普京谈到,不能允许俄社会团体利用外国资助从事政治活动,它们正有意或无意地成为外国势力在俄达到政治目的的“御用”工具。俄罗斯联邦委员会主席马特维延科称，公民应当管理国家，但不是对抗的方式，而是社会与当局的对话，否则，集会式街头政治的无序会超越宪法的框架。因此，十分有必要进一步规范细化非营利组织类别，不能“鱼目混珠”，要用法律规范外国资助俄罗斯非政府组织在俄活动，让外国资本的流向透明化可控化。

该修正法案一读通过后,俄政治力量解读不一。俄统一党认为，这是正常的国际实践，俄罗斯统一党议员党团负责人安·沃罗比约夫说，美国在1938年就制定了类似法律，德国也有相应规定，非营利组织要向国家交纳外国资助金的30%。英国类似组织实行报告制度，在法国，建立类似组织要与当局协调后，通过特别的程序才能创建。自由民主党表示修正案出台很有必要，甚至认为“有点晚了”，因为，在俄罗斯不少人打着人权幌子，将政治诉求作为工具达到自己的政治目的。通过立法，“要在这社会组织的狭窄的活动中让操纵者反国家的面目浮出水面”。共产党认为应当整治。只有公正党认为修正案出台是打压反对派。公正党表示，不要给非营利组织贴上外国代理的标签，寻找内部敌人，并以“不作为”、“不投票”表达了自己的立场。而体制外的政党则是示威游行，抗议审议通过修正案。反对派领导人鲍·涅姆佐夫说，这个法律的提出和通过旨在镇压民众的抗议，是对9月15日第三次百万人集会的预防举措。这一修正案将会使《声音》，《国际大赦》，《透明国际》首当其冲纳入外国代理人特别管理范畴。涅姆佐夫说，这些组织是俄罗斯当局的眼中钉，因为这些组织最能揭露当局腐败，做假，恣意妄为。赫尔辛基莫斯科小组主席柳·阿列克谢耶娃则表示，请人权委员会主席向普京总统转达，如果修正案通过生效，她不会以外国代理人法律地位注册自己的组织。她说，无论在何时，无论在任何情况下，赫尔辛基莫斯科小组绝不会以外国代理人法律地位注册，“36年的历史表明了我们这一组织的俄罗斯属性和草根性”。

据观察，目前分歧和争议主要是法律层面上的，如何谓代理人，外国资助的含义，政治活动的范畴是什么等。

修正法案对代理人的法律界定是“接受外国资助的俄罗斯非营利组织，为了资助者的利益从事政治活动的为外国代理人”。即指出两个鲜明的特征，接受外国资助，从事政治活动。资助是指来自国外的所有资金，包括外国政府，国家，国际和其他类型的组织以不同方式提供的钱财，也包括法人和自然人和无国籍人提供的资金和财物。对政治活动的界定是指影响国家机关决策，要求改变国家政策实施，并为此而影响社会舆论的政治行为。

修正案还规定，包括网络在内的所有媒体在宣传或散发与代理人相关材料时，要指明其具

有外国代理职能的非营利组织的属性。修正案还对打击金融犯罪“洗钱“增加新内容，规定任何国外汇给俄罗斯非营利组织款超过20万卢布必需接受监督审计。

对将那些接受外国资助的非营利组织修正案中将它们在法律上界定为外国代理人，莫斯科大学国家管理系教授尼科诺夫表示，这个称谓不是俄罗斯的发明，早在上世纪30年代美国的FARA《外国代理人登记法》中就有。俄罗斯外交部长拉夫罗夫在会见德国外长时谈到，代理人术语一词完全是从美国类似法律中借用过来，不是俄罗斯创造的。他说，“不仅是非政府组织中有外国代理这一术语，而其内涵，如权利与义务等也完全可在美国相关法律中找到雷同。”俄罗斯自由民主党领袖日里诺夫斯表示，他的政党就是作为外国代理人在美国登记注册。尼科诺夫指出，俄罗斯和美国的区别只是“外国代理在俄罗斯是指俄罗斯的非营利性组织，在美国是指用外国资金动作的外国组织”。修正案将涉及俄罗斯22万多个非营利组织中的极小一部分，约占总数0，4%。修正案通过后，我们在一些集会游行中能“一目了然”，政治口号和诉求是自己的公民社团组织提出，还是外国代理人提出。比如，有时一些非营利组织，打着环保旗号，要求关闭一些企业，而实际他们是为了要取消这个企业与他接受资助的国外某一企业的竞争。

俄有专家认为，修正案的通过整顿了社团政治竞争的环境。俄罗斯对外政策研究所长维·克拉舍尼科娃说，全俄只有0，4%非营利组织得到外国资助，而99，6%的没有国外资助，鉴于目前俄罗斯经济状况，社团发展内部资金支撑不足，营养不良，而外国的资助的选择性显然破坏俄罗斯公民社会发展的均衡，这少数的组织凭借资金的相对优势，突显了其作用、影响和传播。这是一种政治竞争的不平衡。她还说，她的研究所在美国尽管不从事政治活动，但仍是作为外国代理人登记注册。她指出，在俄罗斯的非营利组织得到美国国家民主基金会和美国国际发展机构的资助不是秘密。美国的这些机构的领导公开说，“我们今天所做一切都是以前中央情报局曾做过的”。可见西方的资助实质是“腐蚀思想，摄取民心”。俄罗斯需要民主，但是，民主是俄罗斯人民自己选择的，决不是来自华盛顿的指点和调教。

也有学者指出，修正法案可在非营利组织领域整顿秩序，提高其透明度。只有政府和社团的双向透明度，这才是当代公民社会的特征。目前俄罗斯非营利组织70%的预算由外国资助。例如，去年12月抗议事件发生后，美英两国对俄非营利组织的资助额急剧增加，那段时间流入俄罗斯的资金约为15亿卢布。2011年全年俄非营利组织获得的外国资助额为75亿卢布。美国白宫官员公开称，2009年美国为支持俄罗斯民主发展投入2亿美元。俄罗斯全社会都应该了解这些巨额资金的来源和使用情况。“加强全面的民主、全面的透明度和全面的公民监督，才能全面制止包括在非政府领域的腐败现象”。所以，“非营利组织不必害怕新法案，因为它既不禁止任何组织，也不禁止获得外国资助，它只是要求一切在“阳光下”进行。

总统人权委员会主席米·费多托夫曾表示，他呼吁国家杜马主席暂缓审议这一修正案。他表示担忧，修正案中的“政治活动”表述过于宽泛，因为任何一个组织只要一活动，就有可能“被认为”是政治活动。除非不行为。费多托夫还表示，目前，俄罗斯最高法院经过初步分析研究，提出修正案中个别地方表述也不准确，有主观感情色彩而不是法律事实的概念，比如“恶意”字眼。最高法院在评价信中表示，“如果在法律上不界定恶意，那么在施法中可能在评定事件和对社会的危害程度时难免会产生主观因素”。所以，最高法院近日对“恶意”作出了权威的司法解释。国家杜马社团和宗教委员会成员尼洛夫认为，在审议中发现有数处技术上的不准确。他透露说，总统人权委员会专家的意见会在下一次审议中考虑。

国家杜马主席纳雷什金表示，俄罗斯政治力量都关切修正案，但对国家干预程度如何拿捏，利益的平衡如何掌控，俄罗斯的国家性如何体现等看法莫衷一是，还需要进行研讨。共识是需要对非营利组织法律的进一步完善，系统化，非营利组织也应该公开透明。

——完——2012－0708朱冬传