生育保险制度的完善

论我国生育保险制度的完善

【摘要】生育保险制度，作为社会保障制度体系一个重要的组成部分，它在维护妇女合法权益，实现社会经济和人类自身可持续发展方面起着举足轻重的作用。然而，这样一项重要的制度在我国却难以发挥其价值，究其原因，除了制度本身设置的一些缺陷，管理层面的粗糙之外，还有一些更深层次的原因值得探讨。值得庆幸的是，我们已经通过的社会法保险对生育保险制度作出的一些原则性规定，使生育保险制度正式上升到法律的保障层面，借此机会，笔者认为有必要对我国的生育保险制度的发展情况做一些总结，找出此制度在我国不能很好贯彻执行的原因，结合社会保险法草案中的相关规定，提出一些完善我国生育保险制度的法律建议。

【摘要】生育保险制度产假生育津贴法律建议

一，生育保险制度概述

（一）生育保险制度的概念和特征

生育保险制度的概念有狭义和广义之分。1狭义的生育保险就是女职工生育保险，是国家通过立法强制推行的，对孕期和产假的女职工提供医疗、津贴等物质帮助的社会保险制度，大多数国家的生育保险制度都是狭义的生育保险制度。我国基本也属于此类，但范围更小，只在城镇女职工推行；广义的生育保险制度是指覆盖全社会的育龄女性的生育保险，英国，加拿大，瑞典，澳大利亚等少数国家的生育保险制度就是广义上的生育保险制度。纵观国内外的理论，完善的生育保险制度包括以下几个方面：1，医疗待遇，用于保障女职工怀孕，分娩期间以及职工实施节育手术时的基本医疗保健需要。女职工孕期、产期的检查费用、接生费用、手术费、住院费和药费在规定的范围之内的，由生育保险基金支付；22，产假，是指女职工生育和流产时，依法享受休养产假，严格来说，产假并不是生育保险的组成部分，而是工作时间和休假制度的一部分，但由于产假和生育保险的物质保

1王昌硕主编，《劳动和社会保障法学》，中国劳动和社会保障出版社，2006年6月出版，246页

障之间有密不可分的关系，习惯上通常也把产假作为生育保险制度的内容；3，生育津贴，是对女职工因生育而中断工作，丧失劳动收入的货币补偿，我国传统上见其称为产假工资，关于生育津贴的标准，3国际劳工组织有关生育保险的公约规定不低于原工资的60%，多数国家确定为原工资的100%，即所谓的“工资照发”，我国也是采取的此种标准；4，生育补助，是对女职工因生育子女而增加的支出的货币补偿。女职工生育后，不仅无劳动收入，还面临着支出上升的问题，生育津贴解决无劳动收入问题，生育补助解决支出上升问题，两者相辅相成。

（二）生育保险的特征

生育保险与其他社会保险相比较，具有如下特征：

1，生育保险的自愿接受性。生育保险所承担和分散的是女职工因生育引起的劳动能力降低和暂时丧失所导致的收入中断和医疗费用支出风险。对于这种生育风险，人们是自愿的，有意接受的，尤其是在我国实行计划生育制度的情况下，这种自愿性更是体现的十分充分。而其他社会保险项目中的劳动风险，如年老，疾病，工伤，失业等，人们的普遍态度是排斥的。

2，只有符合国家法律政策的女职工才享受生育保险待遇。首先，生育保险中的被保险人只能是育龄女职工。其次，只有怀孕，生育的女职工才可以享受。再次，怀孕，生育的女职工还必须符合国家计划生育政策。

3，直接保护劳动力再生产。虽然所有社会保险都具有保护劳动力自身再生产的作用，但是，由于生育保险直接为怀孕，生育的女职工提供物质保障，有利于女职工孕期，产期的身体健康，有利于下一代的健康发育和成长，因此是最直接的保护劳动力再生产的社会保险，意义更重大。

4，保障期限短。生育保险为女职工提供的享受生育保险待遇的期间一般较短，原则上限制在孕期和产假的范围内，少于16个月。即使是却由生育引起的疾病，在产假期满后的医疗费用吗，也是由医疗保险基金提供。

（三）生育保险制度的功能

作为一项实现社会经济和人类自身可持续发展的重要制度保障,生育保险制度具有着重要的社会功能，主要体现在以下几个方面：

1，保护优生优育，提高人口质量和劳动力再生产质量

生育不是妇女个人的事情，是家庭，企业，社会和国家的人类繁衍生存和劳动力再生产的大事。母婴健康，优生优育，关系到国家人口质量和再生产劳动力的质量。因此，建立生育保险法律制度，向母婴提供物质帮助和保护，是公民的义务和政府的责任。

2，促进妇女就业，提高社会生产力和文明程度

妇女走向社会，从事力所能及和擅长的工作，是现代社会的发展趋势。建立生育保险法律制度，以解决妇女生育儿女与参与社会工作的矛盾，是促进妇女就业，提高社会生产力和文明的前提条件。

3，保证母婴健康，提高家庭生活质量，实现社会安定团结

生育是一个家庭的重要事件，母婴是家庭的主要成员，他们的平安与健康关系到家庭生活的安定与幸福。生育保险法律制度是提高家庭生活质量和促进社会安定团结的社会政策和制度。

4实现公平与正义。这是生育保险法律制度最重要的价值。男女两性平等是构建人类和谐社会的前提。尽管现实生活中男女不平等是由于众多因素导致的,但是生育原因却是导致女性在劳动领域丧失平等性的关键因素。生育保险法律制度改变养育由女性完成这一思维定式,赋予男女双方以及社会在养育子女方面共同的责任。生育保险法律制度所体现的公平价值还表在企业之间的公平竞争上。保护女性免受生育带来的歧视是社会的责任,但是这种责任不能增加企业的不公平竞争,用人单位不应该招用女职工而承担额外的成本,否则便会间接构成对女性的歧视,既不利于企业公平竞争,也不利于女性劳动者就业。当然,我们并不奢望生育保险法律制度能够解决女性遭受歧视的所有问题,但可以通过制度的设计,来为企业公平竞争和妇女平等就业创造条件。

二，国外生育保险制度概览

在国际社会保障发展史上，妇女生育保险是现代工业化社会的产物。迄今为止,在全世界建立社会保障制度的150多个国家和地区中，大部分都包含生育保险的内容。虽然不同国家的生育保险制度在实际运作和制度规范方面不尽相同,但都涉及覆盖范围、待遇标准、立法与管理等几个方面,反映了不同国民经济发展水平和社会文明

程度。

（一）覆盖范围和待遇标准

不少国家将享受生育保险的范围扩大到包括非劳资妇女在内的一切女性。少数国家或地区对享受生育保险的资格没有规定限制条件,只要该妇女是该国公民,就有资格享受。4但绝大多数国家或地区对享受生育保险的女性作出了限制规定,具体可分为五种情况。1，是只对居住权有一定要求,如冰岛规定有常住权的母,可享受生育保险;卢森堡规定受益人必须在该国居住12个月以上,且夫妻两人必须在该国居住3年,才能享受生育保险。2，是只要从事受保职业的就有资格享受,如日本、波兰、危地马拉、几内亚、丹麦等国。3，是要求从事一定时间的受保职业,如加拿大规定在最近一年内从事受保职业10～14周后,才能取得享受资格;阿根廷规定产前连续受雇10个月或从事现职工作1个月并在从事现职工作前的一年内受雇不少于6个月的才能享受。4，是要缴足一定时限的保险费后方可享受,如墨西哥规定受保妇女生育前12个月内,必须已缴纳30周保险费才能享受生育保险;一般规定生育前12个月缴纳保费10个月。5，是除要求被保险人在生育前投保达到一定时间外,还要求被保险人实际参加工作要达到一定时间,如法国,被保险人在分娩前必须投保满10个月,并且在生育的最近一年内的头3个月中,至少受雇200个小时。

（二）立法与管理

生育保险制度的立法规定最早可以追溯到1919年，国际劳工

组织颁布了《保护生育公约》。1952年，根据《社会保障书（最低标准）公约》的原则和标准，在生育保险领域产生了一系列公约和建议书，成为国际比较研究合作的依据，有力的促进了各国生育保险制度的立法和实践。从管理模式来看，当今世界上100多个国家已经建立了生育保险法律制度，有些存在于医疗保险体系中，有些国家建立了独立的生育保险法律制度。生育保险法律制度的模式主要有三种：5社会统筹式、雇主责任式和混合式。社会统筹式即通过企业缴费建立社会统筹基金，女职工生育的费用由社会统筹基金支付；雇主责任式即法律规定女职工生育的费用由雇主承担；混合式，即法律规定生育津贴由雇主支付，生育医疗服务待遇由社会统筹基金支付。在已经建立生育宝箱法律制度的这些国家中，绝大对数实行社会统筹式，新加坡主要实行雇主责任式，德国实行的是混合式。

三，我国生育保险制度的发展现状

（一）中国生育保险制度的立法沿革

中国生育保险立法始于1951年，是《劳动保险条例》的组成部分。国家机关，事业单位女职工的生育保险建立于1955年，政务院颁布了《关于女工作人员生育假期的规定》，此时，女职工和女职员的生育保险虽然分别建立，但给付内容和标准基本相同。中国进行经济体制改革以来，生育保险工作也进入了一个新的发展时期，1982年，为配合落实计划生育政策，规定领取疾病救济费的女职工，只要符合计划生育政策的都可以在产假期间改发产假工资，不符合计划生5杨燕绥著，《劳动与社会保障立法国际比较研究》，中国劳动与社会保障出版社，2001您2月出版，303

育政策的，产假期间职能领取疾病救济费，不能享受产假工资，1988年，国家颁布了《女职工劳动保护规定》，扩大了生育保险的实施范围，并再次提高了保险待遇，劳动部为贯彻这一规定，下发了《关于女职工生育待遇若干问题的通知》，进一步对流产产假工资等问题做出了明确规定。1994年，《劳动法》的颁布。使生育保险制度法制建设上了一个新台阶，同年，劳动部颁发了《企业女职工生育保险试行办法》，对企业女职工享受生育保险制度的内容作出了详细的规定。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，作为中国历史上首部社会保障领域的立法，首次以立法形式规定了生育保险。这一改革开放后纳入法制轨道的新规定，不仅让女职工享有，男职工的配偶也同样享有，体现了我国全民享有的保险权，使我国的生育保险制度的推广上升到更高的层次。

（二）《社会保险法》关于生育保险制度的主要规定

《社会保险法》对生育保险制度的内容首次做出了专章规定，其内容主要包括一下内容：“1，职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。2，用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工享受生育保险待遇；职工未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇。所需资金从生育保险基金中支付。3，生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。4，生育医疗费用包括下列各项：生育的医疗费用；计划生育的医疗费用；法律、法规规定的其他项目费用。5，职工有下列情形之一的，可以按照国家

规定享受生育津贴：女职工生育享受产假；享受计划生育手术休假；法律、法规规定的其他情形。6，生育津贴按照职工所在用人单位上年度职工月平均工资计发。”

（三）中国生育保险制度存在的问题

1、覆盖范围狭窄,保障对象单一

《企业职工生育保险试行办法》规定：生育保险的对象为城镇企业已婚女职工。不包括乡镇企业的女职工、女性自主创业者、非正规就业的妇女等。而且目前参加生育保险的主要是国有企业，各种非公有制企业、集体企业参加的较少。所以失业人员、灵活就业者、流动人口、自雇者和农民根本享受不到生育保险制度的保障。这些人员往往是最迫切需要社会提供帮助的群体,她们大部分属于低收入人群,在生育时面临重大的经济风险,而且由于很多人与用人单位形成劳务关系不受劳动法“禁止解雇怀孕女工”的法律限制,常常因怀孕丧失工作。经济风险往往引发健康风险,许多怀孕女性因为担心花钱而不愿到医院生孩子,享受不到医疗服务。特别是农村女性,她们当中许多人没有固定的收入来源,乏必要的卫生知识,从事超负荷的体力劳动。因此她们是最需要社会帮助的群体。而生育保险法律制度的避免风险的法律价值恰恰在这部分群体中得不到实现。

2，缴费方式不合理，企业负担重,漏保现象严重

根据现有规定，女职工生育所有费用均由企业或单位承担,个人不缴费,政府不补贴, 没有体现“社会保险基金由国家、集体、个人三者共同负担和权利与义务对等”的原则。而且企业缴费一般为企业工

资总额的1%。但近几年的生育保险费累计节余数目很大,这说明目前1%的保费费率标准偏高。总之，这种单纯由企业负担生育保险缴费的方式，不仅保障能力脆弱,而且难免使一些企业因为负担重而故意漏保。这也是生育保险制度在我国发展缓慢的另一个重要原因。

3、统筹层次,发展不平衡，缺乏全国的统一管理。

目前实行生育保险社会统筹的地区主要实行县(市)级统筹，由于统筹层次低，造成基金调剂功能差，基金无法在大范围调剂的状况，使生育保险难以起到互助互济、均衡负担的作用。在我国，生育保险制度在地区之间发展也不平衡。经济发展较快的东部地区，生育保险社会统筹覆盖面较大、参保人数多，而经济相对落后的西部地区基本没有进行生育保险制度改革。而且在基金征缴、支付水平、享受条件等方面也存在很大差异。

4、对于漏保的企业缺少必要的惩罚措施。

目前，根据现有制度，政府无法对对未执行生育保险的企业给予相应的法律规制，即使《社会保险法》规定，“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的奉，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的奉。但这样的规定也缺少力度和过于原则不会起到对企业的明显的威慑作用。一些大的企业在权衡之后，还是愿意冒着漏保德风险而拒不给职工缴纳生育保险。

5、基金运行管理方式不尽科学合理，社会化管理体系尚未建立。

四，完善我国生育保险制度的法律建议

结合《社会保险法》关于生育保险制度的规定和我国生育保险制度实施的现状，笔者认为，应该从以下几个方面着手，完善我国的生育保险制度。

（一）配合《社会保险法》的原则项规定，制定《生育保险条例》在生育保险制度改革实践中，我国迫切需要制定一部全国统的《生育保险条例》，作为维护妇女就业权益的法律依据。目前，全国人大、政协代表和广大生育保险工作者正在呼吁《生育保险条例》的出台。只有通过法律形式，规范生育保险管理的行为和职责，确立有效的管理制度，建立与经济发展性，才能有力地推动和促进生育保险制度的不断完善和发展。这不仅是完善生育保险制度的需要，也是进一步完善我国社会保障制度“五大保险”的重要措施之一(其他四项社会保险——养老、失业、医疗、工伤，均有国务院颁发的决定和条例作为执法的依据，而唯独生育保险的立法工作缓慢)，因此，应转变观念，正确认识妇女生育的社会价值相适应的社会统筹生育保险模式，做到一切行为有法可依，增强法律的强制，加强立法。这也是顺应国际立法趋势和履行我国已加入国际公约的承诺义务，保障妇女合法权益的必然要求。

（二）扩大生育保险的适用范围。

在完善生育保险制度过程中，应根据我国社会和经济发展的现实，在严格执行计划生育基本国策的前提下，根据各地具体情况，适当扩大生育保险的覆盖范围，而不应仅仅局限于“城镇企业及其已婚

女职。(1)逐步将非正规就业的妇女，以及各种非公有制企业、集体企业、个体工商户、乡镇企业中的从业女性均纳入到保险范围之中。

(2)可将覆盖范围扩大到已缴纳过生育保险而又失业的妇女。妇女在失业期间生育，更需要社会扶助，只要她曾参加过生育保险，就应当有权享受生育保险待遇。(3)对非婚生育妇女的权益也应给予合理的法律保护。

（三）增加男性产假

“男性护理假”也称作“男性产假”、“亲子假”，是指：当妻子生产后，丈夫有若干天的带薪假期专门陪护产妇和新生儿，如陪伴并照顾产妇的饮食起居等。假期时间“一般以10～15天左右为宜，根据联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》规定的“养育子女是男女和整个社会的共同责任”的基本原则，目前已有法国、英国、瑞典等36个国家在法律中明文规定了男性分担生育事务的权利和义务，男性护理假的假期少则十几天多则数月。然而，在我国，关于产假及其待遇的法律规定一直是女性的专利“，男性产假”立法方面始终是一片空白。只是各地方政府对晚婚育等夫妇出台过相关的政策。目前，在我国北京、上海、辽宁等26个省、市、自治区的地方性政策或法规中，规定了晚育或独生子女家庭可以享受“男性护理假”。各地制定的政策中规定的“护理假期”从3天到30天不等。事实上，设立“男性护理假”制度不仅符合国际趋势，对就业平等、社会、家庭和谐具有重要意义。根据有关专家的建议，“男性产假”列入《社会保险法》可以采取两套方案：第一，把男性带薪护理假纳入职工生育保

险的范围，由用人单位根据每个职工的需要具体实施。第二，把男性带薪护理假列入社会统筹，费用的统一征缴和发放均由生育保险管理部门统一管理，类似于目前的生育保险统筹。第一方案的优点是操作简单，成本低廉，方便易行，但是受用人单位的管理约束较大，法律规定的落实主要取决于管理者的意愿。目前我国各地对男性护理假的执行，主要采取的就是这种方法。第二套方案更能凸显生育是夫妻共同责任的社会意义，也会削弱用人单位的干预，但建立统一的休假补偿标准有些难，同时还有可能使企业原来的自主性的人性化管理手段变成了显性的缴费负担，而且需要专门机构进行管理，这样企业和社会就同时增加了管理成本。

（四）确定合理的基金收缴比例，切实减轻企业负担

1应该严格按照“以支定收，收支基本平衡”的原则管理基金的收支。社会保险经办机构应对本地基金的收缴和使用进行科学的调查和测算，确定合理的收缴比例，为企业减轻负担。降低生育保险缴费比例，原则上应控制在0.4—0.7%之间，这样就可以逐步消化结余的基金。也可通过提高生育保险待遇的支付标准来有效调解基金节余率。2笔者建议生育保险负担税收调节方案。在我国的生育保险制度改革中, 运用税收杠杆调节企业的生育负担的方案有两种:第一种是根据男女职工的比例和生育补偿费用数额等因素,确定减税和附加税标准;对女职工超过一定比例的企业减税,对女职工低于一定比例的企业征收附加税、增减税额相等。第二种是开征生育保险税,用以建立生育基金,由社会保险机构负责对女职工按统一标准进行补偿。上述方案

具有社会化程度高、约束力大、调节灵活的优点,但涉及到国家和地方的税收政策,还需要考虑如何与其他社会保险项目衔接的问题。对于一些女职工较多的企业,可以利用税收调节政策来约束其行为,给予因雇佣女性而遭受“性别亏损”的企业合理的补偿,抵消这些企业因雇佣女性而增加的雇佣成本;对在雇佣中歧视女性的企业应加大惩罚力度,增加他们的歧视成本。此外,社会保障部门也应该加强对女职工的权益保护,促使企业将产假天数和工资福利写入劳动合同,更好地促进女性公平就业。3将目前已结余的基金可按照奖励或其他合理的方式返还给企业，缓解企业负担。同时政府财政应加大对妇女生育保险补贴的投入，对已缴纳生育保险的企业给予合理的财政支持，按比例配套补贴资金，也可通过税收减免等优惠政策，鼓励用人单位为妇女劳动者建立生育保险，例如可以规定：“对已缴纳生育保险费并按照规定执行的用人单位，按照缴费数额的10倍，免征各种税金。”(3)在基金征缴方面，“五保合一”征缴、分开管理的方法值得推广。例如上海市2001年实施城镇生育保险新方法，生育保险费从养老、医疗保险费中划拨。不但解决了生育保险基金征缴难的问题，而且节省了单独征收生育基金的人员及管理成本。

（五）多方筹集保险基金，拓宽保费来源渠道。

生育保险基金是整个社会保险基金中的一个组成部分，是依据国家法律专门为生育职工支付有关待遇而筹集的款项。其主要作用是为生育而暂时离开工作岗位的女职工支付医疗费用和生育津贴。基金问题是生育保险的核心问题，必须开动脑筋拓宽渠道，多方加以筹集。

一是通过扩大生育保险覆盖面收缴一块；二是“资产变现”筹集一块；三是建立生育保险附加税筹集一块；四是可向国家银行、世界银行、甚至外国银行贷款筹集一块；五是由政府财政支付一块；六是企业按工资总额一定比例提取一块；七是女职工按个人工资数的一定比例交付一块，其主要渠道是企业、国家、个人。三家基金的比例应是企业拿大头，政府、女职工个人拿小头。企业、个人的缴付比例，原则上低于养老保险，高于失业保险。为强化收缴力度,可由税务部门代收。同时生育女职工个人要建立个人账户，实行义务与权利对等的原则，以激励生育女职工缴费积极性。

（六）提高生育保险社会化管理水平

对于基金的管理，笔者建议改革现行的基金支付方式。现行的由社保经办机构回拨给企业，职工向企业领取生育基金费用的方式，会导致企业因效益不好而难以及时足额支付的情况出现。为确保生育保险发挥其应有的作用，应将生育费用由生育保险承保机构直接支付给受保人。除此之外，“建议生育保险实行社会化发放方式，独立于单位之外，逐步做到生育医疗费与定点医疗服务机构直接结算，使女职工无论流动到哪里都能享受生育保险待遇”。(2)制定合理方便的生育保险费用结算办法，以确保参保者既能充分享受生育补贴又能有效杜绝不合理的开支。为了解决一次性“定额”支付和“实报实销”支付过程中各自的弊端，可分别吸取两者的优点，如可以采取“以定额支付方式为主，根据实际情况设立生育保险难产危产调剂金”的方式。如青

岛市1997年来采取的“双定”(定点医院、定额结算)办法，即女职工到定点医院生育，社会保险经办机构与定点医院实行定额结算。（七）、要把实施女职工生育保险制度同计划生育工作有机结合起来。随着全国的第十三次人口普查时工作的进行。

五，结语

总之，我们需要在现有工作的基础上,改变观念、保障政策、扩大范围、加强投入、狠抓落实,全面保障所有女性公平的享有相对统一的生育保险,使得生育保险这一惠民政策覆盖到每家每户,保障我国妇女的合法生育保险权利,保证我国人口再生产的高质量、可持续发展。

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