新中国农田水利建设研究(1949-1959)

学校代码10530 学号200919050130

分类号K27密级

硕士学位论文

新中国农田水利建设研究（1949-1959）

学位申请人李富强

指导教师罗玉明教授

学院名称哲学与历史文化学院

学科专业中国近现代史

研究方向中国近现代社会经济史

二〇一二年六月十日

The study of irrigation and water conservancy construction during New China

(1949-1959)

Candidate Li-Fuqiang

Supervisor Luo-Yuming(professor)

College Philosophy and history culture institute

Program Modern Chinese history

Specialization The Chinese modern economic history

Degree Master

University Xiangtan University

Date June 10, 2012

湘潭大学

学位论文原创性声明

本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。

作者签名：日期：年月日

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涉密论文按学校规定处理。

作者签名：日期：年月日

导师签名：日期：年月日

摘要

近代以降，在帝国主义侵略政策和腐朽的社会制度束缚下，水利建设总体呈衰败趋势。特别是民国政府时期，天灾人祸相交，国民政府不注重农田水利的修建，导致新中国成立后农田水利基本建设十分薄弱，给新中国农业生产的发展和人民的生产生活造成了重大影响。因此农田水利设施的现状亟须改善，以保证农业生产的健康发展。

新中国成立以后，在党和政府的关怀支持下，大力发动人民群众，健全组织机构，加大对水利建设的投资，通过对原有设施的修复、整修和新建，使我国农田水利得到了巨大发展。

国民经济恢复时期国家即强调农田水利设施采取“民办公助”的方式，小型农田水利建设主要依靠群众的力量建设，大型的、群众无力兴办的工程才由国家进行投资建设。随着农村合作化运动的发展，人民群众的动员和资金投入更为集中，中央指出此后农田水利建设由合作社负责兴修，国家只在必要的时刻予以协助。

在国家方针政策的指导下，以宣传鼓动、树立典范、推广经验等方式充分动员群众，依靠群众、合作社、人民公社的资金力量，掀起了轰轰烈烈的农田水利建设运动。运动期间加强了对已修工程的管理和养护工作，保证了农田水利工程的质量。尽管新中国成立初期国家百废待兴，经济非常困难，对外还进行抗美援朝战争，但是，即使这样，我国的农田水利建设仍然取得了举世瞩目的成绩。

全国灌溉面积由1949年的2.4亿亩增加到1959年的10亿亩以上，十年猛增了八亿多亩，灌溉面积占总耕地的比例由新中国成立时的16.3%增加到60%以上。不仅如此通过农田水利工程的兴修还获得了很多宝贵的经验，培养了大批科技人员。不可否认的是，五十年代的农田水利建设也存在着不容回避的问题，如忽视实际盲目建设，疏于工程管理，造成建设事故的发生及人力物力的浪费，为今后的建设留下了深刻的教训。

本文试图通过对五十年代农田水利建设政策的归纳，以探寻国家在群众动员、资金投入等方面的实施，以求更深刻地考察和把握1949年到1959年农田水利建设的情况，希冀对今后的建设有所裨益。

关键词：五十年代；农田水利建设

Abstract

In recent years, the government makes great efforts to nurture and develop the agriculture, and puts the development of agriculture as the “central first document” for years, and pays attention to the construction and management of the agricultural infrastructure, especially the small construction of the farmlands and water conservancy. Agriculture is the basic of the development of the national economy, and “water conservancy is the lifeblood of agriculture”, the vicissitude of farmlands and water conservancy is directly relate to the development of agriculture, and it has already become the important infrastructure of the rural economy and the rural social development.

Before our country founded, the country was under the rotten control of the nationalist party, and the scourge of war for years, so the infrastructural construction of farmlands and water conservancy was extremely weak, the conditions of agriculture was needed to be improved. And added the influence of the frequent natural disasters, the food supply was very tense. When our country was founded, the national economy began to revival, and the production of agriculture was still the first priority. The party and the government accorded a great importance to the work of water conservancy, led the people of the whole country to have some large-scale construction of water conservancy, and made a huge achievement. The infrastructure of farmlands and water conservancy had a great development during the years from 1949 to 1959.

During the revival of the national economy, the national policies about farmlands and water conservancy were mainly tend to resume and product the old infrastructure, and prevent the water problem, so it could reach the purpose of the large-scale production. It has a strong increase the enthusiasm of peasants build the irrigation works by agrarian reform. Meanwhile, the government also paid close attention to the works of irrigation management. During the time of “the first five plans”, the operation movement was widely spread in our country, it provided the possibility for the country to develop a large-scale production of the farmlands and water conservancy, and it helped the development of the production of agriculture, supported the construction of the industry. In the Great Leap Forward, there has

another tide of construction of the farmlands and water conservancy in our country, and millions of the people participated the movement, and it has achieved spectacular achievements.

It effective helped the development of agricultural production, and supported the construction of the national economy by the construction of farmlands and water conservancy in 1950s. Nevertheless, some places did not carry out the central committee documents in their real situation, they neglected the management, and it offered a profound experience to the construction of farmlands and water conservancy. This article tries to conclude the construction of farmlands and water conservancy in 1950s, and I hope that it has some values to the academe.

Key words: the years in 1950s；the construction of farmlands and water conservancy

目录

摘要............................................................................................................................ I Abstract......................................................................................................................... I 绪论.. (1)

第1章新中国成立后发展农田水利的必要性和紧迫性 (4)

1.1 国民政府时期薄弱的水利基础 (4)

1.2新中国成立前后的水旱灾害 (5)

第2章新中国成立后的农田水利政策 (9)

2.1农田水利基本政策 (9)

2.2 农田水利政策的实施 (13)

第3章1949-1959年农田水利的发展历程 (21)

3.1国民经济恢复时期 (21)

3.2一五时期 (25)

3.3 大跃进中期 (27)

第4章农田水利建设的成就及教训 (30)

4.1 农田水利建设取得的成就 (30)

4.2 农田水利建设存在的问题 (32)

结语 (35)

参考文献 (36)

致谢 (39)

读研期间发表的学术论文及研究成果 (40)

绪论

一、选题缘由及意义

农业是我国国民经济的基础，农业发展的好坏关系着国民经济的发展和社会的稳定。而水利作为农业发展的保障更是不容忽视，所谓“水利者，农之本也，无水则无田矣。”近代毛泽东主席更是提出了“水利是农业的命脉”的著名论断。改革开放三十多年来，我国农田水利事业取得了长足的发展，在水利设施的配套下，我国农业的粮食产量有了飞跃的提高，2011年全国粮食总产量更是达到了57121万吨，比2010年增产2473万吨，增长4.5%，这亦是我国粮食产量连续八年增产。我国是一个农业大国，同时也是一个水旱灾害频发的国家。农田水利的兴衰与农业生产发展的起落息息相关，同时也影响着国民经济的发展。

2012年国家公布的“一号文件”强调了要坚持不懈的加强农田水利建设，指出在原有基础上“继续增加中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金，实现小型农田水利重点县建设基本覆盖农业大县。”可见国家对农田水利的建设十分重视。

农田水利基础设施的好坏直接影响着农业生产的发展的兴衰，加强农田水利建设也是发展现代农业所必须要解决的一个重要问题。农田水利建设与国家的动员与投资、管理、养护息息相关，任何一个环节脱漏，都有可能影响到农田水利的建设，进而可能直接影响到农业的发展。研究农田水利的建设，对我国现代农业的发展有着重要的学术价值和现实意义。鉴于此，笔者选择了新中国成立后十年间我国农田水利的建设、发展状况作为毕业论文选题。希冀能对这一时期的农田水利研究有所裨益。

二、学术回顾

中国是一个农业大国，而农田水利又是农业发展的保障，我国学术界历来一直比较重视农田水利建设的研究，并且也出版了相当数量的著作和论文。已有的研究成果中，主要集中在“大跃进”时期的农田水利高潮及各个地区局部的农田水利建设，另外亦有学者从水利工程、政治学角度进行研究，但尚缺乏系统、全面、深入的探讨。限于篇幅，本人仅选对本文有理论指导和启发意义及与本文关系密切的研究成果作一阐述。

1987年《当代中国的水利事业》编辑部编撰了《历次全国水利会议报告文件1949-1957》、《历次全国水利会议报告文件1958-1978》，属内部发行，为研究

新中国成立后我国政府水利政策的制订提供了很好的资料来源。1999年3月中国水利水电出版社出版了多为史料罗列的《新中国农田水利史略（1949-1998）》一书，同年出版了《水利辉煌50年》，其中概述了新中国成立50年来农田水利的发展状况，然该书于学术研究相去甚远，倾向资料宣传。另外李锐的《大跃进亲历记》、薄一波的《若干重大决策与事件的回顾》也以一定篇幅阐述了大跃进时期的农田水利建设。关于学术研究论著方面，由中国水利学会水利史研究会会长姚汉源教授著《中国水利史纲要》，该书论述了上起公元前21世纪下迄1949年底历代兴修水利的史实，同时也提出了自己在水利史研究的意义、某些发展规律及分期方面的看法；又1989年武汉水利电力学院和水利部水利水电科学研究院编著了通史性质的3卷本《中国水利史稿》，其下册著述的时间也截止到1949年，对新中国成立后农田水利的研究鲜有提及。2006年出版了刘俊浩著的《农村社区农田水利建设组织动员机制研究》，该著作主要研究了新中国成立后农田水利建设的组织动员，对农田水利组织动员机制的绩效作了评价，倾向于政策研究。另外由中国社会科学院、中央档案馆合编的《中华人民共和国经济资料档案选编》系列，涵盖了新中国成立初期我国经济方面的方针政策，是一套极具参考价值的丛书。

近年来也出现了以农田水利为研究对象的论文，主要有：从政治学角度分析的如华中师范大学谢丁的《我国农田水利政策变迁的政治学分析：1949-1957》（2006年）、罗兴佐的《论新中国农田水利政策的变迁》（《探索与争鸣》，2011年第8期）；河南大学张艾平的《1949-1965年河南农田水利评析》（2007年）则主要系统研究了新中国成立后17年间河南地区的农田水利建设；吴志军的《试论1957年冬-1958年春农田水利建设运动》（《北京党史》，2006年第1期）、李春峰的《“大跃进”的前奏：兴修农田水利建设运动》（《沧桑》，2010年第1期）、王瑞芳的《大跃进时期农田水利建设得失问题研究述评》（《北京科技大学学报》（社会科学版），2008年12月第4期），这几篇文章对“大跃进”时期农田水利建设的概况、过程以及得失作了比较详细的阐述；李文、柯阳鹏的《新中国前30年的农田水利设施供给》（《党史研究与教学》，2008年第6期）则重点分析了新中国成立后30年间的农田水利建设供给方式：大型水利工程由国家负责兴修，小型水利工程由合作社其后是人民公社依靠自身的资金和劳动积累解决。

从上述学术研究的回顾可以看出，目前学术界对于农田水利建设的研究集中在“大跃进”时期，在系统研究方面主要侧重于农田水利设施的供给方式研究。在此基础上对新中国成立后10年间的农田水利建设发展历程及成绩的全面研究缺乏系统的梳理。

三、本文的研究方法及创新与不足之处

（一）、研究方法

以唯物史观为指导，希冀借助所掌握的相关史料、新中国成立初期的相关期刊报纸及其他档案史料，拟在前人研究的基础上，结合历史学、经济学等学科的相关方法，对新中国成立初期农田水利的发展进行一个全方位的考察，梳理农田水利建设在新中国成立初期对我国国民经济的影响，以期还原历史原貌，加深对新中国成立初期农田水利建设的认识和理解。

（二）、创新之处

通过对相关研究的梳理可以发现，从历史学角度对新中国成立初期农田水利的研究相对集中，无系统深入的探讨，因此，本文将在前人的基础上，对五十年代我国农田水利的建设进行理论分析。

（三）、不足之处

本文的写作尚存在一些不足，比如部分档案资料由于年代较远而查阅困难及个人的理论分析能力有待提高。实证举例不够充分，部分内容不够完善。

第1章新中国成立后发展农田水利的必要性和紧迫性

中国是一个农业大国，人口多，耕地少，水旱灾害频发，长期以来，粮食供应问题一直处于紧张状态。古代统治者虽重视农田水利的发展，然在两千多年的封建社会里，“生产力未出现革命性的变革，农田水利工程的规模、型式以及勘测、设计、施工技术和水利管理水平，虽历代均有改进，但始终未能出现重大的突破”。①近代以降，通过努力吸收、利用西方先进水利技术，兴修了一些水利工程，但在帝国主义侵略政策和腐朽的社会制度束缚下，水利建设总体呈衰败趋势。特别是民国政府时期，天灾人祸相交，国民政府不注重农田水利的修建，导致新中国成立后农田水利基本建设十分薄弱，给新中国农业生产的发展和人民的生产生活造成了重大影响。

1.1国民政府时期薄弱的水利基础

民国时期除少数地区外，新水利建设寥寥可数。受日本侵略的影响，伴着国内的政治混乱，经济衰败，水利建设走了下坡路。这一时期废弃或缩小了不少古灌区，如：芍陂、练湖、陈公塘、蛮河、长渠、唐白河灌区、引漳灌区等等。都江堰灌区在清前期一度缩小到七十万亩，后来才恢复到二三百万亩。②如新中国成立前泰宁县“所有大小水利设施仅932处，且多是堆石坝、草木坝、提水车、木渡槽和毛竹输水管等临时性的、简易的小型水利工程，抗旱能力极低，有效灌溉面积2.063万亩，只占总耕地的8％；保证灌溉面积1.744万亩，仅占6.8％；旱涝保收面积1.732亩，只近6.8％。”③贵阳仅存有历代所建各种水利工程610处，可灌面积5.16万亩，其中主要是引水沟渠，引水流量达6.01秒立方米，灌溉面积4.976万亩。小型平塘、山塘总蓄水量53.07万立方米，灌溉面积约1000亩，筒车80部。灌溉面积800余亩。国外、省外已经兴起的水力发电．动力机械提水，水库等新的科学技术与设备材料，在民国后期虽已有人跃跃欲试，但毕竟是一项空白，没有建成一处。④

在国民党反动统治时期，只有极少数新型灌溉系统出现，例如陕西泾惠、消惠、洛惠等灌溉渠道的兴建。但由于统治集团兴建的目的是单纯追求农业利润，借此向农民进行更残酷的剥削，相对于灌溉渠则投资少、规模小。泾惠渠在1932

①周魁一：《农田水利史略》，北京：水利电力出版社，1986年，第130页。

②姚汉源：《中国水利发展史》，上海：上海人民出版社，2005年，第508页。

③中国人民政治协商会议福建省泰宁县委员会、文史资料委员会编：《泰宁文史资料第12辑水利电力专

辑》，1988年，第23页。

④中国人民政治协商会议贵州省贵阳市委员会文史资料研究委员会：《贵阳文史资料选辑总第43辑》，

年放水时，灌溉面积只不过577,500亩。此外，由于灌溉方法不合理，部分土地盐碱化。新中国成立前，大河系的洪水治理是根本不可能想象的事，薄弱的农田水利设施、低下的防洪能力在自然灾害面前不堪一击，洪水、干旱灾害时有发生，人民的生命财产每年都要遭到很大的损失。例如1933年8月，黄河大水，河南、河北、山东三省境内决口50余处，淹及5省66个县，受灾面积11,000余平方公里，受灾人口364万人，死亡18,000余人。①

据载，湖北省襄阳县由于自然地理条件所致，加上水利事业历史上多侧重城池堤防，而农田水利灌溉工程甚少，规模也小，且年久失修，直到新中国成立前夕，水利工程保障之农田仅41,500亩。②

实际上，由于国民政府专注于发动国内战争，其制订的一系列促进农业发展的政策和措施并没有认真实施，结果后方农业不但没有得到发展，反而逐渐萎缩。河堤失修，千疮百孔，一触即溃。反动军队为了顽固抵抗，不仅不对河防加以修治，且在河堤上挖沟修壕、建筑工事，甚而决堤放水，恣意砍伐林木。如安徽省安庆分区江圩堤全遭敌毁，洪水来袭抢救无效，几乎全部溃决。③薄弱的农田水利基础设施建设使新中国成立初期农业发展条件更为艰难。

1.2 新中国成立前后的水旱灾害

我国绝大部分农业区处于季风带内，受季风影响，雨量大部分集中在夏季，因而易于发生春旱、秋旱和夏涝。由于历年季风强弱程度不同，造成了夏季雨量的变率较大，就对农业生产产生了非常不利的影响，同时也就成为了我国历史上水旱灾害频仍的重要原因之一。

据统计，我国自公元前206年到1936年的2142年间，发生过较大水灾1031次，旱灾1060次，几乎每年平均就有一次水灾和旱灾。1928年华北、西北、西南等区的13省普遍遭旱，受灾县份共535县。灾民达 12,000万，农产品收获量平均不足两成，很多地方竟至颗粒未收。1931年全国大水，仅长江、淮河流域，被淹田亩12,000万亩，水稻损失占常年总产量的38%，棉花损失占常年总产量的24%。④虽然新中国成立后，国家对水利建设投入了较多的资金和人力，但是仍然不能将水旱灾害全部消除。1949年，受灾农田达12,795万亩，灾民约4000万人，其中大块重灾区共2800余万亩，最需要救济的重灾民约700万人。造成这种现象的主要原因有两个：“一是水利工程年久失修，并遭到战争破坏，

①清华大学水利系毕业班同学著：《农田水利》，北京：科学普及出版社，1958年，第5-6页。

②襄樊市水利史料征集出版工作委员会：《襄樊文史资料第14辑》，襄樊：襄樊市印刷厂，1995年，第

371页。

③中国社会科学院、中央档案馆编：《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编·农业卷》，北京：社

会文献出版社，1991年，第5页。

以致百孔千疮，一触即溃；二是受封建土地制度的束缚，沿江湖一带，封建集团只顾私利，以邻为壑，各自围垸，造成水路淤塞，使灾情进一步加重。”①1946年广东怀集发生春旱，“全县失收的耕地有28.7万亩，占总耕地的57%，挨饿人口有10.9万人，占当时总人口的37.2%，饥民以野菜裹腹，妻离子散，家破人亡，不少农民在旱灾中丧生。”②1949年，我国多地发生严重灾害，其中北满旱灾，吉林、松江、黑龙江3省70余县，“入夏以来一月余未雨，有的已50多天未雨，禾苗干黄有许多已枯死，雨季如此干旱，为数十年未有之现象”。河北省灾情也极为严重，亢旱、淫雨、台风、洪水、蝗粘、冰雹等灾祸侵寻几遍全省，尤以水灾为重。截至1949年8月底的统计，全省132县中计受灾79县，摧毁禾稼2,700多万亩；毫无收成者1,400多万亩；减收5成以上者4,900,000亩。唐山专区及其附近一带的台风、海啸，摧毁房屋3000余间，整个专区盐滩冲去5000多万斤。其中不沿海的地区也严重受到台风影响，棉田吹落棉桃30%左右，谷穗已大部磨光，果实累累的果林，损失70-80%。此外虫灾遍及10个专区的89县，据不完全统计，受灾面积约有5,000,000亩。6月间曾先后落雹7次，受灾50县；献县文安等6县禾苗被毁者达30%至50%。当年9月，西北地区连绵阴雨，致使西安市塌房6000余间，压死33人，灾民达2000多户。陕西华县境内之沙河暴涨，冲毁堤坝面积宽60丈，数十村庄变成泽国，交通断绝，淹没土地60,000多亩。华北地区“由于雨量集中，河水流量过大，长期反动统治地区，河工年久失修，今年汛期提早，准备未及”而水灾严重，加上“对防汛工作未尽人事，有布置而深入检查督促不够，官僚主义作风作祟，麻痹疏忽，未能及时准备。”“华东地区如山东、皖北、苏北、皖南、苏南、浙江、福建等地受风灾、水灾，受灾田亩约共3400余万亩，歉收约195亿斤。”③

从下表可以看出，新中国成立初期的受灾情况：

年度

成灾面积（万亩）受灾人口（万人）减产情

况（亿

斤）合计水灾旱灾合计水灾旱灾

1949年12,787 12,787 4,555 4,555 114 1950年7,683 7,065 618 3,384 3,205 179 52 1951年5,663 2,214 3,449 3,034 1,044 1,990 63 1952年6,649 2,766 3,893 2,760 1,071 1,689

①吴承明、董志凯主编：《中华人民共和国经济史（1949-1952）》，北京：科学文献出版社，2010年，第

354-355页。

②政协怀集县文史资料委员会、怀集县水电局：《怀集文史第九辑水利水电专辑》，怀集：怀集县印刷厂，

1991年，第5页。

③中国社会科学院、中央档案馆编：《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编农业卷》，北京：社会

1953年5,809 4,797 1,012 1,725 1,476 249 150 1954年17,764 17,275 489 6,315 6,223 92 177 1955年10,810 4,609 6,201 2,495 1,353 1,142 表来源：须愷：《中国的灌溉事业》，《中国水利》，1956年第10期。

由上表可以看出，新中国成立初期我国受灾情况较为严重，而水灾又甚于旱灾。无情的自然灾害不仅造成了重大的人员伤亡，同时也给新中国的粮食供给带来了很大困难。

“旧中国……在水利方面给我们的遗产……是薄弱的，特别是在国民党反动

统治的二十多年来，只破坏不建设，他们曾不惜牺牲千百万人民的生命财产，对

黄河任意扒口堵口，用作保存反动势力与进攻人民的工具。因之，各大河流，不

但治本问题没有解决，即防修工程亦十分薄弱，给人民遗留下严重的困难和灾

害。”①

中华人民共和国成立前，不仅饱受战争的破坏及自然灾害的打击，而且由于

长期遭受帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的压迫剥削，农业经济破

坏相当严重，粮食生产急剧倒退，供不应求的矛盾十分突出。这使得新中国成立

之初，农业基础十分薄弱，农业生产--特别是粮食生产元气大伤。

新中国成立后，面对满目疮痍的困难局面和西方国家的全面封锁，解决几亿

人口的吃饭问题成为中国共产党面临的头等大事。要解决广大人民吃饭的问题，

就必须尽快恢复农业生产，提高粮食产量。

但是由于上述频仍的水旱灾害，加上长期的战争破坏，使新中国成立初期农

业生产力遭到极大破坏。抗战爆发以来，中国农村生产力遭到敌伪和国民政府的

摧残破坏，损失极巨。据统计，“华北区劳动力比战前（1936年）减少三分之一。

陕甘宁边区有三个乡，原有劳动力1,240个，因胡匪枪杀及移民带走，只剩劳动

力525个，减少了58%。”不仅如此，战争亦造成农业生产所需的牲畜锐减。“华

北地区在七七事变前有耕畜525万头，1948年仅有288万头，减少45%。山东亦

由七七事变前的410万头减至1948年的230万头，减少44%。东北在1945年“八

一五”以前，有354万头，1948年减至297万头，减少16%。”此外，“据1948

年华北地区武邑、冀、景、冠、馆陶、邱、恩、安国等8个县45个村的调查：

大车减少30%，犁减少11%，耧减少12%。太岳农具之损失按正常所需计算，尚

缺犁镜40%，大锄45%，小锄40%，镰40%，耙57%，全华北共缺锄750万张。”②

劳动力的极度缺乏，劳动工具的紧缺极大地削弱了农业生产力的发展，限制了粮

①《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》北京：《当代中国的水利事业》

编辑部印，1987年，第9页。

②中国社会科学院、中央档案馆编：《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编·农业卷》，北京：社

食产量的提高。

据统计，1949年粮豆作物总产为2264亿斤，比战前最高产量3000亿斤减产736斤，下降15.17%。小麦由465.89亿斤下降到276.17亿斤，减产189.72亿斤，下降40.72%。杂粮由1034.62亿斤下降到715.99亿斤，减产318.63亿斤。大豆由226.1亿斤下降到101.7亿斤，减产124.4亿斤，下降55.02%。由以上数据可知，减产绝对数最多的是杂粮，达318.63亿斤，大米、小麦、大豆也都减产了一百多亿斤；其中大豆下降的相对数量最大，比重为55.02%，其次是小麦，为40.72%。①

严重的自然灾害加上薄弱的水利设施，给新中国成立初期的农业生产条件敲响了警钟，农业生产的基础设施亟须改善，科学种田的水平迫切需要提高，以满足人民对粮食的需求及国家新生政权的稳定发展和国民经济的恢复。

由于国民政府时期衰败的农田水利基础设施，加上连年战争的破坏，使农业生产在严重的自然灾害面前不堪一击，农业产量根本无法得到有效保障，而粮食产量的下降对新中国成立初期国家政权提出了严重考验，因此如何尽快发展农田水利建设以发展农业生产显得极为迫切和必要。

第2章新中国成立后的农田水利政策

1949-1959年，针对国家薄弱的农田水利基础设施，党和中央在政策方面予以倾斜，这些政策从群众动员、农田水利的资金筹措到农田水利工程的修建以及农田水利工程的管理维护都做了具体指示，有效促进了农田水利建设的发展，为新中国成立后国民经济的恢复与发展提供了有力保障。不仅使农田水利建设运动中得到了足够的劳力和资金，同时也加强了对农田水利兴建工程的管理工作。

2.1 农田水利基本政策

新中国成立初期，国家首要的任务是恢复生产、安定社会，而控制水旱灾害、保证农业生产成为一项极为重要的工作。“要增加农业生产，必须做好‘防止水旱灾害’这件事”。“对已有的水利设施每年都要修修补补，不修补就挡不住水灾。水在农业里头非常重要，现在我们指挥不了，以后要积极地做治本工作。”①1949年召开的各解放区联席会议上指出，水利建设的方针是防止水患，兴修水利，以达到大量发展生产的目的，为保障与增加农业生产，水利建设应着重于防洪、排水、灌溉、放淤等工作。②

面对新中国成立初期的水灾，国家于1950年发出水利春修工程的指示，指出“当年水利建设的方针仍以灌溉为首要任务之一，并强调要提高工程质量以保证经济效益。”③同年中央发布治理淮河的决定，指出应“蓄泄兼筹，已达根治之目的”，并采取“以工代赈与救灾工作相结合”。由于在国民经济恢复时期，能够用于基本建设的财力极其有限。1950年10月抗美援朝战争爆发，国家财政开支相当大一部分被国防费用占去。因此在财力供求悬殊的情况下，如何合理利用投资对农田水利的发展极为关键。是年全国农田水利的工作总方针指出应“有计划有重点地运用国家投资贷款，大量组织群众资金与吸收私人资本投入农田水利事业。”

早在1947年中国共产党即开始在解放区实行土地改革，到1949年新中国成立前夕，中国共产党已经在约有11,900万农业人口（总人口约13,400万）的地区完成了土地改革。④1950年6月30日，中央人民政府委员会公布了《中华人民共和国土地改革法》，到1952年年底，除一少部分地区外，全国广大新解放区

①陈云：《陈云文选（一九四九——一九五六）》，北京：人民出版社，1984年，第140-143页。

②《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，北京：《当代中国的水利事

业》编辑部印，1987年，第10页。

③《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，北京：《当代中国的水利事

业》编辑部印，1987年，第369页。

④杜润生主编：《中国的土地改革》，北京：当代中国出版社，1996年，第265页。转引自吴承明，董志

的土地改革已基本完成。通过土地改革，亿万人民从封建枷锁中解放出来，成为土地的主人，因而生产积极性空前高涨，为参加农田水利建设的群众动员打下了基础。因此可以“广泛发动与组织群众，大力恢复兴修与整修农田水利工程。”“在渠道塘坝方面，要改善旧的和继续完成未完的工程，并组织群众大量发展中小型工程。”1951年国家提出应“帮助改善原有管理机构，加强灌溉管理，逐步达到合理使水，并建立与健全各种制度（如用水管理、工程审核、请示、报告及收费等制度）。在灌溉工程方面：一九五一年要求恢复扩大与整修灌溉面积一千三百万亩。在提水灌溉方面要大量发展水车水井、龙骨水车，有重点地发展抽水机。水车水井的发展以河北、平原、山东、河南为重点，要求发展水车十万辆，增打水井五万眼。抽水机以华东、中南两渠为发展重点，要求发展抽水机13,144匹马力。在经营方式上，以出贷给合作社互助组为主，对个体农民或戽水企业家也应照顾。有条件的省份可试办抽水站，以便吸取机械灌溉经验。①政务院关于一九五二年水利工作的决定中指出：“从一九五一年起，水利建设在总的方向上是：由局部的转向流域的规划，由临时性的转向永久性的工程，由消极的除害转向积极的兴利。”②在此方针下，提出一九五二年水利的要求是：继续加强防洪排水，减免水灾，以保证农业生产；大力扩展灌溉面积，加强管理，改善用水，以防止旱灾并增加单位面积产量；强调根治水害与灌溉、发电等的结合。同时指出，各地应发动和组织群众力量，大量举办塘、堰、沟洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比较简单而有效的水利工程。

1952年底，国民经济恢复任务胜利完成，随后国家转入大规模经济建设。中共中央于1953年底正式提出了“党在过渡时期的总路线”。其内容为，从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期，党在这个过渡时期的总路线和总任务，是要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的工业化并逐步实现国家对农业、手工业和对私营工商业的社会主义改造。

在总路线的指导下，水利部强调水利工作是国家总路线的一部分，水利工作是增加农业生产的重要环节之一。整个的农田水利工作是农业生产不可分割的一部分，对群众性的水利应该提起更高的重视，依靠群众，从多方面来解决减少旱涝灾害和增加农业生产的问题。中央指出一九五三年的农田水利工作的基本任务是发展与管理灌溉和排水事业，以防干旱与内涝。“防旱抗旱运动中的农田水利工作，是国家的重要的经济建设事业之一，也是一个长期的群众性的事业建设，绝不应认为干旱问题在几年内便能解决，因此为要彻底克服干旱，必须从长期着眼，兴办永久性的工程。只有在遇有干旱的情形下，才可突击修复做那种可能的

①《揭开新中国农田水利建设的第一页——记一九五〇年农田水利建设》，人民日报，1950年10月23日。

②《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，北京：《当代中国的水利事

临时的工程，以进行抗旱。”①可以看出，国家已经将防旱抗旱运动中得农田水利工作归入国家重要的经济建设事业之一，并指出农田水利工作的长期性。解决旱涝问题，根据当时分散的小农经济特点，及国家财力和工业化的程度，以开展群众性的小型水利最为有效。②而群众性的小型水利，费省效宏，见效快，最适合当时群众的需要。据此水利部指定出1953年度农田水利工作的总方针：“今后数年内，各省水利部门在农田水利工作上，无例外地均应以发展群众性水利及加强灌溉管理作为领导重点，大型灌溉工程只可以选择投资少受益大的举办。所办的工程，必须实行经济核算，企业管理。今年各项农田水利工作的领导，都要因地制宜，从实际出发，密切联系群众，经常进行检查，以改正工作中的缺点，为第一个五年建设计划打好基础”。③1955年，水利部提出“群众性农田水利要实行依靠群众和民办公助的方针。即要根据群众的需要，依靠群众的智慧、劳力和资金，并把技术交给群众。”④

1955年7月31日，毛泽东在中共中央召开的省、市、自治区党委书记会议上作了《关于农业合作化问题》的报告，对党的农业合作化的理论和政策作了系统阐述，并对合作化的速度提出新的要求后，农业合作化运动迅猛发展，1956年底，参加初级社的农户占总农户的96.3%，参加高级社的达总到农户总数的87.8%。10月11日中共中央公布了“关于农业合作化问题的决议”，接着农业合作化运动就有突飞猛进的发展。是年年底，全国合作社已经发展到一百九十多万个，入社农户七千多万户，占全国总农户60%以上。⑤在这种局面下，水利部指出农田水利建设的发展，仍然大大落后于农业生产发展和互助合作发展的需要。农业合作化的发展使得农田水利建设有了更为强大的动员能力。1956年毛泽东致信周恩来说：“兴修水利，保持水土。一切大型水利工程，由国家负责兴修，治理为害严重的河流。一切小型水利工程，例如打井、开渠、挖塘、筑坝和各种水土保持工作，均由农业生产合作社有计划地大量地负责兴修，必要的时候由国家予以协助……”。⑥此后，直到人民公社化运动时期，国家的农田水利建设主要依靠集体化的力量，甚至对劳动力达到了无约束的使用，以致国家每年冬春季节都有成千上万的劳动大军在兴修水利，大跃进时期甚至出动了近亿人的劳动规模，形成了我国农田水利建设运动前所未有的高潮。

1956年初通过的中国农业的纲领性文件《一九五六至一九六七年全国农业

①《1952年全国农田水利工作总结和1953年工作要点》，新华月报，1953年第6号总第四十四期。

②《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，北京：《当代中国的水利事

业》编辑部印，1987年，第439页。

③《1952年全国农田水利工作总结和1953年工作要点》，新华月报，1953年第6号总第四十四期。

④《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，北京：《当代中国的水利事

业》编辑部印，1987年，第236页。

⑤《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，北京：《当代中国的水利事

业》编辑部印，1987年，第263页。

发展纲要（草案）》中，认为“兴修水利，保持水土”是农业增产的主要措施之一，并指出：一切小型水利工程（例如打井、开渠、挖塘筑坝等等）小河的治理和各种水土保持工作，都由地方和农业生产合作社负责有计划地大量地办理。①这样，在国家政策的强力推动下，中小型水利建设逐渐成为农业增产、防治旱涝灾害的重要内容。随着社会主义工业化的深入推进，农业合作社日益成为农田水利建设的主要内容。农业合作化运动的迅速发展，这种新的生产关系，进一步提高了农民发展生产的积极性，显示了组织起来进行大规模农田水利建设的优越性。

“一五”计划完成以后，中共中央在1957年9月为了更好地迎接第二个五年计划的到来，实现进一步发展农业生产的需要，决定集中大力开展一个大规模的农田水利建设运动和积肥工作。1957年9月6日，国务院全体会议通过的《关于进一步做好救灾工作的决定》特别指出，十几个受灾省区“今冬明春”应开展水利建设和积肥工作，掀起群众性的生产运动。11日，全国第四次农村工作会议根据毛泽东的指示讨论开展水利化运动，指出“这个运动不是由国家出多少钱，而主要是依靠群众，搞小型的水利工程。”中共八届三中全会以后，中央公布了新农业发展纲要草案，在全国掀起了讨论纲要的热潮。6月农田水利局编印的《第二个五年全国农田水利发展纲要(第一次修正稿)》中提出：“三年水利化，基本消灭普通水旱灾害。从1958年起两年突击，一年扫尾，苦战三年，到1960年在全国大部分地区基本实现水利化”；“三年内基本上初步控制水土流失”，“五年消灭缺水牧场”，“三年满足排灌机械的需要”。8月农业部召开北方地区农田水利工作会议。会议提出：继续贯彻“三主”方针，以小型为基础，中型为骨干，辅以必要的大型，中小结合，由点到面，由分散到系统，由一乡一社到中小河流域的综合开发，结合中小河流域治理，大力发展农村水电、水产和航运事业。再苦干一冬春，争取基本实现水利化。已经初步水利化的地区，则应当继续提高、巩固，实现十化；坡地梯田化，平原河网化；沟堑川台水库化，河道阶梯化；工程系统化；耕地园田化；提水机械化，水力电气化；水产多样化；荒山、荒坡、四旁绿化。争取在一二年内，根本消灭水旱灾害，全面实现水利化。可以看出，在“左倾”思想的影响下，国家在农田水利建设方面提出的目标开始脱离实际。②中共中央1958年8月29日关于水利工作指示中说：“水利建设和防汛抗旱斗争的巨大胜利，不仅坚定了广大农民人定胜天的信念，而且在打破社界、乡界、县界以至省界的大力协作中，发扬了伟大的共产主义精神。自带工具口粮无偿地进入山区进行水土保持，到处去兴修水库、打机井、修渠道、开运河、挑水抗旱

①中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编·第八册》，北京：中央文献出版社，1994年，第51

页。

②水利部农村水利司编著：《新中国农田水利史略:1949-1998》，北京：中国水利水电出版社，1999年，第

等等，这些都是伟大共产主义风格的具体表现。”并提出：“只要再苦战两冬两春，全国现有耕地，基本上完成水利化是完全可能的。”

“大跃进”运动中的农田水利建设，在连续多年的冬春修筑中，出动劳力达上亿人，动工兴建之多和完成土石方数量之巨，均前所未有，全国很多大型水库和大型灌区都是在这一时期开工兴建的，另外中小型农田水利工程更是数不胜数。这期间修建的大型枢纽工程如安徽的淠史杭、内蒙古的三盛公、北京的密云水库等在这些地区的灌溉事业发展中发挥了很大作用。

2.2农田水利政策的实施

2.2.1群众动员

新中国成立以后，计划经济体制随之形成，这一体制的确立，“使国家成为社会资源配置的唯一合法主体，从而否定了社会动员机制存在的合法性，由此形成了农田水利动员机制的单一格局。在计划经济体制下，国家是农田水利建设的动员和投资的唯一主体，国家动员，全民建设，国家或集体管理是农田水利运行的唯一模式。”①农田水利建设作为一项农业发展所需的公共设施建设，非一人一己之力所能完成，需要集中集体的力量才能进行。因此党和中央在新中国成立初期就注意到这一问题的存在，在大规模的农田水利兴修运动中，通过制度安排以积极动员群众参与。在兴修过程中，在国家政策的指导下，各地采取了各种方式动员群众参与到建设中来。

国民经济恢复时期，在群众动员过程中，注重领导和先进模范的带头作用，按组包工，按方发粮，评分记工，及展开竞赛等方式调动群众积极性。如在恢复时期抗洪过程中，华东被淹田47,995,054亩，由于各级党政军负责干部亲自上堤，带动了广大群众的积极性，抢救出20,296,343亩，占被淹总数的42%。华中沙市堤防吃紧时，湖北农业厅长赶去督率抢险，由于首长负责，干部带头，创造了无数英雄的范例和可歌可泣的事迹。在河北文安口头村，女巡堤员王秀英签查千里堤，发现村西漏洞，即呼叫群众集合，在三小时内堵实。②平原省黄河河务局在动员群众方面做到了照顾生产，不误农时，按照各县全人口的百分之二至百分之四动员民力；合理改进工资制度，实行包工包做、按方给资、多做多得的制度；对民工加强组织及政治动员工作，开展立功竞赛运动；在工程队开展评政治、评文化、评技术、评团结运动，高度发挥了群众的积极性

①刘俊浩：《农村社区农田水利建设组织动员机制研究》，北京：中国农业出版社，2006年，第87页。

②《当代中国的水利事业》编辑部：《历次全国水利会议报告文件1949-1957》，北京：《当代中国的水利事