乡镇政府公共服务职能问题研究

乡镇政府公共服务职能问题研究

摘要：随着我国经济社会的不断发展，农村的发展尤其是农村工业化和城镇化进程的不断加剧，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国基层政权的乡镇政府直接对应着农村地区的变化，这对于乡镇政府的公共服务能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。本文通过研究乡镇政府的公共服务职能，针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步分析，探索乡镇政府深化改革的目标和具体的措施。

关键词：乡镇；公共服务；职能；对策

一、强化乡镇政府公共服务职能的必要性

（一）乡镇政府公共服务职能的研究界定

党的十八届三中全会认为在制定国民经济和社会发展年规划的建议应明确考虑到在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重。而对于三农问题的解决，乡镇政府位于三农问题的第一线，可以这样说乡镇政府是农村经济建设和社会发展的组织者，乡镇政府的建设和运行是否适应农村经济社会发展的需要，直接关系到我国能否继续保持政治稳定、社会安定、经济繁荣的大局。

党的十八大报告明确提出要“强化乡镇政权”，这是对乡镇地位和作用的充分肯定。而科学定位乡镇政府的公共服务职能是一项带有前提性和基础性的工作，是充分发挥乡镇政府作用的关键。党的十六大以来政府职能日益明确为经济调节，市场监管，公共服务，社会管理四大职能，但这仅仅是针对各级政府提出的原则性职能，不同层级

政府由于其管辖范围和权限的区别，在职能定位上也必将有所侧重。

结合当前的形势和任务，以及乡镇工作本身的特点来看，公共服务和社会管理应是乡镇政府最重要的职能。乡镇政府作为最基层的政府组织，基本不具备经济调节和市场监管的能力，其职能定位的重心理应放在公共服务和社会管理上，或者说是广义的公共服务职能，既包括政策咨询等答疑解惑，又包括基层调解以及具体服务。因此乡镇政府直接面对广大群众，做好公共服务工作也是建设服务型政府的内在要求。

（二）强化乡镇政府公共服务职能的必要性

1、乡镇工作的特点决定强化其必须强化公共服务职能

乡镇政府是我国最基层的政权组织，它的工作与其它层级的政府有很大的区别。乡镇政府的工作对象和工作内容相比以上的任何一级政府都来得具体，也就是所谓的工作对象的群众性与工作内容的具体性。

乡镇政府直接面对老百姓，其工作对象是广大的农民群众，管理辖区内的各项社会事务时需要直接同群众接触，因此具有乡镇工作具有群众性特点。

这一特点决定了乡镇政府直接与群众要求和切身利益打交道，能否反应和代表群众的心声和利益诉求，成为衡量乡镇政府的关键指标。正是由于群众性这一特点，乡镇工作同时具有具体性。党和国家的路线、方针、政策和各项工作任务，要靠乡镇干部直接和群众见面，直接落实。上级的方针、政策、法令法规，往往是原则性的和广泛性的，不可能十分具体细致【1】。同时，人民管理国家和社会事务的权利要通过乡镇组织直接行使，这些工作都在基层都必须转换成切实可行的、直接、具体的措施。另外，乡镇工作还具有综合性与复杂性的特点。乡镇工作内容涉及政治、经济、文化、科技、教育、民政、卫生、治安、计划生育、工商、财税等各方面，因此乡镇工作内容具有很强综合性。

同时就工作方法来看，乡镇一线的工作能否做好，往往取决于采取综合性的措施和方法，而不是靠“单打独斗”就能取得成功。正是由于乡镇工作的综合性，乡镇工作具体开展过程中又具有复杂性的特点。乡镇工作涉及群众的切身利益，如农地问题、宅基地问题、融资问题、治安问题、计划生育等。这些问题的出现叠加群众的法治观念尚待提高，文化素质普遍偏低，乡镇干部能力和水平有限等因素，往

往会使得问题更加复杂，处理起来更加棘手，因此乡镇往往成为社会矛盾聚集和凸显的地方。

2、缓冲社会矛盾决定强化乡镇政府公共服务职能的必要性

发展和强化乡镇政府的公共服务职能，对于解决三农问题，尤其是解决农村和农业发展中存在的突出问题，通过动员和组织广大农民群众依法参与社会事务管理，以及经济文化生活有着重要的作用。目前因为中国城乡发展不均衡，贫富分化导致累积的社会矛盾非常复杂，仇富心理非常严重，导致乡镇政府成为人民群众释放心理压力，发泄愤怒的排气筒。因此强化和完善乡镇基层政权的公共服务职能，尽量减轻社会生活中因贫富差距和仇富心理引起的社会波动就显得非常重要，而且相当必要【2】。

公共服务型乡镇政府就是坚持依法治国和坚持党的领导的原则下，通过完善基层政府的公共服务功能，保证农民群众的权利和义务，尊重和保证农民群众的人权，维护广大农民的基本权利和根本权益。

3、有利于实现农民群众参与公共管理服务管理和监督

随着信息化时代的到来，以及人民群众普法懂法的意识的不断提高，群众要求参与国家事务的浪潮已经到来，此刻强调以公众为中心的政府管理和政府决策，强调政府是代表公民意愿的合法行政组织已经成为我国政治民主化进程中不可规避的阶段。

乡镇政府面对着占我国人口绝大多数的乡镇农村人口，强调乡镇政府在公共管理中发挥职能实现信息和政策的公开性和民主，有利于促进占我国人口绝大多数的农村地区公众参与我国的社会公共管理服务工作。

4、有利于实现我国地方政府改革的目标

我们要使政府充满活力，我们就必须对政府进行改革。由于信息时代，知识经济时代，经济全球化时代的到来，在新的历史条件下，我们要不断调整社会主义市场经济中的经济结构，提高政府组织的活力，进而提高整个国家的竞争力。乡镇政府位于我国政府职能改革的第一线，是我国改革发展进程攻坚的桥头堡，大力发展和完善我国乡镇政府的公共服务职能建设，使我们的乡镇政府像企业家一样思考，把赚得的利润转向农村地区的公共服务，创新农业产业的公共资本，

实现的是民众真正的收益。

5、有利于改变乡镇行政生态环境

行政生态学是运用生态学理论和方法来研究公共行政的问题。行政生态学的研究表明，任何政府的生存、运行和发展都是在一定的环境中展开的，任何层级政府职能的有效履行都离不开特定、适宜的行政生态环境。同时，行政生态环境的发展变化必然会对所涉及的政府职能提出新的挑战【3】。我国全面取消农业税是继土地改革、实行土地家庭联产承包经营之后，农村的又一项重大改革，这一改革在减轻农村负担之时，给乡镇政府工作的环境带来了新的重大变化。

正是由于这种生态环境的改变，给乡镇政府带来了许多新情况和新问题，乡镇财政陷入困境，甚至出现了运转困难的局面。农业税取消后，乡镇尤其是以农业收入为主的乡镇财政收入大幅度减少。一些乡镇财政状况的恶化甚至使得乡镇工作的重心由“抓发展促稳定”向“抓工资保稳定”转移等等。这些问题的出现乡镇政府带来很大的挑战。解决这些问题，客观上要求乡镇政府进行改革，改革的重点归根到底还是要靠转变政府职能来实现。

自税费改革以来，转变乡镇政府职能一直是农村综合改革的重点和难点。国务院召开全国农村综合改革工作会议上，李克强总理就强调“乡镇机构改革的核心是转变政府职能”。问题的关键在于乡镇职能如何转变，向何处转变，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。

二、乡镇政府公共服务职能的内容及特点

（一）建设乡镇公共服务型政府的内容

乡镇公共服务型政府是坚持为人民服务的理念，坚持为广大农村地区的公众提供公共产品和公共服务，并且在公共服务中注重效率、经济目的和管理行为协调性，从而实现农村地区的社会公平和社会正义。

乡镇公共服务型政府首先需要把尊重人民主权和意愿，实现整个农村地区的社会公平正义作为乡镇服务型政府建设的首要目标，在发展和完善的过程中不断提高公共政策和公共管理的质量，使公共服务

型乡镇政府成为我国新农村建设的主流，发挥其不可或缺的作用【4】。

（二）公共服务型乡镇政府的主要特点

1、应以市场为导向

社会主义市场体制的确立和发展从根本上促进了经济的繁荣和发展。政府管理中的管理权力、管理职能、管理决策、管理信息与社会主义市场经济的矛盾日益明显，使市场在资源配置中的基础作用极其有限。

公共服务型乡镇政府要重视公平竞争，等价交互，自负盈亏，自主经营的市场原则，变直接管理为间接管理，既发挥了政府经济管理的职能，更挖掘了市场的巨大潜力。

2、应是行为规范、廉洁高效的政府

服务型乡镇政府要依法行政，依法行政说到底就是乡镇政府要在宪法和法律规定的范围内，依据广大人民群众的行为诉求和价值标准，领导和组织人民实现当家做主的权利。

3、应是干部队伍素质高、服务热情的政府

乡镇政府的基本社会职能就是为公众提供公共产品和公共服务，可由于乡镇政府机构庞大，职能重叠，互相推诿，互相扯皮，把最基础的服务职能不能落实到具体的部门，造成了有些服务机构成了虚职。所以，公共服务型乡镇政府通过开发人力资源，不断提高公务员的素质和公务员服务的热情，增加公共服务机构的数量，建立起一支专业化的服务队伍。

三、乡镇政府公共服务的现状

现行的乡镇政府行政管理体制是计划经济的产物，乡镇政府基本沿袭了改革开放前人民公社的行政管理体系。乡镇政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实和因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。在社会主义市场经济体制不断发展完善的今天，其生存环境发生了巨大的变化，而

乡镇原有的管理体制、运行机制和组织整体架构却没有作相应的调整和变革。随着我国经济实力的不断增强和生产力的高速发展，乡镇政府在调整生产关系以及时调整生产力的发展，适应新形式，存在以下几个方面的问题。

（一）党政不分、政事不分

党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物【5】，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立承担民事责任和法律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。目前，乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从工作实际看，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策的机制看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题(如人员分工、人事安排、中心工作)。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议，凡属党内兼职的行政干部以党委副书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定；其二是党政联席会议，党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职，这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表大会参与决策。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布置具体工作的。二是从行使的职能来看。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人大有13项职权，乡镇政府有7项职权(并实行乡镇长负责制)【6】。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》，乡镇党委有6项主要职能。而在职能的实际行使当中问题不少，主要表现在以下几个方面：一方面是职能行使的越位；另一方面是职能行使的缺位；再一方面就是职能行使的错位。究其原因，主要有三点：一是职能界定模糊不清；二是党政职责不分；三是乡镇人大地位不高。

（二）职能界定不够明晰

《地方组织法》规定,乡镇政府必须执行上级国家行政机关的决定和命令,办理上级人民政府交办的其他事项。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定,并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。

实际工作中,乡镇政府的工作千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应,“上面分系统,下面当总统”,甚至可以说,只要有事发生,就有乡镇政府的责任,乡镇政府成了全能的政府。此外,县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策,变动较频繁,工作弹性大,加之县级行政机关经常下派临时性任务,使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性,造成不少乡镇政府职能失范,忙于应付。其实，乡镇政府公共服务的“条块分割”不是一个新问题，“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡镇政府与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，就一般情况而言，有关部门在乡镇的派出机构(指以条管理为主的机构)达数十个，占整个乡镇的75％左右，而且大多掌握着一些有利可图的职权【7】。如公安、地税、国税、工商、电力、土地、水利、兽医、广播电视、卫生院、防保所、交通、中学、小学、财政等在乡镇均有派出机构(由乡镇管理的只有农业农机、农村经济、计划生育、村镇建设、文化)，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，但是以条为主，除党团关系在乡镇外(有的单位党团关系还不在)，其它的人、财、物的权力和业务管理权都在上级部门，乡镇无权过问。这就造成了以下后果，一是乡镇责任大，权力小。

乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说上面千条线，下面一根针，责任重大。为了督促乡镇的各项工作，县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，以加大乡镇工作压力，督促乡镇完成任务，但由于以条条垂直领导为主的管理体制大大削减了乡镇的管理职能和调控职能，使乡镇难以完成；二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位，乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制止。三是不利于乡镇统一行政管理。各

派出机构人员为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力；四是影响了乡镇干部的积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作较轻闲，福利待遇比乡镇管理的部门好得多，造成了互相攀比的现象，影响了乡镇干部职工的工作热情。

实行分税制以来中央财权大幅提高,地方财权大幅下降,中央和地方的财权、事权不对等。在地方财政构成中,省、市财政所占比重较大,基层财政所占比重较小。目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%,而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71%。地方的财政能力减弱,但地方承担的各种管理事务、公共服务并没有相应减少,许多本来应该由中央、省市承担的公共产品和服务都由基层政府承担了,而乡镇一级在财政分成方面又处于最不利地位,难免造成乡镇财政困难【8】。

另外社会救济是带有收入分配性质的职能,民兵训练和优抚是为了增强国防,属于全国性公共产品,本应该都由中央政府承担。作为乡镇一级的地方政府,要使他们在没有或很小有转移支付的情况下,完全依靠自己的财力为农村提供良好的公共产品是根本做不到的。

(三)法定职权缺失

作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。

目前乡镇人代会有l3项职权，乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构

调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能【9】。

(四)权力与责任不对等

一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力。对上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，比如：忽视全面、协调、可持续发展，行政运行成本高，市场机制得不到有效发挥，一些乡镇政府不按市场经济规律办事，直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务，干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。

按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段介入竞争性领域,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付中心工作,达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,

但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

(五)公共产品供给短缺

乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为:（1）公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有41636个乡镇，263万个村子，在全国104. 3万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有92. 3万公里,占88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。（2）公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费20元,仅为城市人均卫生事业费的27. 6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。（3）农村教育现状不容乐观。农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民无法接受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教育质量下降。（4）社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。（5）文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流