西咸一体化和统筹城乡发展的情况介绍

关于西咸一体化和统筹城乡发展的有关情况介绍

郭卫东

2011年6月7日

各位专家、各位领导：

非常荣幸到这里向各位专家、各位领导介绍西咸一体化和统筹城乡发展的有关情况。下面分别向大家作以简要介绍：

一、关于西咸一体化的发展历程及最新动态

2002年初由省决策咨询委员会率先提出了关于推进西咸一体化的建议，8月份由省决咨委主任、省长和西咸两市市委、市政府主要领导参加，在西安举办了由16位专家参加的关于促进西咸一体化的专家座谈会，省上和两市领导用一天时间听取了16个专家的发言。2002年底西咸两市正式签定了《西咸经济一体化协议书》，协议提出了围绕“规划同图、交通同网、信息同享、市场同体、产业同布、科教同兴、旅游同线、环境同治”来推进两市一体化发展的思路。2003年3月两市分别成立了“西咸一体化领导小组办公室”。2006年“国家西部大开发‘十一五’规划”中明确提出“加快建设西（安）咸（阳）经济一体化示范区”，当年9月两市实现电话并网。2008年1月省十一届人大一次会议提出“在省级层面加快推进西咸经济一体化进程”，4月省政府批准成立省西咸一体化协调领导小组及办公室。2009年12月31日省政府印发了“西咸新区规划建设方案”，决定在西安、咸阳两市中间设立“西咸新区”，着手实质性推进西咸一体化进程。2010年2月21日，省推进西咸新区建设工作委员会及办公室

和沣渭新区、泾渭新区管委会正式挂牌成立。两大新区管委会成立后边规划边建设，在许多方面已取得重要进展。2011年5月西咸新区总体规划编制完成，该规划将西咸新区由沣渭新区、泾渭新区调整为五个组团格局。省政府已决定成立由主管副省长兼任主任的省西咸新区管委会和五个副厅级功能组团管委会。至此，西咸新区建设进入省市共建、以省为主的推进阶段。

省委、省政府根据2009年6月国务院批准实施的“关中-天水经济区规划”和2010年12月批准实施的“国家主体功能区规划”，将西咸新区的地位概括为四个层次：第一，关天经济区是国家重点开发区之一，国家明确提出要把经济区建成支撑和带动西部地区加快发展的重要增长极；第二，西安国际化大都市是关天经济区的核心，西安国际化大都市要对西部和北方内陆地区发挥引领和辐射带动作用；第三，实现西咸一体化是建设西安国际大都市的重要途径；第四，西咸新区建设是加快推进西咸一体化的关键。省委、省政府提出要把西咸新区打造成继上海浦东、天津滨海、重庆两江之后的又一个“国家级新区”，以实现“建设大西安、带动大关中、引领大西北”的战略目标。

按照即将出台的“西咸新区总体规划”，西咸新区规划的范围及现状：西茂陵及涝河入渭口，东至包茂高速，北至规划中的西咸北环线，南至京昆高速；规划区面积882平方公里，规划建设用272平方公里；规划区涉及西安、咸阳7个县区，23个乡镇和街道办；规划区2009年底总人口万人，城镇化水平23%，生产总值130亿元，地方财政收入亿元。

总体规划布局可概括为“一河两带四轴五组团”的空间结构。一河：依托渭河生态长廊建设大都市渭河核心区带；两带：沿五陵塬打造渭北帝陵风光带、沿周秦汉都城遗址打造周秦汉古都文化带；四轴：与正阳大道拓展轴对接形成大都市南北主轴带、与沣泾大道拓展轴对接形成大都市开发区经济发展带、与红光大道拓展轴对接形成大都东西主轴带、与秦汉大道对接形成大都市秦汉文化主轴带；五组团，也就是在西咸新区重点打造五个新城，即将原来规划的沣渭新区、泾渭新区调整为沣东、沣西、秦汉、空港、泾河五个大都市的城市新板块：沣东新城：重点建设西部地区统筹科技资源示范基地；沣西新城：重点建设大都市新兴产业基地和综合服务副中心；秦汉新城：重点建设具有世界影响力的秦汉历史文化聚集展示区和大都市生态田园示范新城；空港新城：重点建设西部地区空港交通枢纽和临空经济产业园区；泾河新城：重点建设大都市统筹城乡示范区和循环经济产业园区。

在新的总体规划方案中对西咸新区提出了五个战略定位：一是把西咸新区建成大都市的主城功能新区和生态田园新城；二是把西咸新区建成引领内陆型经济开发开放战略高地的国家级新区；三是把西咸新区建成彰显秦汉文明、推动国际文化交流的历史文化基地；四是将西咸新区建成统筹科技资源的新兴产业集聚区；五是把西咸新区建成城乡统筹发展的一体化建设示范区。

新的总体规划中提出的西咸新区产业发展思路为：在“互为依托、整合资源、错位布局、集群化发展”方针指导下，着力培育壮大战略性新兴产业，大力发展低碳节能环保产业、高端制造业、高

新技术和现代服务业，努力改造提升传统产业，构建现代产业体系。（1）新区要承担引导产业协同发展的示范作用：西咸新区作为大都市新的发展引擎和战略高地，承载着统筹科技资源、优化主导产业、提升服务品质的职能，要起到引领西安国际化大都市参与全球竞争，也就是说在新区培育起来的产业必须站在国际产业发展的前沿、高端和附加值最高的环节，具有较强的国际竞争力。（2）总体产业发展方向：以科技、文化为支撑，重点发展战略性新兴产业、高新技术产业、生物医药、节能环保、会展商务、文化旅游、商贸物流等产业，实现五个组团产业互补、错位布局、协同发展。（3）产业发展布局：主要将现代服务业、临空产业、先进制造业、生态文化旅游产业、都市休闲文化产业、高新技术产业、生物环保产业等分别布局在五大组团中。

新规划有五个特点：凸显组团布局发展、构建良好生态布局、保护彰显历史文化、统筹城乡和谐发展、错位布局战略产业。规划有四个亮点：打造生态田源新城、打造快捷交通联接、优美小镇点缀、现代农业衬托。

西咸一体化是历史发展的必然，是两市快速发展、融合发展、互补发展、错位发展、对接发展提出的新要求。两市曾是我国13个王朝的都城与京畿重地，古长安包括咸阳，古咸阳也包括西安，历史同脉、文化同源，两市相距不足25公里，两市已在不少板块开始交叉发展，西安由于发展空间限制，已在西安临界的咸阳地面上形成了三桥以西的西电产业园、泾河南的原点新家俱家饰建材物流产业园、泾阳的零配件产业集中区、西安咸阳国际机场等等。两市东

西扩展，城市发展已经连在一起。2010年西安的经济总量为亿元，咸阳为亿元，两市经济总量之和已占到全省的%，两市持续快速发展，对全省发展具有举足轻重的作用。西安发展空间不足，咸阳发展也具备了承接西安城市溢出效应的基础。两市产业聚集度高、资源互补性强，完全具备深度融合向一体化发展的条件。

关于西咸一体化的情况我就介绍到这里。下面我再向各位专家、各位领导简要汇报以下我省杨凌示范区和高陵县在推进统筹城乡发展方面，通过大胆探索，采取的一些有效举措和做法：

1、杨凌示范区按照“城乡政策一致、规划建设一体、公共服务均等、收入水平相当”的目标，以“两换三集中”（宅基地换住房、承包地换社保、产业向园区集中、居住向社区集中、土地向集约化经营集中）为突破口，加强重点镇建设，统筹城乡发展，取得了良好收效。主要做法有：

一是拆迁与安置分离、补偿与购买分离、生活安置与生产安置相结合。由搬迁改造建设主体按照赔付政策，先对搬迁人的现有住房进行评估，并征得搬迁人的同意，先进行赔付，然后再进行安置。安置与现有住房面积不挂钩。具体做法是，对合法宅基地按每宅院万元补偿收回；对其上的建筑物及装修部分评估后进行补偿；对农民按人均40平方米面积以成本价的55%进行购买安置；再按每人5平方米商业用房标准，统一建设、统一经营、统一管理，农民按户分红，进行生产安置。

二是在征用地一次性支付安置补助费基础上，为农民建立基本生活、养老、教育、医疗保障、丧葬补助等多项社会保障。将被征

地农民纳入城镇就业体系，政府对劳动年龄段的被征地农民，免费提供职业技能培训，并且通过开发公益性岗位创造就业机会，使失地农民享受城镇职工就业的扶持政策，为失地农民提供就业保障。目前杨凌示范区正在城区北塬建设10万亩现代农业产业基地，也为失地农民拓展了新的就业渠道。

2、高陵的主要做法：从2010年4月始，利用土地增减挂钩政策，将分散居住的村庄往统一规划的居民新村进行搬迁改造，然后将原村庄的农村建设用地复耕，按照占补平衡，将节余出来的建设用地指标流动用于城镇建设。高陵的做法有三种模式：一是城中村融合：主要在县城和泾河开发区实施。由开发商和村镇协议拆迁安置标准，并征得村民同意，由县上制定统一的拆迁安置规划，并监督实施。二是城边村并入。主要在县城周边和开发区规划扩展区内的村庄实施。做法是先集中建设新安置区，吸引农民以宅基换城镇楼房，腾出的集体建设用地出让，其收益补偿拆迁安置费用，其它耕地按增减挂钩政策变性后储备出让。三是小村并大村。把相距较近的行政村和自然村合并集中在规划新村安置，对搬迁后的村庄进行复耕，腾出来的建设用地指标由政府通过增减挂钩进行异地出让，收益用于抵扣安置区建设费用。高陵的三种模式均是利用了国家土地增减挂钩政策，从政策本质和操作模式讲，与宅基换住房极为相似。高陵对农民的安置大体有4种：一是就地宅基地安置：以砖混一类一等房的评估价为基准进行对等安置（400元/ m2）。二是县城楼房化安置。采取拆一还一的原则进行集中安置，并一次性奖励每户3万元。三是就地楼房化安置。采取以原房及附属物整体测评为

基准，按350元/ m2标准置换多层楼房。四是县城楼房加就地楼房安置。村民可在本村和县城各置换一套住房。原则上两套总面积不超过搬迁户的总测评面积（以砖、木混面积为准），并按照县城楼房化和就地楼房化折算标准执行。

陕西今年启动了30个重点镇建设和600万移民搬迁工程，统筹城乡建设的任务很重。从总体上看，我省两地的统筹城乡发展中以宅基地换城镇住房的试点，有利于人口向城镇集中，有利于解决农民的住房问题，有利于缓解建设用地和保护耕地的矛盾，有利于集约节约利用土地，有利于破除农村土地使用的体制障碍，是现阶段推进新农村建设、城镇建设、园区建设和统筹城乡发展、加快城市化、城镇化的一条有效途径。

现在推进工业化、城市化“缺土地”，建设新农村、建设新城镇“缺资金”，缩小城乡差距“缺抓手”，深化农村资产改革“缺平台”，农村城市化“缺推手”。以“宅基地换住房、村庄土地整理、农民集中安置、土地增减挂钩”，鼓励支持农民和农民工进城落户，吸引农村人口向城镇转移，对推进统筹城乡发展和全面促进城镇化进程具有重要意义。它还可以有效破解重点镇建设的土地难题和农村社区建设中的资金难题。从我省统筹城乡发展的试点实践看，重点要把握好以下三点原则：一是坚持尊重农民自愿的原则；二是坚持将农民生活安置和生产安置相结合的原则；三是坚持因地制宜、一地一策的原则。为了促进我省的城乡一体化发展我省还出台了“关于实施城乡居民社会养老保险制度全覆盖的意见”（从2011年7月1日起启动试点，2012年6月实施全覆盖）和“关于促进农村土地承包

经营权流转的指导意见”。省上还决定选派400名有城镇规划建设经验的干部到重点镇建设一线挂职，指导推动重点镇建设，以重点镇建设和统筹城乡相关政策的实施全面推进陕西的城镇化进程。